新農(nóng)保在農(nóng)村居民養(yǎng)老中的支撐效應(yīng)調(diào)查研究

陳少艾

摘 要：近年來(lái)，隨著中國(guó)社會(huì)工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐漸被打破，在農(nóng)村的改革和發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)村社會(huì)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題顯得尤為重要，2009年在全國(guó)范圍內(nèi)試點(diǎn)的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)具有劃時(shí)代意義的政策。著眼于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)社會(huì)發(fā)展的重要性，以新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的實(shí)施效果為實(shí)踐，開(kāi)展社會(huì)治理調(diào)研實(shí)踐，對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善和創(chuàng)新進(jìn)行深入思考。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)保；居民養(yǎng)老；農(nóng)村

1.我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展?fàn)顩r

1.1農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策發(fā)展階段

我國(guó)為了解決農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題，從二十世紀(jì)八十年代中期就開(kāi)始在農(nóng)村探索建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)主要?dú)v經(jīng)三個(gè)階段，即以農(nóng)民家庭保障為主體的傳統(tǒng)型養(yǎng)老保障制度階段；以集體保障為主體的社會(huì)養(yǎng)老保障制度階段；以個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家予以政策支持的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度階段。

1.2新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的推行

推行新農(nóng)保的原因

（1）城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村青壯年人口流失嚴(yán)重，加上計(jì)劃生育的推行，我國(guó)農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，目前我國(guó)農(nóng)村老年人口已超過(guò)一億，農(nóng)村人口老齡化程度已經(jīng)超過(guò)城市，農(nóng)村養(yǎng)老的需求加強(qiáng)。

（2）城市化建設(shè)過(guò)程中，一方面造成農(nóng)村土地減少，人多地少的矛盾日益嚴(yán)重，另一方面解放了農(nóng)村勞動(dòng)力，年輕人外出務(wù)工，無(wú)法顧及農(nóng)村老人的生活，傳統(tǒng)的養(yǎng)老資源，如土地養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老當(dāng)前已經(jīng)不足以作為老年生活保障。

（3）我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力低下，農(nóng)民收入有限，強(qiáng)調(diào)個(gè)人和集體責(zé)任的養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式使政府責(zé)任缺失，依靠農(nóng)民個(gè)人繳納、缺乏國(guó)家財(cái)政支持，使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金面臨籌資的困難。

（4）農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體制不健全，原先費(fèi)用的籌集、運(yùn)用以及保險(xiǎn)金的發(fā)放，不是按照嚴(yán)格的法律程序，而是按照地方政府部門制定的一些規(guī)章制度執(zhí)行，不是農(nóng)民與政府的一種規(guī)范性、持久性契約，因此具有很大的不穩(wěn)定性。

1.3新農(nóng)保的進(jìn)步之處

與老農(nóng)保相比，新農(nóng)保采用了基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，中央財(cái)政保證最低限度的基本養(yǎng)老金，地方財(cái)政對(duì)農(nóng)民的繳費(fèi)進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，政府承擔(dān)了更大的責(zé)任。國(guó)家根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)變動(dòng)等情況適時(shí)調(diào)整繳費(fèi)檔次，地方可以根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次，農(nóng)村居民自主選擇檔次繳費(fèi)，多繳多得，農(nóng)民關(guān)于繳費(fèi)檔次的選擇更加多樣、靈活。

在基金管理和監(jiān)督方面，新農(nóng)保基金納入社會(huì)保障基金財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，單獨(dú)記賬、核算，各級(jí)人力資源社會(huì)保障部門履行監(jiān)管職責(zé)，完善了管理規(guī)章制度，新農(nóng)保在法律效力方面有了很大的提升。

2.南京市橫溪街道新農(nóng)保實(shí)施概況

2.1橫溪街道簡(jiǎn)介

根據(jù)課題的研究?jī)?nèi)容，我們選擇在南京市江寧區(qū)橫溪街道所轄農(nóng)村開(kāi)展我們的調(diào)研活動(dòng)。橫溪街道位于江寧區(qū)西南部，轄11個(gè)村，共有658個(gè)村民小組。2016年末全街戶籍戶數(shù)29742戶，戶籍人口77627人，2016年，街道實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政預(yù)算收入2億元，農(nóng)民人均純收入26486元。

江蘇省作為老農(nóng)保發(fā)源地，是全國(guó)新農(nóng)保的試驗(yàn)區(qū)，2010年底率先實(shí)現(xiàn)了新農(nóng)保制度的全覆蓋，并且截至2015年，在“新農(nóng)保”制度的基礎(chǔ)上，全省已經(jīng)基本建立起全覆蓋的統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。目前橫溪街道也基本實(shí)現(xiàn)了居民養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

2.2橫溪街道新農(nóng)保制度

（1）基本制度概況

橫溪街道新農(nóng)保的基本政策按照江寧區(qū)政府所頒發(fā)的文件來(lái)實(shí)施，我們?yōu)g覽了江寧區(qū)人力資源和社會(huì)保障官網(wǎng)，根據(jù)2015年江寧區(qū)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)通知，當(dāng)?shù)貍€(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)調(diào)整為900-2500元/年六個(gè)檔次，調(diào)整后，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金月增加75元，增幅達(dá)27.3%，進(jìn)一步落實(shí)了居民參保“多繳多得”的基本原則，彰顯了區(qū)政府在提升民生基本保障水平、實(shí)現(xiàn)共同富裕的決心。

（2）參保情況

橫溪?jiǎng)诒Ｋe極引導(dǎo)適齡農(nóng)村居民參保繳費(fèi)，提高參保率，規(guī)范業(yè)務(wù)管理，強(qiáng)化信息化管理，切實(shí)把惠及廣大農(nóng)民群眾的民生工程辦好、做實(shí)，扎實(shí)推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。橫溪街道的參保情況如下：

（1）參保率：目前橫溪街道農(nóng)村居民參保率達(dá)99.3%，農(nóng)村居民參保人數(shù)達(dá)3.3萬(wàn)人，參保戶數(shù)達(dá)1.3萬(wàn)戶。

（2）待遇：2015年1月起，江寧區(qū)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整為60-99周歲人員350元/月， 100周歲以上人員575元/月，政府年繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)220元/人。一次性喪葬補(bǔ)助補(bǔ)助金不分年齡檔次統(tǒng)一調(diào)整為2750元。

（3）續(xù)保率：橫溪?jiǎng)诒ＫJ(rèn)真做好新農(nóng)保續(xù)保工作，加強(qiáng)宣傳和督察力度，保證了參保率和續(xù)保率的穩(wěn)定，年續(xù)保率達(dá)98%以上。

3.新農(nóng)保制度的優(yōu)缺點(diǎn)分析

3.1該政策的優(yōu)點(diǎn)

（1）有利于保障農(nóng)民權(quán)益，維護(hù)公平正義

在城鄉(xiāng)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村老齡化嚴(yán)重，養(yǎng)老壓力大，同時(shí)，農(nóng)民又難以和城市居民一樣享受到政府提供的社會(huì)福利，新農(nóng)保的實(shí)施，充分發(fā)揮了養(yǎng)老保險(xiǎn)的調(diào)節(jié)分配功能，保證國(guó)民收入在一定范圍內(nèi)的公正性。

（2）有利應(yīng)對(duì)農(nóng)村老齡化問(wèn)題，減輕家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)

近年來(lái)，我國(guó)老齡化趨勢(shì)日益加快，農(nóng)村老齡化問(wèn)題日益突出，同時(shí)，由于計(jì)劃生育等國(guó)家政策，農(nóng)村家庭小型化空巢化現(xiàn)象普遍，家庭缺乏勞動(dòng)力，土地受益下降，老人收入來(lái)源有限，家庭養(yǎng)老功能不斷下降，加大農(nóng)村養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。新農(nóng)保的實(shí)施，為老年人提供一定程度的生活保障，有力緩解了家庭負(fù)擔(dān)，改善家庭生活。

3.2該政策的弊端

（1）部分險(xiǎn)種間尚未完全實(shí)現(xiàn)有效銜接，重復(fù)參保問(wèn)題嚴(yán)重

新農(nóng)保、城居保和城鄉(xiāng)居保三項(xiàng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人群不同，相互間缺乏明確的轉(zhuǎn)換辦法，參保人身份發(fā)生變化，原有的保險(xiǎn)就做廢，只能重新參加新的險(xiǎn)種，造成重復(fù)參保問(wèn)題。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的《全國(guó)社會(huì)保障資金審計(jì)結(jié)果公告》，截至2011年底，全國(guó)有2. 24萬(wàn)人重復(fù)參加新農(nóng)保、城居保和城鄉(xiāng)居保三項(xiàng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，導(dǎo)致財(cái)政多補(bǔ)貼289. 57萬(wàn)元，造成財(cái)政上的浪費(fèi)。

（2）新農(nóng)保可能會(huì)加大收入差距

新農(nóng)保實(shí)施的目的在于減輕農(nóng)民養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民生活水平，縮小城鄉(xiāng)差距。國(guó)家在補(bǔ)助上也對(duì)中西部地區(qū)進(jìn)行傾斜，由于新農(nóng)保基本上以縣市為單位進(jìn)行統(tǒng)籌，在中央政府確定的基本原則和最低標(biāo)準(zhǔn)之上，各地根據(jù)自身情況確定具體實(shí)施方案。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)政能力差異，不同縣市在基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶補(bǔ)貼、繳費(fèi)檔次、個(gè)人賬戶計(jì)發(fā)系數(shù)，甚至是領(lǐng)取待遇年齡方面都可能存在不同規(guī)定。因此，各地區(qū)在待遇上會(huì)有明顯的差距。就如我們?cè)趯?shí)踐中發(fā)現(xiàn)，南京新農(nóng)保一般為1000元/年，月領(lǐng)取最低在350元，而一路之隔的安徽地區(qū)，農(nóng)民只交100元/年，每個(gè)月更只能拿到80元左右。進(jìn)一步加大了地區(qū)差距。

4.對(duì)策及建議

4.1對(duì)該政策的建議

（1）擴(kuò)大參保的范圍，讓更多鄉(xiāng)村群體享受新農(nóng)保政策。現(xiàn)在新農(nóng)保政策的適用對(duì)象主要是具有本地農(nóng)村戶籍的居民，但從調(diào)查結(jié)果顯示，許多長(zhǎng)期居住在本地的居民難以拿到本地的戶籍，從而無(wú)法享受新農(nóng)保政策。對(duì)于這一特殊人群，建議擴(kuò)大參保范圍，讓長(zhǎng)期生活在異地的農(nóng)民群眾也能享受新農(nóng)保政策。

（2）增加新農(nóng)保的繳費(fèi)檔次，滿足不同層次的需要。不同收入的農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保障需求不同，承受的能力也不同，繳費(fèi)檔次應(yīng)該因地制宜，靈活多樣，讓農(nóng)民有更多可以選擇的空間。在保證國(guó)家規(guī)定的100元起步檔次的前提之下，應(yīng)提高最大的繳費(fèi)檔次，這不僅能使參保人員的參保積極性提高，更能體現(xiàn)出新農(nóng)保政策靈活的特性。

4.2對(duì)政府的建議

（1）強(qiáng)化政策宣傳，鼓勵(lì)農(nóng)民參保。從調(diào)查結(jié)果顯示，有一部分農(nóng)民不了解、甚至沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)新農(nóng)保政策，這說(shuō)明政府沒(méi)有加大宣傳的力度，也沒(méi)有找到宣傳內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)，影響了政策的推廣和參保率的提高。對(duì)此，政府應(yīng)加大宣傳的力度，同時(shí)發(fā)動(dòng)各村村委會(huì)對(duì)政策進(jìn)行進(jìn)一步推廣及普及性宣傳，讓村民們能從鄰居及政府兩個(gè)渠道得到關(guān)于新農(nóng)保的信息。

（2）明確新農(nóng)保的定位，變捆綁繳費(fèi)為激勵(lì)參保。由于農(nóng)民對(duì)捆綁政策不太了解，對(duì)新農(nóng)保政策產(chǎn)生了一些誤解。因此，政府和部門要進(jìn)一步做好解釋和宣傳工作，同時(shí)對(duì)捆綁政策進(jìn)行一定的調(diào)整。一是要明確新農(nóng)保政策的定位，新農(nóng)保是一項(xiàng)福利性政策，可以鼓勵(lì)子女參保，但不應(yīng)強(qiáng)制參保。二是對(duì)子女參保開(kāi)展一些激勵(lì)政策，如可以宣傳“參保就是敬老”、“繳費(fèi)就是養(yǎng)老”等等，還可以通過(guò)評(píng)選“五好家庭”等方式激勵(lì)子女參保，挺高參保率。

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（作者單位：河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100）