我國塵肺病患者維權困境及完善對策研究

金靈

摘 要：塵肺病是我國最主要的職業病，以農民工為主，發病數量多，分布行業廣，死亡率高。目前塵肺病群體的維權路徑一共有三種：公益慈善型、政府救助型和自力救濟型。在維權的道路上，塵肺病患者會遭遇材料難以獲得、職業病診斷與鑒定困難、工傷認定時間長、工傷待遇及補償難以獲得等困境，無法保障自己的權益。因此，要加強立法工作，減少勞動者的舉證責任，保持職業病診斷、鑒定機構的中立性，簡化認定程序，強化企業的責任，加強政府監督，提高勞動者的法律意識，從而更好地維護塵肺病患者的權益。

關鍵詞：塵肺病；職業病；工傷；維權

根據國家衛計委疾控局發布的《2015—2016年全國職業病報告》顯示，2016年全國共報告了職業病31789例，其中88.01%為職業性塵肺病，有27992例，①是職業病中的“第一殺手”。但目前并沒有有效的治療措施能夠治愈塵肺病，一旦患上則終身無法擺脫，不僅給患者本人及其家屬帶來身心傷痛和經濟負擔，也給社會帶來許多負擔并造成極大的社會矛盾，成為職業病防治工作中的重點和難點。

一、我國塵肺病現狀

塵肺病是由于在生產活動中長期吸入生產性粉塵，并在肺內沉積而引起的以肺組織彌漫性纖維化為主的全身性疾病，我國2013版《職業病分類和目錄》規定的塵肺病有13種。目前我國塵肺病呈現如下特點：

（一）塵肺病發病數量多，在職業病中占比較大

塵肺病是我國發病人數最多的職業病。根據有關數據顯示，到2014年底，全國累計報告職業病86.36萬例，其中塵肺病77.72萬例，2014年—2016年每年報告的塵肺病病例占職業病比例分別為90.20%、89.38%、88.01%。由于塵肺病具有潛伏期長、隱匿性強的特性，以及還有一些因種種原因并未被認定為塵肺病的病例，實際中塵肺病數量應該更多。

（二）行業分布廣，煤炭行業最多

從行業分布來看，生產性粉塵在各行各業都有產生，比如煤炭、化工、冶金、電力、建材、電子、輕工等行業，其中最為嚴重的是煤礦企業和非煤礦山企業。由于煤礦工人在工作中既暴露于煤塵，又暴露于矽塵中，雙重作用使其肺部病變情況比較復雜，這種塵肺病叫作煤工塵肺。在塵肺病人中，煤工塵肺和矽肺病人占絕大多數比重，近年來比例都在95%左右。

（三）塵肺病人群以農民工為主，死亡率高

我國塵肺病群體主要是各行各業的一線工人，由于工作環境惡劣、工資水平低和工作要求低等原因，導致這些工人大多都是農民工和臨時工，再加上他們知識水平不高、安全意識不強、工作流動性大，使得塵肺病也多發于這些農民工身上，發病工齡短且發病率較高。

塵肺病是一種潛伏期較長的慢性職業病，一旦發現就很難治愈，再加上作為社會弱勢群體的農民工自身經濟條件較差，得不到很好的治療，由此給患者帶來極大的身體痛苦和生命威脅，有研究表明，中國塵肺病農民人數大約為600萬，且死亡率高達22.04%；這意味著中國平均每一小時就有1.5個煤工塵肺農民被活活憋死，在生命的最后階段，很多病人只能跪著呼吸，以此緩解難忍的痛苦，直到生命終結。

二、塵肺病人維權的路徑

目前我國塵肺病問題突出，但對于塵肺病群體的救助卻沒有得到足夠重視，仍然是被動、低水平的。塵肺病患者始終走在維權的道路上，有些社會公益機構和部分地方政府也在積極參與救助，總結來看有以下三種維權模式。

（一）公益慈善型維權模式

大愛清塵基金是公益救助中的佼佼者，它由記者王克勤發起，專注于救助中國塵肺病農民。基金會通過籌集資金救助塵肺病人，并對塵肺病做廣泛的摸底調查，通過傳統媒體和新媒體，使大眾知曉并關注塵肺病，逐漸引起政府重視，推動相關立法和政策的出臺。這種模式影響和規模最大，動員社會資源最多，但對于塵肺病人個體來說，僅靠捐助款項是遠遠不夠的，也無法涵蓋數量龐大的患者群體，救助力量比較有限。

（二）政府救助模式

目前多處地方政府已就塵肺病問題作出了積極回應，比如，古浪政府頒布《古浪縣農民工塵肺病患者傷殘治療和工傷保險相關待遇實施方案》，組織塵肺病患者集中治療，并按月計發傷殘補助金；湄潭政府與大愛清塵基金會合作，力圖創建全國首個消除新增塵肺病試點縣等。但實際上，這些塵肺病人本應得到工傷保險待遇，而這些政府救助都是被動的、初級的、一次性或者維穩式救濟，救濟數額通常不高，對患者來說同樣是杯水車薪。

（三）自力救濟維權模式

這是一種由塵肺病患者個人或集體進行的自救行為，是當前最重要的維權方式。一般在確認患有塵肺病之后，患者首先會自己找公司尋求賠償，甚至找當地政府上訪，找媒體反映情況，走法律途徑索賠。但尋求企業賠償通常很難獲得救濟，走法律途徑又由于舉證難、耗時長、費用高、知識水平低等程序或人為阻礙而困難重重。

在個體維權方面，北京順義塵肺病人劉建偉是維權群體中的代表性人物，他以自己自學的法律知識，以自己的人身自由與安穩生活為代價，與企業和當地政府作斗爭，最終不僅為自己一家四口的塵肺病人討回了公道，也為十幾名工友解決了維權問題。②在集體維權方面的典型是四川樂山沐川縣塵肺病群體的集體維權，在維權代表何兵、陳謝忠等帶領下，他們成立工友會，設立維權基金，組織學習法律知識，以理性為原則、以法律為依據，利用自媒體，擴大輻射效應，最后推動了樂山市政府《樂山市困難塵肺病患者救助辦法》的出臺，全盤解決塵肺患者的醫療、生活救助及子女就學問題。③

三、塵肺病人維權困境

2016年國家衛計委等十部門聯合發布《關于加強農民工塵肺病防治工作的意見》，又建立塵肺病診療專家委員會等舉措，顯示了國家在塵肺病防治問題上的堅定決心。但是，塵肺病群體的救濟，主要應靠病人的自我覺醒、自發維權、自力救濟，即通過工傷認定獲得工傷保險金或者企業賠償，從程序上講，首先進行職業病鑒定，然后進行工傷認定，最后取得賠償。但在現實中，要通過法律程序維權走完最后一步卻異常復雜和艱難，需跨過一道道障礙。

（一）相關材料難以取得

在職業病診斷、鑒定和工傷認定過程中，申請者需要提供許多材料，比如：勞動合同（或相關證明材料）、職業史和職業病危害接觸史、職業健康檢查結果等。這些材料大多由雇主掌握，將證明材料提供給職業病工人，無疑是要求其自證其罪，無論是邏輯上，還是情理上，這都是很難做到的。

要想獲得工傷保險待遇，與致病企業具有勞動關系是前提條件，這也是很難證明的一點。除了與塵肺病潛伏期長等特性有關，還與工人與企業的復雜關系相關：1、農民工人流動性大，無法確切知道是由哪家企業引起；2、企業不夠正規，在上崗前和離崗前普遍不組織員工進行健康檢查，也導致無法確定致病企業的狀況發生；3、工人大多未與企業簽訂勞動合同，無法證明勞動關系；4、有些企業會采取強制、欺騙、利誘等方式解除與塵肺病患者的勞動關系，或者采取轉賣公司、變換法人等手段，從形式上變成一家新企業，從而撇開與塵肺病人的關系。

（二）職業病診斷、鑒定困難

我國現行《職業病防治法》的規定，確定職業病最長要經歷三個程序：職業病診斷、鑒定和最終鑒定，在鑒定過程中主要有以下幾個問題：

1、診斷機構少

我國能夠進行職業病診斷的醫療衛生機構，必須要經省級人民政府衛生行政部門批準，一般是各地的疾控中心。以湖北省為例，根據湖北省衛計委在2013年發布的《湖北省職業病診斷鑒定機構名單》來看，整個湖北省共有16家職業病診斷機構，其中14所是職業病或疾病防治中心。④這無疑提高了患者尋求職業病診斷的成本，并且，也使診斷機構在事實上形成了壟斷地位，而它們的診斷水平和醫療技術是否真的位于前列還未可知。

2、鑒定委員會對診斷書難以認可

我國職業病鑒定委員會是由診斷機構所在地設區的市級和省級衛生行政部門組織而來，他們的管理和經費開支依賴于政府部門，帶著強烈的行政色彩，這必然使鑒定結果在某些情況下有失公平。出于種種利益考慮，有時他們會和企業相聯合，隱瞞、假造診斷結果；甚至有些地方政府為了維穩和政績，與企業合謀，扣押、銷毀患者的診斷證書。而塵肺病患者則處于弱勢和孤立無援的地位，難以與企業和政府相抗衡。

3、異地診斷結果難以被采納

根據法律規定，勞動者可以在用人單位所在地、本人戶籍所在地或者經常居住地依法承擔職業病診斷的醫療衛生機構進行職業病診斷。這本身是為職業病患者提供了便利，但在實踐中，這些規定并沒有得到用人單位和用人單位所在地工傷認定部門的認可，他們會要求患者在企業所在地重新進行診斷，也因此出現了張海超“開胸驗肺”這樣極端的案例。

（三）工傷認定耗時長

職業病從認定到索賠程序繁雜，要想獲得最終認定，勞動者最長要經歷工傷認定、行政復議、一審及二審行政訴訟、再次工傷認定等程序，假定工傷認定需要3個月、勞動仲裁2個月，從申請行政復議到有管轄的機關作出決定最長150天，經過兩審行政訴訟大概要2年零3個月；法院判決再回到工傷認定部門重新認定，走完整個程序，時間長達3年之久。在認定為工傷之后，還要進行勞動能力鑒定，經過申請、鑒定、不服向上級再鑒定的過程，又要三個多月。除了工傷認定部分，前期勞動關系證明、職業病診斷及鑒定，還有后期請求賠償，每一步都需要耗費無數時間和精力，不少塵肺病患者就這樣倒在了維權的道路上。

（四）工傷待遇及補償難以獲得

1、工傷保險參保率低、賠償數額少

塵肺病患者可以通過社會工傷保險獲得一定救濟，但在實際生活中，很多勞動者甚至未與企業簽訂勞動合同，這種情況下當然不可能購買工傷保險；即使有些勞動者簽訂了勞動合同，依然會有未參與工傷保險的情況。由大愛清塵基金發布的《中國塵肺農民工生存狀況調查報告（2016）》可知，我國塵肺病農民群體的勞動合同簽訂率僅9.5%，與2015年簽訂勞動合同農民工36.2%這一比例相比遠遠不足，其中84.8%沒有購買過工傷保險。⑤

另外，工傷保險只是最低保障，賠付額非常有限。比如傷殘補助金最高只有本人工資，且為一次性補助；傷殘津貼雖按月支付，但如果解除或終止勞動合同，也是由用人單位一次性支付。即使加上其他工傷醫療待遇、養老保險等，數額與塵肺病的持續性治療支出相比，也遠遠不夠。

2、企業拒不賠付

無論是否參與工傷保險，塵肺病患者都可以請求用人單位進行賠償，但在勞資雙方的對峙中，勞動者常常處于下風，即使通過訴訟或仲裁獲得勝訴，很多時候也難以得到企業的賠償。

四、完善塵肺病人救濟的對策

塵肺病帶給患者本人及其家庭的打擊是沉重的，有調查表明，74.5%的塵肺病農民工家庭負有債務，有存款的家庭僅占3.8%。去世的農民工家庭條件更差，沒有一家有存款，91.8%的家庭有欠債。在世的塵肺病農民工中，9.6%的在患病后變賣家產，16.4%因患病導致子女輟學；在去世塵肺病農民工家庭中，這兩個比例更高達35.7%和31.3%。⑥因此，要加強對塵肺病患者的救濟。

（一）加強工傷保險等制度的立法工作

國務院制定的《工傷保險條例》為行政法規，它的不足之處不僅在于處罰力度小等規定的不合理，還體現在立法層次不夠高，使其約束力不強。因此，提高它的立法層級對于強化工傷保險制度的懲治力度大有裨益。比如在工傷保險投保率低的問題上，工傷保險制度以法律的身份約束企業和執法者，更加有威懾力。同時，相關配套法律文件也需要進一步完善和協調，比如《工傷認定管理辦法》等，可以以立法的形式對相關的事項進行規范性文件的規定，如明確工傷相關的認定程序，以使認定程序更加高效便民。

（二）減少勞動者的舉證責任

根據現行法律的規定，工傷認定過程中的許多材料都由企業掌控，要求其自證其罪較為困難，雖然我國《職業病診斷與鑒定管理辦法》要求用人單位和有關機構有如實提供相關材料的義務，但沒有規定違反義務的強制懲罰性后果，導致很多時候用人單位并不會積極配合提供這些材料。因此筆者認為，可以借鑒勞動爭議案件中的“舉證責任倒置”原則，⑦只要勞動者向有關部門提起職業病申請書，用人單位就必須如實提供相關材料，如果用人單位吳正當理由拒絕提供，就直接認定該勞動申請者為職業病患者。

（三）保證塵肺病診斷、鑒定的公正與獨立

目前我國職業病診斷本質上仍屬于“專業機構壟斷制”，缺乏獨立性和中立性，需要進行修正。其中最重要的是需將職業病診斷鑒定工作與行政管理分開，取消專門機構壟斷制度及屬地原則，規定只要具備職業病診斷鑒定資質的醫療機構，由專業人員作出的結論均認可其有效性。行政衛生職能部門無權干涉衛生醫療機構對職業病診斷鑒定作出的結論，保證專業醫療機構作出真實的診斷鑒定結果。另外，塵肺病的確診方式、職業病診斷鑒定標準范圍應隨著經濟社會的發展而不斷完善，并形成標準序列，以保證診斷的公平和公正。

（四）簡化職業病、工傷認定的程序

首先要簡化診斷鑒定程序，減少不必要的資料提供要求，并且要明確限制一定的時間內，醫療機構必須要給出診斷鑒定結果；其次，將職業病認定直接納入工傷認定的范疇，在進行職業病認定的同時，聯合工傷認定醫療機構，將由合法資質的職業病診斷鑒定機構提供的證明材料及結論一并上交，勞動保障部門直接作出工傷認定結果，予以工傷賠償。最后，要區別于其他的公司保險賠償程序，簡化流程，并根據職業病的特殊性，規定在治療期間可提前支付保險費用，保障職業病患者能及時治療。

（五）加強政府監督

塵肺病患者的合法權益要得到保障，離不開高素質執法者的有力執法。政府衛生行政部門圍繞職業病要進行標準制定、現狀調查、數據監測等工作，但僅僅這些并不足夠，對制度實施情況進行有效監督更加重要。衛生行政部門應依法檢查并監督用人單位提供的工作環境是否與國家職業衛生標準相符，引導企業做好勞動者的健康檢查，建立職業健康監護檔案，健全并落實用人單位關于職業病防治工作的各項規章制度。同時要強調強制性監督教育，除了由政府職能部門組織相關專業人員到各企業進行監督檢查，更要對企業主管人員進行相關專業知識的教育，從根本上提高企業人員的職業病防范意識。

（六）加大對用人單位不履行義務的行政處罰力度

塵肺病無法治愈，主要以預防為主，而企業承擔著保障員工身體健康、預防職業病的法定義務，但是對于企業不履行義務的處罰措施卻常常威懾力不足。雖然《職業病防治法》對違反預防義務的情形作了相關處罰規定，但大多僅是罰款了事，且數額不高，這就相當于用罰款買不履行義務的權利，實際上對企業的約束力并不大。因此，要加大行政處罰力度，不僅處以罰款處罰，嚴重時還要責令限期改正、停產停業等。

（七）強化勞動者塵肺病防治法律意識

勞動者是塵肺病危害的直接主體，因此，提高他們的防范意識和法律意識顯得尤為重要。要加強法律法規和國家政策的引導，做好宣傳教育工作，重點針對中小企業，提高勞動者的安全衛生防護意識；并要求企業對勞動者進行入職前職業病防治知識普及活動，了解從事工作可能引發的職業病風險。同時要加強對勞動者相關法律知識的教育，使其懂得在因工受害情況下，運用法律維護自己的合法權益。

五、結語

塵肺病是我國最主要、危害最嚴重的職業病，百萬塵肺病群體在貧病交加中亟待救助，但由于種種限制，處于弱勢地位的農民群體并不能依靠自己的力量順利獲得賠償。因此，政府需要加強對塵肺病防治的重視，完善相關法律法規，規范職業病、工傷認定程序，落實政府檢查監督責任和處罰措施，強化勞動者的安全意識和法律知識，從各方面切實保障勞動者的職業健康權益，為構建和諧社會而不懈努力。

[注釋]

①《2015—2016年全國職業病報告情況》，國家衛計委網站[EB/OL].http：//www.nhfpc.gov.cn/jkj/s5899t/201712/c46227a95f054f5fa75a40e4db05bb37.shtml，2017-12-18.

②中國工人編輯部.劉建偉的塵肺病維權之路[J].中國工人，2014（07）：4-12.

③戴春.中國塵肺病群體救助模式分析[J].中國人力資源開發，2016（01）：90-96.

④《獲得<湖北省職業病診斷機構批準證書>單位及湖北省職業病診斷鑒定機構名單》，湖北省衛計委網站[EB/OL].http：//www.hbwsjs.gov.cn/info/wcm/54519.htm，2013-04-09.

⑤王會賢.《中國塵肺農民工生存狀況調查報告（2016）》發布[N].公益時報，2016-12-13（010）.

⑥鄭莉.塵肺病農民工獲賠最長耗時七年[N].工人日報，2015-12-10（005）.

⑦李進.從張海超“開胸驗肺”事件談如何完善我國《職業病防治法》[J].法律適用，2010（07）：91-92.

（作者單位：中南財經政法大學，湖北 武漢 430073）