最嚴格的生態環境保護制度

張云飛　王凡

黨的十九大報告明確提出，建設生態文明必須實行最嚴格的生態環境保護制度。最嚴格的生態環境保護制度是社會主義生態文明制度體系的重要組成部分。所謂生態環境保護制度，就是在堅持環境保護這一基本國策的前提下，注重維護國家生態安全，在生態環境領域內，建立有利于保護生態環境、打擊破壞生態和污染環境行為的體制機制和法律法規等規則性的安排，包含生態環境管控、生態環境經濟和生態環境法制等在內的一系列完善的制度體系。就生態而言，覆蓋保護生物多樣性、維護生態安全格局、實施水土保持、防范外來物種入侵等一系列的問題。就環境而言，自然環境各組成部分如大氣、土壤、水流以及工業化帶來各項污染都是保護制度所統攝的范圍。就制度而言，包括生態紅線制度、生態環境監管制度、生態環境治理體制、污染排放許可制度、生態破壞和環境污染懲治體制、綠色發展體制、群眾監督機制、生態環境損害賠償機制、生態環境經濟制度、生態環境準入機制、生態環境信用評價機制、生態環境考核評價機制等相關制度。“最嚴格”則表明了黨和政府對生態環境保護的決心和態度，在嚴峻的生態環境惡化形勢下，必須嚴格劃定和堅定不移地執行生態紅線和環境保護紅線，牢牢守護生態環境的閾值底線。同時，以剛性的制度和嚴格的法律法規規范生態環境行為主體的生產活動、社會活動和生活活動中涉及生態破壞、環境污染的行為。對突破生態環境底線的行為進行嚴加懲處，對日常生產和生活中的生態破壞行為和環境污染行為進行嚴加管制，在黨的領導下和政府主導下，鼓勵生態環境行為主體企業和群眾積極投身于生態環境保護中來。總而言之，實行最嚴格的生態環境保護制度，就是用嚴格的制度保護生態環境，為生態環境保護提供更有約束力和更具剛性的制度保障，確保生態環境的閾值底線不被突破，防止一切破壞生態環境的行為，用最嚴格的措施和政策保障來維護生態系統安全和降低環境污染水平，對破壞生態和污染環境的行為實行嚴懲重罰，形成最嚴格的生態環境保護法律、司法和執法體系以及其他制度。

建立最嚴格的生態環境保護制度，首先要為各項生態環境保護工作確立最低閾值和生態紅線。現代科學技術的發展日益揭示出，在無限的宇宙中，在科技進步無限可能性的前提下，在一定的時空范圍內，人類所面對的自然是極其有限的。地球只是一個小小的村落。尤其是，地球的承載能力、涵容能力和自我凈化的能力是有限的，存在著生態閾值和環境閾值，構成了對人類生產、生活和社會行為的限制和制約，因此，人類行為存在著生態紅線和環境紅線。根據自然界自身存在的這種無限和有限的矛盾，人類在與自然的交往中尤其是在與自然的物質變換過程中，必須要有底線思維和紅線思維，不能越雷池半步。這就是我們建立最嚴格的生態環境保護制度的科學依據。

當前我國生態環境問題形成的重要原因在于生態破壞和環境污染成本低而生態環境治理成本高、懲處生態破壞和環境污染力度小而生態環境損失大。因此，建立最嚴格的生態環境保護制度刻不容緩。2013年，習近平總書記在主持中共中央政治局第六次集體學習時指出，生態環境保護是功在當代、利在千秋的事業。要清醒認識保護生態環境、治理環境污染的緊迫性和艱巨性，清醒認識加強生態文明建設的重要性和必要性，要以對人民群眾、對子孫后代高度負責的態度和責任，真正下決心把環境污染治理好、把生態環境建設好。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法制，才能為生態文明建設提供可靠保障。這樣，就提出了建立最嚴格的生態環境保護制度的要求。中共十八屆三中全會對生態環境保護體制改革、加快生態文明制度建設作出了明確的系統的戰略部署，提出必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境。同時，要健全自然資源資產產權制度和用途管制制度、劃定生態保護紅線、實行資源有償使用制度和生態補償制度、改革生態環境保護管理體制。

從生態保護制度上來看，2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》第一次正式提出了“生態保護紅線”這一名稱。在此基礎上，我國開始探索建立嚴格的生態保護制度。2015年5月，環境保護部印發《生態保護紅線劃定技術指南》（以下簡稱《指南》）。《指南》中要求，必須在國家或區域尺度上，對重點生態功能區、生態敏感區、生態脆弱區、禁止開發區等各生態區域劃定嚴格的管控邊界和制定詳細的劃定辦法，使之繼續為人類生存和經濟社會發展持續提供生態服務，保障國家生態安全。《指南》中對生態保護紅線劃定原則作出了明確規定和要求，并制定了系統完整的生態紅線劃定技術流程和技術方案，督促各地區組織開展生態保護紅線劃定工作，切實保障國家和區域生態安全。2017年2月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》，為生態保護紅線劃定工作確立了總體目標，即在2020年年底前，全面完成全國生態保護紅線劃定，堪界定標，基本建立生態保護紅線保護制度；到2030年，生態保護紅線布局進一步優化，生態保護紅線制度有效實施，生態功能顯著提升，國家生態安全得到全面保障。在這樣的背景下，全國關于生態保護紅線劃定和嚴守的規定與政策都進行了相應調整。比如在耕地保護方面，早在2009年6月，國土資源部就提出“保經濟增長、保耕地紅線”的行動，堅持實行最嚴格的耕地保護制度，明確“18億畝耕地紅線不能碰”的原則。2014年2月，國土資源部發布《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》，提出要毫不動搖地堅持耕地保護紅線，強化土地用途管制，確保耕地數量和質量，加強土地執法督察，落實共同責任，建立耕地長效保護機制。2016年6月，國土資源部在抽查全國耕地紅線保護落實工作后，發布了《全國土地利用總體規劃綱要（2006～2020年）調整方案》，提出在堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度的前提下，對土地利用規劃進行微調，加快生態文明建設步伐。

從環境保護制度上來看，中共十八屆五中全會中強調，加大環境治理力度，以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，實行省以下環保機構監測檢查執法垂直管理制度。2012年1月，國務院發布《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，為水資源保護和管理確立了三條紅線、四項制度和嚴格的考核辦法。其中，三條紅線是指：一是確立水資源開發利用控制紅線，到2030年全國水總量控制在7000億立方米以內；二是確立用水效率控制紅線，到2030年用水效率達到或接近世界先進水平，萬元工業增加值用水量（以2000年不變價計，下同）降低到40立方米以下，農田灌溉水有效利用系數調到0.6以上；三是確立水功能區限制納污紅線，到2030年主要污染物入河湖總量控制在水功能區納污能力范圍之內，水功能區水質達標率提高到95%以上。為加強水資源開發利用控制紅線管理，嚴格實行用水總量控制，必須建立完善的保障措施，包括建立水資源管理責任和考核制度、完善水資源管理體制、完善水資源管理投入機制以及健全政策法規和社會監督機制。各級政府和各部門必須密切配合，按照職責分工，各司其職，形成合力，共同做好最嚴格水資源管理制度的實施工作。同時，要增強全社會的水資源憂患意識和節約保護意識，完善公眾參與機制，形成節約用水、合理用水的良好風尚。在《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》的指導下，環保部將實行最嚴格的考核辦法，首先由各省級部門自查，之后將組織專家對全國各省進行抽查，針對不同地區的特點設計細致而獨特的考核權重，如對缺水地區開展以節水為主體的考核，提高用水效率指標的權重；對地下水壓采地區，將把地下水壓采綜合治理納入到考核中，如此等等。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中強調，要創新環境治理理念和方式，實行最嚴格的環境保護制度，強化排污者主體責任，形成政府、企業、公眾共治的環境治理體系，到2020年，實現環境治理總體改善。

在建立、完善和實行最嚴格的生態環境保護制度方面，美國的經驗值得我國學習。例如，在土地保護方面，出臺了《基本農田保護條例》（Basic Farmland Protection Regulation），嚴格土地用途管制，農民必須保證農用地的農業用途。再如，在環境保護方面，20世紀80年代初，美國的環境保護法律體系基本完善，但是在具體的執行過程中，環境違法違規行為仍然存在。為此，美國開始重視刑事制裁在環境保護中的作用，司法部門設立了專門的環境刑法實施部門負責對環境犯罪的起訴，環境保護署也設立了刑法實施辦公室負責環境犯罪案件的調查，強化環境法律的威懾力，促使人們最大限度地遵守環境法律。同時，美國國會還系統地將環境犯罪由輕罪提高到重罪。從世界范圍來看，美國對環境犯罪的罰金和自由刑處罰是最高和最重的國家。例如，根據美國《水污染防治法》，對違法環境行為的最高處罰罰金達到每日25萬美元，有期徒刑達15年。如果是二次及以上犯罪，則最高罰金達每日50萬美元，有期徒刑達30年。美國將環境犯罪的嚴重程度與搶劫類犯罪相提并論。尤其是，美國對環境犯罪實行管理人員連帶責任制，嚴格限制環境行為主體為逐利而實施或參與不利于環境的項目。1980年，美國頒布《綜合環境反映、賠償和責任法》（Comprehensive Environmental Response，Compensation and Liability Act，CERCLA，即《超級基金法》）。該法案確立了環境行為的民事責任機制，將潛在責任人納為責任主體，包括發生危險物質釋放設施的現有人或經營人、危險物質處置時的設施所有人或經營人、危險物質產生人或危險物質處置安排人以及危險物質運輸人，即使該主體與危險物質的處置、處理或釋放不存在直接關系，也會產生連帶責任。在環境犯罪刑事化制度下，美國環境犯罪得到了有效的制裁和控制，平均而言，美國每年環境犯罪的判決數約為200-300件，這表明美國環境刑法的嚴格和環境司法的從嚴性。相比而言，根據我國環保總局《全國環境統計公報》數據，在2005年至2008年間，我國環境犯罪判決案例每年不超過4例。這并不意味著我國環境刑事案件發生少或環境危害行為不嚴重，相反，這表明我國在環境刑事政策和司法方面存在不足，并不能適應當前日益突出的環境問題。

必須用最嚴格的制度保護生態環境，確立長效保護機制，嚴格執法，才能切實保護環境，保障生態安全。近年來，我國生態環境保護制度建設方面已經展開了切實有效的工作。在堅持環境保護的基本國策的前提下，我國制定了全方位的環境治理和生態保護法律。2015年頒布的《中華人民共和國環境保護法》（第8次修訂版）中對環境監督和管理、保護和改善環境、防治污染和其他公害、實行環境信息公開和引導公眾參與、確立法律責任等方面做出了符合當代中國環境實際和國民經濟發展需要的調整：對各級人民政府、企業事業單位、公民的責任和義務也作出了詳細規定。法案中明確規定對污染企業實行“按日計罰，不設上限”的措施，對超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標污染物的企事業單位和其他生產經營者，縣級以上人民政府可以責令其停產整治或停業關閉。為配合《新環境法》的實施，環境部還發布了《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》、《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》、《環境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》、《企業行業單位環境信息公開辦法》等四道部令，制定了嚴格的計罰方式、責任人制度以及詳細的適用范圍和實施程序。

一切法律法規、規章制度都需要付諸實踐才能真正發揮其效用。在現實中，我國的生態環境治理之所以仍然難見成效，歸根結底是因為實施力度不夠，對生態環境行為主體的違法行為的處理不夠嚴格。因此，我們必須堅持源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲重罰的基本原則，加強在生態環境監管、生態環境執法、生態環境管控、生態環境司法過程中的剛性和力度，形成嚴密的生態環境保護網，將“最嚴格”的口號落實到實際中去，堅決解決違法成本低、守法成本高的問題，努力形成“不敢破壞生態和污染環境、不想破壞生態和污染環境、保護生態環境、人人有責”的社會風尚。未來，我們應該從以下幾個方面來促進建立最嚴格的生態環境保護制度：一是要統籌建立嚴格的生態保護制度和環境保護制度，用嚴格的制度保障統籌推進生態保護和環境保護，不能割裂生態保護制度和環境保護制度。二是要將建立嚴格的生態環境保護法律制度和生態環境保護規劃制度統一起來，將規劃理念上升到法律制度以推動法律制度建設，用法律制度來保障規劃制度建設。三是要將嚴格的生態環境保護制度和生態環境保護行政制度統一起來，將加大法律處罰和行政處罰統一起來。與此同時，實行最嚴格的生態環境保護制度，不僅要在生態文明建設過程中確立最嚴格的制度，而且要通過經濟制度、政治制度、文化制度和社會制度的嚴格“綠色化”來推動生態文明制度建設，實現社會成員的廣泛參與，保證黨的領導、政府主導、社會協同、公眾參與、依法治理的真正統一，真正形成生態環境保護的制度合力，建設天藍、地綠、水清的美麗中國。