司法責任制下檢委會規范化研究

曹良德

摘 要：適應全面推進依法治國要求，探索司法責任制下檢察委員會制度改革創新與科學發展，需要對原來的檢察委員會制度與實踐進行反思。當前應抓好檢察委員會決策主體自身規范化、議題內容范圍規范化、會議議事程序規范化、辦事機構規范化四個方面的檢察委員會規范化建設。

關鍵詞：檢委會；規范化；問題；對策

一、引言

為了更好地保障人民檢察院依法獨立公正地行使檢察權，提高司法公信力，2015年9月最高人民檢察院通過了《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》，做到誰辦案誰負責、誰決定誰負責。黨的十九大對進一步對深化司法體制改革提出明確要求，指出要深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制。2017年10月中央深改組第三十八次會議通過了《關于加強法官檢察官正規化專業化職業化建設全面落實司法責任制的意見》，為全面落實司法責任制指明了方向。因此，有必要就司法責任制下檢察委員會規范化進行深入研判。

二、檢委會規范化建設存在的問題

（一）檢委會成員構成不合理

根據《人民檢察院組織法》、《人民檢察院檢察委員會組織條例》的規定，檢委會擔負著重大的職責， 這就要求檢委會成員應該具備較為全面的法律知識和更高的政治業務素質。但在實踐中， 基本上是按行政職務來確定檢委會委員的人選，甚至將年齡偏大或退居二線的領導安排為檢委會委員以確保其行政待遇。出現了把委員資格作為一種官位待遇進行分配， 而不考慮其法律知識背景和業務素質的狀況。這樣就造成了檢委會委員的任免存在著行政化、非專業化， 而忽視對委員素質要求的傾向。因此就不可避免地出現一部分檢委會委員素質較低， 議事能力差， 業務水平不高， 甚至個別委員缺乏基本的法律知識， 提不出自己的觀點和意見， 往往是隨聲附和， 濫竽充數的現象。影響了檢委會決定的科學性和正常作用的發揮。同時檢委會委員的“能進能出”的管理機制尚未建立，使各級檢委會生機與活力沒有迸發出來。

（二）檢委會議事范圍不明確

根據《人民檢察院組織法》第三條規定：“各級人民檢察院設立檢察委員會。檢察委員會實行民主集中制，在檢察長的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題。”《人民檢察院檢察委員會組織條例》第四條：“檢察委員會討論決定重大案件和其他重大問題。”實踐中，對檢委會討論重大案件范圍的爭議不大，但對重大問題的界定就難以掌握。目前，基層檢察院一直存在著一種不正常的現象，檢委會討論具體案件多，討論執行法律、工作計劃、建議規章制度等其他問題少，沒有厘清檢委會與黨組會、院務會、檢察長辦公會的工作職責，以至本應在檢委會上討論的問題往往挪到院黨組會、院務會、檢察長辦公會上討論，削弱了檢委會的職能，造成了議事范圍混亂的局面。

（三）檢委會議事程序不規范

《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》的頒布大大規范了檢委會運行機制，但從實踐看，仍存在以下問題：基層檢察院對檢委會議事程序的重視程度和規范情況還很不平衡，通常是按習慣行事，按照其他會議的形式進行，沒有體現出檢委會的專業特征。其次， 雖然檢委會的決策機制實行民主集中制，遵循少數服從多數的原則， 在檢委會檢察長的定位是主持人，主要為檢委會的召開作服務工作，然而實踐中往往是檢察長的意志起決定性作用。這樣的決策機制難以發揮集體決策的優越性， 無法充分調動檢委會一般成員的積極性和主動性， 從而形成權威性的結論。

（四）檢委會辦事機構不健全

根據《人民檢察院檢察委員會組織條例》第十六條規定：“各級人民檢察院應當設立檢委會辦事機構或者配備專職人員負責檢察委員會日常工作。”第十七條規定檢委會辦事機構承擔著“對提交檢察委員會討論的案件或者事項材料是否符合要求進行審核”等六項具體工作職責，其工作效率和水平直接影響檢委會的運作和決策。在機構設置問題上，檢委會辦公室的設立還沒有完全到位。實踐中，基層檢察院檢委會辦事機構的設置一般有三種情況：一是設置專門的檢委會辦公室，配備專門人員和裝備；二是檢委會辦公室與研究室合署辦公；三是檢委會在辦公室設置專職秘書。因基層檢察院受理案件較多、人員不足的自身特點，決定了基層檢察院的內部機構中，基本沒有專門的檢察委會辦公室，而是由研究室（辦公室）承擔檢委會辦公室的職能，由研究室（辦公室）派員擔任檢委會辦公室的內勤并列席會議，負責從事收集討論材料、會前通知、會議記錄、決定執行反饋監督等事務性工作，由于是兼職，往往沒有時間和精力專門從事檢委會議案的審查工作，導致有些議案的審查把關不嚴，或者造成會前準備不充分，影響檢委會議事質量和工作效率。

三、檢委會規范化建設的對策

（一）配備精英委員

1.改善檢委會委員的結構。鑒于檢委會是法定的檢察機關決策機構之一，檢委會在檢察機關重要的地位與作用， 就必須將檢察機關最為優秀的人員選進檢委會， 提高檢委會成員的素質， 克服過去將檢委會成員作為一種行政待遇進行分配的現象， 是檢委會提高議事水平和議事效率的根本保證。在任職標準方面， 首先， 為了貫徹民主集中制， 檢察長、副檢察長可以成為檢委會委員， 這是法律的明確規定。其他檢委會委員的任用， 應注重一是專業性， 應當由熟悉檢察業務的內行所組成； 二是權威性， 檢委會的整體業務水平代表著一個檢察院的最高水平， 其組成人員應當是本院業務精英。因此， 檢委會委員的任職標準就應該從行政職務和級別而轉變到政治素質高、議事能力強、業務精通上來， 應當從具有較高法律專業水平和豐富檢察工作實踐經驗的檢察人員中優先考慮任用。在檢委會委員提請人大常委會任命前， 賦予本院全體檢察官推舉委員的權利， 經過民主程序公開競爭產生委員， 以保證檢委會委員的素質。

2.增加專職檢委會委員。能夠讓業務精湛、理論豐富的人員從具體的、繁忙的業務工作中擺脫出來， 參加到檢察委員會日常工作中來， 以此提升檢委會的整體素質， 保證基層檢察院能夠構建一個科學、民主、高效的檢察業務決策系統， 確保基層檢察機關檢委會建設沿著健康的軌道發展。

3.建立錯案責任追究及能進能出管理機制。對不認真履行委員職責， 或對錯誤決定應負責的委員， 在按照錯案責任追究其責任的同時， 累計超過一定數量的， 應建議人大常委會免去其委員職務。同時廢除檢委會委員終身制， 委員的任職可與同級檢察長的任期相同， 任期5年， 期限屆滿，經過嚴格考核合格后， 可連續任職， 但是不得超過兩屆。以此建立起檢委會委員能進能出的管理機制， 使各級檢委會成為充滿生機與活力的權威決策機構。

（二）明確議事范圍

1. 明確“重大問題”的范圍。關于“重大問題” 的范圍，《人民檢察院組織法》及2008 年新修訂的檢委會組織條例依然未對何為“重大問題”給出明確界定，在檢察實踐中對此認識不一，而對“重大問題”的討論及決定又是檢委會的根本職責。雖然立法本意是防止僵化和教條，給各級檢察機關以適當的裁量權，對“重大問題”的界定提供相對靈活的范圍，但由于該問題屬于檢察工作發展趨勢的重要一環，地方各級檢察機關對該事項的界定往往采取模糊應對的方式，從而使該問題遲遲沒有得到解決。因此筆者建議具有把控重大事項能力的最高檢和各級上級檢察機關應當為基層檢察機關“重大問題”的問題予以明確，進而促基層檢察機關工作的規范有序開展。

2. 厘清決策機構之間的關系。檢委會的決策地位決定了它不同于黨組會、檢察長辦公會和院務會議。院黨組是同級黨委為了加強對檢察工作的領導而設立的黨的組織，黨組主要是在檢察機關貫徹執行黨的路線、方針、政策中，保證檢察工作的正確政治方向；檢察長辦公會主要處理檢察院的行政事務，它是由檢察長統一領導，并由各副檢察長分工負責，協助檢察長組織執行；院務會是在檢察長的領導下處理一般檢察業務和日常性質工作的組織形式；檢委會對重大案件和其它重大問題的討論決定，黨組是不能包辦代替的。因此，我們應該從制度上明晰黨組會、檢察長辦公會等其他內設決策機構的議事規則，避免權力的交叉混淆。

（三）改進議事程序

1.建立檢委會例會制度。《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》對例會制度有規定，但由于刑事案件的時效性和復雜性，大多數基層院并不能很好的堅持例會制度。檢委會例會制度可以改變檢委會會議召開的隨意性，從而使委員有充分的準備從而提高會議質量。建議實行彈性的例會制度，對于有緊急情況需討論案件的情況可以啟用臨時檢委會制度，但同時應當保障檢委會例會制度的一貫性和連續性。

2.認真貫徹民主集中制。根據《人民檢察院組織法》、《人民檢察院檢察委員會組織條例》規定檢察委員會討論決定問題， 實行民主集中制，遵循少數服從多數的原則，在全體組成人員過半數同意后， 才能作出決定。進一步完善民主集中制實現形式應從程序上通過技術性規則使作為檢委會會議主持人的檢察長在討論過程中弱化其權威，確保每個委員能夠平等、獨立、中立地發表個人意見，防止個人獨斷。這就要求首先應在實踐中總結經驗，具體明確作為會議主持人的檢察長在會議中的權限， 提高其會議主持能力， 如提醒發言、總結爭點、維持會議秩序等；其次，改變行政會議式的討論模式， 探索建立會議討論和表決適當分離的程序，充分發揮集體決策的智慧。

3. 建立健全檢委會的議事規則。檢委會的議事規則是檢委會開展工作的依據，是檢委會的議事效率和議事質量的保障。因此， 各級檢察院都要高度重視檢委會議事機制建設， 建立健全檢委會的各項規章制度， 將檢委會議事工作的程序如提起、審議、表決、督辦、復議等環節， 嚴格規范， 特別是對檢委會委員的職責要作出明確規定。主訴（辦）案件的檢察官應對案件事實的真實性、證據的確鑿性和充分性負責， 檢委會應對案件所做的定性和處理決定負責。檢委會委員亦應對自己發表的案件定性和處理意見負責。檢委會記錄的準確性由檢委會辦公室記錄人員負責， 并在檢委會結束后， 請與會委員進行審核并簽名， 以此增加其執法的責任感和公正感。防止人人負責， 誰也不負責的現象繼續存在。只有這樣， 才能從制度上保證檢委會工作議而有決、決而有行、行而有效， 充分發揮檢委會的職能作用。

（四） 規范檢委會辦事機構

1.建立檢委會辦事機構。檢委會辦事機構設置上的不統一，既不利于對下指導和相互聯絡，也不利于檢委會工作的全面、健康開展。要真正發揮檢委會辦事機構的各項職能，必須設立專門的檢委會辦事機構，統一稱為“檢委會辦公室”。針對檢委會辦事機構普遍存在人手不足的情況，應適當選拔政治素質高、業務能力強、理論功底扎實、工作經驗豐富的人員充實到檢委會辦公室，使檢委會辦公室有充分的時間和精力專門從事檢委會議案的會前審查工作和會后的調查研究工作。

2.規范檢委會辦事機構工作職責。在運行機制方面，應當重點規范以下三項職責：一是會務職責。會務工作是檢委會辦事機構的基礎性工作，尤其是會議記錄要反映出會議討論決策過程的全貌。高檢院應統一各級院檢委會會議記錄的格式要求，確立討論記錄的一案一記、審核簽名、整理歸檔及保密等各項制度。此外，還應規范檢委會會議紀要、檢委會決定書的格式和內容，建立檢委會討論議案登記管理制度和案件匯報考核評分制度。二是案件審查職責。案件審查是檢委會改革的重要措施，也是檢委會辦事機構的工作重點。檢委會辦事機構要承擔對提請討論的案件或事項進行程序性審查職責。檢委會辦事機構還應對提請討論的案件或事項進行實體審查，應當提出明確的法律意見供檢委會決策參考，而不宜以兩種或多種意見提交檢委會。三是決議督辦職責。檢委會決議一經作出即具有法律效力，本院的內設機構和下級檢察院必須執行。檢委會辦事機構要及時了解和督辦相關部門執行決議的情況，對決議的執行實行跟蹤督查，并定期向檢察長和檢委會報告。

3.規范檢委會辦事機構工作程序。規范的工作程序，是科學決策、民主決策的基礎，是提高檢委會議事效率和議事質量的重要保障。針對目前辦事機構工作程序的現狀，建議制定全國統一的《人民檢察院檢察委員會辦事機構工作辦法》，規范辦事機構運作程序：一是規范議案受理程序。檢委會辦事機構應當及時處理主管檢察長簽批的提請檢察委員會討論決定案件（事項）報告及審批表，并予以登記。二是規范議案審查程序。對提請檢委會討論的事項和案件，檢委會辦事機構應當指定專人及時對報告的格式、內容和報告是否符合討論的范圍、條件進行審核，并認真填寫《提請檢委會討論事項（案件）審核表》。在對報告格式、內容是否規范提出意見的同時，提出會議時間、列席人員等有關事項的建議。三是規范會議安排程序。檢委會辦事機構應根據提請檢委會討論、決定的事項或案件的具體情況，擬出會議議程，報檢察長審定。檢委會會議議程確定后，除緊急情況外，辦事機構應在召開會議三日以前，將本次檢委會討論的議題、會議召開的時間、地點通知檢委會委員、會議列席人員和承辦部門，并分送相關材料。四是規范會議記錄及會議紀要。檢委會辦事機構應當派員列席檢察委員會會議，并負責檢委會會議記錄，會議記錄應當如實、完整、準確、具體地反映會議討論和表決情況，會后應及時制作檢委會會議紀要，經主持人審定后送各位委員，發本院相關部門、報上級院檢委會辦事機構。五是規范決定的起草及送達程序。對于檢委會討論決定的事項和案件，檢委會辦事機構應及時起草會議決定，報檢察長或主持會議的副檢察長審批，并在審批后向有關部門送達《檢察委員會決定》及《檢察委員會決定執行通知書》。六是規范決定的督辦、反饋程序。檢委會辦事機構在交付決定的同時，應分發《檢察委員會決定執行情況跟蹤表》，跟蹤檢委會決定執行情況，執行情況應記錄在案，與檢委會決定一并存檔；承辦部門應當及時向檢委會辦事機構通報決定的執行情況，并及時填寫決定執行情況報告和執行情況跟蹤表交辦事機構。

四、結語

檢委會的改革和創新，最基本的出發點就是加強檢委會的規范化建設，最重要的目標就是提高檢委會議事決策的質量和效率，使檢委會議事決策科學化、民主化和高效化。讓檢委會從機械辦案到能動檢察。如何突破制約檢委會工作瓶勁，讓檢委會成為發揮智慧的能動檢察是檢察理論研究與實踐探索的永恒課題，這在全面深化改革的大背景下更顯緊要和迫切。

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（作者單位：四川省江油市人民檢察院，四川 江油 621700）