試析美國危機管理體系特點及啟示

摘 要：在全球化、區域化和信息化加速發展的背景下，各類國家安全危機愈發層出不窮，危機涉及的范圍亦由傳統軍事安全領域逐步擴展至政治、經濟、文化、宗教、環境、科技、衛生等各個領域，危機管理能力成為現代政府必備的行政能力之一。美國作為世界上危機管理最為發達的國家之一，其危機管理體系最顯著的特點是，通過法制化的手段，將完備的危機應對計劃、高效的核心協調機構、全面的危機 應對網絡和成熟的社會應對能力全部整合在公共危機應對體系中。我國危機管理的研究起步晚，危機管理的機制存在較明顯的欠缺，學習和借鑒國外危機管理的先進理念和經驗，有助于我們更有效地提高危機管理能力。

關鍵詞：危機管理；美國；啟示

危機現象一直伴隨著人類發展的始終。大至國家、社會，小 到家庭、個人，形形色色的各式危機不斷循環上演，而人類亦在與其博弈、斗爭的過程中不斷摸索出如何防范、疏導、控制乃至改造危機的方法與模式。

1 危機的定義與特征

美國學者羅森·豪爾特認為，危機是指“對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不定性極高的情況下必須對其作出關鍵決策的事件?！庇纱丝梢?，構成危機狀態有以下顯著的特征：一是突發性，很多的危機爆發極其突然，沒有預兆；二是威脅性，這種危機顯然威脅到了現存的秩序，包括政治秩序、社會秩序、經濟秩序；三是緊迫性，危機要求決策者在很短的時間里做出判斷，給出應對的策略；四是不確定性，關于大多數危機的成因、性質與未來走勢，這些情況都很難判斷與掌握全面的信息。

2 危機管理的概念與性質

美國學者史蒂文·芬克認為，危機管理是指“組織針對所有危機發生因素的預測、分析、化解、防范等等所采取的行動。”危機一詞從字面上看，危中有機，危險與機遇半生共存。一個國家處理危機的能力反應出該國的綜合國力與政府綜合執政能力，同時直接影響著政府的公眾形象與公信力程度。危機處理得當，完全可以變為發展的機遇，而對危機處理不當則可能發生連鎖反應，激化社會矛盾，引起社會動蕩，甚至動搖國家根基。因此，建立一套完善的危機應對與管理機制十分重要。

我國的危機管理體系研究起步晚，而政府的實踐經驗又不足，相對西方發達國家而言，并沒有建立起防范及時、反應高效、執行科學的危機管理系統和機制，近年經歷的不少重大國家安全危機爆發時刻，如汶川地震的處置與應對也突顯出我國危機管理在理論與實踐上的困境和難題。

3 美國危機管理體系的啟示

美國應對重大危機的能力也并非一蹴而就，同樣是在付出了巨大代價和教訓的基礎上積累了成熟的經驗，形成了一套較為完整的危機應對與管理體系，并成為目前世界上處理危機最有效的國家之一，其發展歷程對我國有一定的借鑒意義：

3.1 建立危機管理中樞系統，設置危機管理專門機構

美國危機管理體系的成熟體現在，美國的國家危機管理機制是以總統為核心，國家安全委員會為決策中樞，國務院、國防部、司法部等相關部委分工負責，中央情報局等跨部委獨立機構負責協調，臨時性危機決策特別小組發揮關鍵作用，國會負責監督的綜合性、動態性的組織體系。

其中聯邦緊急事務管理局（FEMA）作為危機管理的核心協調決策機構，可以直接向總統匯報工作，有權在緊急狀態下調用期物資與人員前往潛在威脅地區并可要求國防部提供軍事支持。FEMA除在全國各地設有區域運作中心外，還有緊急事態援助中心及訓練中心，總共擁有近5000名員工，每天24小時不間斷運作，集成了從中央到地方，統合軍、警、消防、醫療、民間救援等單位的一體化指揮、調度系統，保證了危機狀態下一切資源在最短時間內的合理分配與調動，保障了各部門之間的協同運作。

3.2 為危機管理提供法律與制度保障

美國一貫重視通過立法來界定政府機構在緊急情況下的職責和權限，因此涉及危機管理的法律、法案眾多，主要包括《國家安全法》、《全國緊急狀態法》、《國家應急反應計劃》、《聯邦應急計劃》、《聯邦災害援助法》等，詳細規定了相關各政府部門在危機發生時的責任分工，保證了危機狀態下各部門間的協調有章可循、權責分明、丼然有序。更重要的是，政府從立法角度對危機應對與管理制定了制度性設計與規范，提升了政府各部門處理危機的效率與可操作性。

以作為美國國家基本法的《聯邦應急計劃》為例，其中具體闡述了危機應對中的政策、計劃設計的前提、運作綱要、應對和恢復行動，包括對農業部、商務部、國防部等27個聯邦政府部門、機構的各自職責分工的闡述與規定，保證了部門間實現髙效、專業的協同危機應對機制。

3.3 發揮媒體在危機事件中的積極作用

在危機狀態下，媒體的失當報道很可能引發社會的不穩定，甚至造成社會恐慌，導致危機事態的加劇與升級。而另一方面，在全球信息化時代，公眾信息的來源渠道更加多元化，政府不能，也不應實施對信息的壟斷與封鎖。因此，政府如何引導媒體發揮其監測與解釋功能，在保證民眾知情權的前提下發揮其正面積極效應，是一大課題。

9.11事件發生后，美國政府就釆取了一系列積極的媒體政策，并在處理危機的過程中與新聞界建立了良性互動關系，不僅保證了政府的形象與公信力，更激發了民眾空前的愛國熱情與反恐決心，極大程度地團結了國內愛國力量。

3.4 加強民眾危機意識，提升社會整體應對危機能力

美國政府較注重對公民危機預防和危機應對意識的培養，特別是針對自然和人為的災害，政府不惜花費巨資開設抗災演習、演練，以及專業的防災課程培訓，對國民進行經常性的公共危機意識教育和培養，以提高民眾的應對能力。因為對一個國家而言，理性的公民危機意識是一種寶貴的精神財富，也是整個社會公共危機管理的基礎，通過強化民眾的危機意識可以有效地提升社會 整體對危機的警惕性與應對能力。

同時美國政府與社會各界志愿機構與民間救援組織聯系緊密，這些非政府組織雖然沒有政府職能部門的權力，但它們被納入了公共安全管理體系，承擔了部分危機管理職能。一旦危機爆發，這些組織可以高效地開展自救行動與應對措施，并與公共安全管理部門密切配合，參與危機應對的若干階段甚至全過程。

4 結語

縱觀美國近代經歷的多次國家危機時刻，每次在有驚無險渡過危機的同時，國家實力卻變得更為強大，這其中美國危機管理體系與機制發揮了很重要的作用，并且能夠在歷次危機后不斷完善發展以適應不斷變化的國內外安全環境。當今世界正處在突發性公共危機的高發期，而中國又處在社會轉型期與矛盾頻發期，建立一套高效、完善、專業的危機應對與管理體系顯得尤為重要。

在學習西方發達國家危機管理經驗的同時，我們必須將自身的國情與日益復雜的周邊安全環境納入考慮中去，不可以一味模仿照搬。隨著我國經濟的發展與綜合國力的不斷提高，政府也應對自身應對突發性公共危機事件抱有足夠的自信心，并在不斷的探索與完善中總結出一套適應我國國情、行之有效的危機應對與管理機制。

參考文獻

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作者簡介

殷茵（1984-），女，北京，現職稱：副調研員，本科，研究方向：公共傳播。