我國環境污染強制責任保險的立法選擇

摘要：

環境污染強制責任保險具有環境、經濟及社會綜合效益，有助于綠色發展目標的實現。我國于2013年開始環境污染強制責任保險試點工作，但由于缺乏基本的法律規范，導致試點實踐陷入“叫好不叫座”的僵局。破解環境污染強制責任保險試點僵局的關鍵在立法。在立法模式上，應采取基本法與單行法并行的模式，制定《環境污染責任保險法》基本法與特殊領域的環境污染強制責任保險單行法；在立法內容上，須明確環境污染強制責任保險的投保范圍、承保范圍、承保機構、監管體制、保險費率、責任限額、免賠額及第三人直接請求權等核心規范，為環境污染強制責任保險的實踐工作提供法律指南。

關鍵詞：環境污染強制責任保險；試點僵局；立法模式；立法內容

作者簡介：彭中遙，武漢大學法學院博士研究生，國家“2011計劃”司法文明協同創新中心研究人員，湖南省生態環境保護法治研究中心研究人員，主要研究方向：環境與資源保護法學（湖北 武漢430072）。

基金項目：國家“2011計劃”司法文明協同創新中心資助項目[教技函2013（26）]；國家社會科學基金重點項目“流域一體化治理的法律機制研究”（15AZD067）；司法部一般項目“生態文明建設法治保障體系研究”（14SFB20044）

中圖分類號：D9126文獻標識碼：A

文章編號：1006-1398（2018）04-0086-12

2014年泰州“天價環境公益訴訟案”以來，我國環境污染糾紛數量呈逐年上升趨勢。據最高人民法院環境資源審判庭統計，我國每年的環境污染糾紛以30%的速度遞增，僅2016年全年，我國受理的環境案件數量達9萬余件。呂忠梅、張忠民：《環境司法專門化與環境案件類型化的現狀》，《中國應用法學》2017年第6期，第89頁。在眾多的環境侵權案件中，時常會出現“企業污染、群眾受害、政府買單”的窘境。如何運用法律的強制性規定和市場化機制，提升環境高風險企業的賠償能力，確保環境污染受害者得到充分救濟，減輕政府部門的財政負擔。為解決以上難題，我國學術界與實務界開始聚焦環境污染強制責任保險目前，學術界有主張使用“環境強制責任保險”作為術語的，也有主張使用“環境強制保險”的，還有主張使用“強制性環境污染責任保險”的；實務界則多主張使用“環境污染強制責任保險”這一措辭。竺效：《論環境污染責任保險法律體系的構建》，《法學評論》2015年第1期，第160頁。（以下簡稱“環強險”）。

早在2007年12月4日，我國就開啟了自愿性環境污染責任保險根據保險關系的成立是否取決于排污企業的意志，環境污染責任保險可分為自愿責任保險與強制責任保險。環境污染自愿責任保險，又稱為自愿性環境污染責任保險，是指投保人和保險機構在自愿、平等、互利的基礎上，經協商一致訂立保險合同的一種保險。鄒海林：《責任保險論》，北京：法律出版社，1999年，第102頁。（以下簡稱“自愿險”）的試點征程，但相關工作陷入到“叫好不叫座”的僵局。為[KG（3x]破解自愿險試點實踐之僵局，環[KG）]強

險應運而生。2013年1月21日，原環境保護部、中國保監會聯合印發了《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），試圖以規范性文件的形式強推環強險。2016年8月31日，原環境保護部、中國保監會等七部委聯合印發了《關于構建綠色金融體系的指導意見》，明確強調：“按程序推動修訂環境污染強制責任保險相關法律或行政法規，由環境保護部門會同保險監管機構發布實施性規章。”2017年6月9日，原環境保護部、中國保監會聯合發布了《環境污染強制責任保險管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法（意見稿）》），旨在通過專項部門規章對環強險予以法制規范。2018年5月7日，生態環境部部長李干杰在京主持召開部務會議時，宣布審議并原則通過《環境污染強制責任保險管理辦法（草案）》（以下簡稱《辦法（草案）》），生態環境部：《生態環境部召開部務會議審議并原則通過<環境污染強制責任保險管理辦法（草案）>》，中華人民共和國生態環境部官網，http：//wwwzhbgovcn/gkml/sthjbgw/qt/201805/t20180507_437465htm，（2018/05/07），[2018/06/19]。進一步規范了環強險法律制度。可以說，《辦法（草案）》的出臺奏響了我國構建環強險法律制度的“最強音”，但此舉仍不足以改變環強險之“強制”于法無據的尷尬，難以破解環強險試點實踐之僵局。我國環強險之試點僵局具體表現何在？環強險之試點實踐何以陷入僵局？環強險之試點僵局為何須由立法來破解？為破解上述試點僵局，我國環強險應選擇何種立法模式？又該如何設計其立法內容？本文嘗試就以上問題作粗淺探討。

一環境污染強制責任保險之試點僵局須由立法來破解

從環境法學角度看，環強險是指污染環境的被保險人依據法律的強制性規定，對其污染環境所應承擔的環境侵權損害賠償責任必須投保的保險。鄒海林：《責任保險論》，第102頁。從理論上來說，環強險憑借其法定強制性，具有自愿險所無可比擬的優勢，更易發揮其環境、經濟及社會綜合效益，環強險具有以市場機制補充環境風險的傳統單一行政監督、分散被保險企業環境損害賠償風險、保障受害人及時獲得相對充足的補償、為污染預防和清理措施快速籌措資金等綜合效益。柯澤東教授就認為，環境污染強制責任保險具有實現預防的功能，可以間接實現遵守法律的目的，達到管理危險、分散損失的效果，可以增進被保險人控制污染危險的自主意識，鼓勵被保險人通過增加污染防治設備投資以降低保費而激勵企業實現持續發展。柯澤東：《環境法論（二）》，臺北：三民書局，1995年，第121頁。有助于綠色發展目標的實現。

正是認識到環強險所具有的重要功效，我國于2013年拉開了環強險試點工作的帷幕。截止2016年年底，我國已有30個省（直轄市、自治區）開展了環強險試點工作，投保環強險的企業共計144萬家，保費金額達284億元，保險公司共提供環境風險保障金26373億元。第一財經：《環責險“叫好不叫座”環保部將采取約束措施瞄準欠保企業》，中國環境污染責任保險網，http：//wwwchina-eplicom/front/articles/2105htm，（2017/11/12），[2018/02/03]。然而與其他責任保險相比，環強險的投保企業數量、保費金額等數據均處落后地位。

表面上看，投保企業、保險公司、政府部門及社會公眾對環強險的試點工作持贊成態度，但當前試點工作卻出人意料地陷入到“叫好不叫座”的僵局，其僵局具體表現在以下三個方面：其一，企業的參保積極性較低。2017年暑假，筆者在湖南、江蘇等地就環強險有關情況進行了調研。調研結果顯示，無論是大型企業，還是中小型企業，他們投保環強險的積極性普遍偏低。一方面，以中石油、中石化為典型代表的大型企業雖對環強險試點工作持支持態度，但企業負責人卻認為其公司完全可憑借雄厚的財力自行解決環境污染事故的賠償問題，故而中石油、中石化等大型企業不應被納入必須投保環強險的企業范圍；另一方面，部分中小型企業由于財力薄弱，因而對環強險的試點工作抱觀望態度。可以說，目前試點實踐出現了抗風險能力強的企業不愿投保、抗風險能力弱的企業無力投保的尷尬局面。盡管中央部委聯合發布了要求環境高風險企業投保環強險的《指導意見》，但企業為了節省開支，很少主動投保環強險。信春鷹：《中華人民共和國環境保護法釋義》，北京：法律出版社，2014年，第215頁。其二，保險公司的承保困惑較大。由于保險公司缺乏關于投保企業環境風險管控能力、歷史污染損失等基礎數據，加之其在風險評估、風險監管及保險理賠等環節的技術力量較為薄弱，因此難以準確區分投保企業的環境風險程度。原慶丹、沈曉悅、楊姝影等：《綠色信貸與環境責任保險》，北京：中國環境科學出版社，2012年，第226頁。保險公司基于規避經營風險方面的考量，往往不愿承保環強險。其三，政府部門的扶持力度較小。環強險作為一種準公共物品，其市場自發需求較低，故而環強險的試點及推廣工作需要政府部門的積極引導。在環強險的試點初期，可以借鑒我國農業保險和科技保險的實踐經驗，由國家財政給予投保企業保費補貼與保費稅前列支成本的政策支持，以推動環強險市場的穩步建立。待保險市場能夠自行良性運營之時，可逐步取消政府部門的有關經濟、財政和稅收等優惠政策。彭中遙：《環境污染強制責任保險有關問題及法治策略》，《湖南農業大學學報（社會科學版）》2017年第3期，第103頁。有關部門盡管認識到環強險的重要功效，但較少通過經濟、財政、稅收補助、優惠政策等手段給予該險種以激勵與引導。可見，保險公司與投保企業的供需之間無法形成有效對接，加之環強險的市場培育缺乏公共資金投入，這必然會導致保險產品難以形成規模效應，從而嚴重阻礙環強險實踐的健康發展。

上述試點僵局固然是由多重原因所致，有學者在實證調研后指出，環責險試點陷入僵局具有諸多原因。其中，投保人和保險人配合度不高是直接原因，環責險自身存在缺陷是內部原因，環責險的實踐欠缺配套機制是外部原因，環責險的推行缺乏法律依據是根本原因。陳方淑：《理念與制度的調適：環境責任保險之社會化進路探析》，昆明：云南人民出版社，2013年，第209—218頁。但其根本原因在于環強險缺乏基本的法律規范。根據我國《保險法》（2015）第11條第2款之規定，環強險必須依據法律、行政法規而設立。換言之，我國環強險的試點工作必須依據法律、行政法規之規定予以推進。然而，當前環強險試點實踐主要依據的卻是《指導意見》等政策性文件（參見表1）。因缺乏明確、可操作的上位法依據，各試點省（市、自治區）無奈選擇“平移”或“細化”《指導意見》以強行推動各地試點工作的開展。但政策性文件畢竟不同于法律規范，其不具備法律上的強制力，故而難以成為破解環強險試點僵局的行動推力。如何破解上述窘境，以保障環強險試點工作的順利推進，眾矛頭直指立法。 竺效：《論環境污染責任保險法律體系的構建》，《法學評論》2015年第1期，第162頁。可以說，我國未來能否構筑起一個體系完善、內容豐富的環強險法律制度，對于環強險市場的良性運行具有至關重要的作用。

認識到通過立法破解環強險試點僵局的迫切性與必要性，2017年6月9日，原環境保護部、中國保監會聯合發布了《辦法（意見稿）》，2018年5月7日，生態環境部審議并原則通過《辦法（草案）》，在現行法律缺乏有關環強險明確規定的前提下，嘗試以部門規章層級的專項立法引導和規范環強險的試點工作。本文認為，國家之所以選擇以專項部門規章作為環強險立法探索的突破口，可能是基于以下兩方面考量：一方面，我國環強險實踐仍處“摸著石頭過河”的探索階段，此時直接通過法律、行政法規層面的立法對其予以規定的難度較大。然而作為綠色金融體系的一次重要嘗試，環強險制度的構建與運行又必須要有基本的法制規范為其保駕護航，否則易陷入于法無據的窘境，并步入依靠政府行政權力強推環強險的境地，從而背離該制度構建之初衷。另一方面，較法律而言，部門規章具有應時性、靈活性和便捷性的特點，與政策相比，部門規章具備穩定性、權威性和約束性的優勢，因此，將最初強推試點工作的政策性文件轉化為專項的部門規章是現階段應對環強險合法性危機的可行方案。但須注意的是，以專項部門規章的形式對環強險予以法制規范僅為一種過渡性方案，其旨在積累相關立法經驗，待時機成熟之際，仍須通過法律、行政法規層面的立法對環強險予以明確規定。唯有如此，才能持續助力環強險的實踐工作。

事實上，截止《辦法（草案）》審議通過之時，我國已有少量中央立法與地方立法涉及環強險（參見表2），但現有立法整體呈現出法律位階較低、專項條款較少、原則性規定較多、可操作性較差、核心內容較泛、涉及領域較窄的特點。質言之，我國現有立法規定無法破解環強險的試點僵局。

就中央立法而言，我國初顯“1+5”的環強險立法結構。該構造以《辦法（草案）》專項立法為引領，以土壤污染防治、海洋船舶油污污染防治、危險化學品內河運輸污染防治、海洋石油勘探開發污染防治、海洋油氣礦產資源勘探開發污染防治5個特殊領域的細化規定為補充。但由于《辦法（草案）》在立法層級上僅屬部門規章，加之該辦法尚未正式施行，故而難于發揮其“引領”作用。同時，在5個特殊領域中，僅海洋船舶油污污染防治領域的立法結構及立法內容相對完善，海洋船舶油污領域的立法規定主要包括：《海洋環境保護法》（2017）第66條關于建立船舶油污保險的倡導條款；國務院《防治船舶污染海洋環境管理條例》（2018）第52—54條關于行為人取得船舶油污損害民事責任保險或者取得財務擔保的行為規范專條及第71—72條關于法律責任的專條；交通運輸部《船舶油污損害民事責任保險實施辦法》（2013）第1—20條的專項立法規定。基本能滿足環強險的試點需求，而其他4個領域的規定過于原則抽象，如國務院《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》（1983）僅于第9條規定：“企業、事業單位和作業者應具有有關污染損害民事責任保險或其他財務保證。”又如國務院《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》（2018）僅于26條規定：“海洋油氣礦產資源勘探開發單位應當辦理有關污染損害民事責任保險。”無法“落地”。

就地方立法而言，我國已有9部涉及環強險的地方性法規及地方政府規章，但絕大多數條款為鼓勵性、宣示性規定，不具備基本的可操作性。例如，《湖北省土壤污染防治條例》（2016）第19條規定：“土壤污染高風險行業企業依據國家規定實行土壤污染強制責任保險。”《巢湖流域水污染防治條例》（2014）第42條規定：“縣級以上人民政府應當根據國家規定開展環境污染強制責任保險方面的優惠政策。”上述兩條款實則為“預備”立法，在中央立法缺乏關于投保環強險之明確規定的背景下，僅為兩個“睡美人”條款。未來只有通過中央立法對環強險的法律地位及性質予以確認后，上述地方性立法條款方可轉引適用。

從理論上來說，《環境保護法》與《保險法》是與環強險關系最為密切的兩部法律。《環境保護法》（2014）第52條明文規定：“國家鼓勵投保環境污染責任保險。”據此可知，《環境保護法》僅就自愿險進行了鼓勵性規定，尚未就環強險予以任何涉及。之所以如此設計，立法機關的主要顧慮在于“我國建立環境污染強制責任保險制度需要一個循序漸進的過程，若不分青紅皂白要求全部企業投保環境污染強制責任保險，難免有濫用國家行政權力之嫌，這可能會對政府形象造成極大破壞，也易導致污染企業出現道德風險與逆選擇”，“因此，較為穩妥的做法是鼓勵企業投保自愿性環境污染責任保險”信春鷹：《中華人民共和國環境保護法釋義》，第181—183頁。。本文認為，首先，須肯定立法機關所持的不能“不分青紅皂白”地“要求全部企業投保環境污染強制責任保險”的觀點，故而應將投保環強險的范圍限于環境高風險企業行業。其次，須通過設計環強險的責任限額、免賠額、抗辯事由等核心規范，以避免污染企業出現道德風險與逆選擇的情形。此外，須認識到立法機關為求穩妥而將環境責任保險立法限于鼓勵性規定的做法，不僅會對環強險的推行造成嚴重阻礙，而且易引發對政府和法律信用的連帶性損害，于海純：《我國食品安全責任強制保險的法律構造研究》，《中國法學》2015年第3期，第244—264頁。因而亟需通過上位立法明確環強險的合法性。

《保險法》（2015）第11條第2款規定：“除法律、行政法規規定必須保險的外，保險合同自愿訂立。”環強險作為一種典型的強制責任保險，其設立必須依據法律、行政法規之明文規定。然而，在法律層面，我國尚未出臺針對環強險的專項立法規定，在行政法規層面，除海洋船舶油污污染防治領域外，其他領域的實踐工作完全不具備可操作性，這顯然與上述規定相沖突。可以發現，我國環境基本法與保險基本法尚未就環強險予以明文規定。沒有明確的法律規定作為依據，環強險試點工作的合法性與正當性就必然會遭受質疑。原環境保護部辦公廳有關工作人員更是一針見血地指出，“當前我國環境污染強制責任保險試點工作尚無明確法律依據”筆者曾于2017年3月9日向原環境保護部申請獲取“我國環境污染強制責任保險試點情況的有關數據統計及調研報告”等相關信息，原環境保護部于2017年3月24日受理了筆者提出的政府信息公開申請，并作出如下答復：“經查，環境污染強制責任保險目前處試點階段，尚無明確法律法規依據，我部會同保監會于2013年1月聯合印發的《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》是指導性政策文件，不具備強制力。企業沒有向環保部門報告其是否應當投保等信息的法律義務，我部未曾制作也未獲取過有關我國必須投保環境污染強制責任保險的企業數量信息，你申請的信息不存在。”原環境保護部政府信息公開告知書2017年第87號。，故而試點中所稱的“環境污染強制責任保險”并非法律意義上的強制責任保險。

通過上述試點檢視與文本梳理可知，現行政策性文件難以為環強險試點提供行動推力，而既有較為分散的立法模式又無法滿足環強險實踐工作的基本需求。竺效：《論我國環境污染責任保險單行法的構建》，《現代法學》2015年第3期，第115—122頁。易言之，我國環強險試點陷入僵局的癥結在于其缺乏基本的法律規范，因此環強險之試點僵局須由新一輪的立法來破解。事實上，新修訂《環境保護法》（2014）與《保險法》（2015）的出臺已宣告我國環強險立法新階段的開始，即短期內無法在環境基本法與保險基本法中設置有關環強險的專門條款，而《辦法（草案）》的公布也昭示著立法者正嘗試就環強險進行專項立法，因此，探討環強險的立法模式正當其時。

[LM]

二環境污染強制責任保險立法模式之選擇

所謂立法模式，是指制定法律的基本模式，即享有立法權的立法主體，依照立法程序，采取一定的法體形式制定法律的樣式。王樹義、周迪：《論法國環境立法模式的新發展——以法國<綜合環境政策與協商法>的制定為例》，《法制與社會發展》2015年第2期，第137頁。因此，立法模式包括立法體制與法體形式兩方面內容。所謂立法體制，是關于立法權行使的體系和制度的總稱。立法體制的核心是立法權的配置。所謂法體形式，是指在立法體系內對某一領域法律表示方式的選擇。立法體制是對立法過程的程序規制，它在國家范圍內是相對穩定的。法體形式則關乎立法風格和立法技術，是相對靈活的。王樹義：《俄羅斯生態法》，武漢：武漢大學出版社，2001年，第94頁。本文僅就環強險的法體形式予以討論。

關于環強險的立法模式，學界大致有以下五種建議方案：其一，在環境基本法的相關章節中，就環強險的投保主體、承保范圍等內容作出原則性規定；汪立志、李霞：《強制保險的國際比較研究》，北京：中國金融出版社，2016年，第262—270頁。其二，采用環境法典專章模式，即在環境法典中設專門章節規定環強險的法律規則；原慶丹、沈曉悅、楊姝影等：《綠色信貸與環境責任保險》，第177—179頁。其三，制定一部專門的環強險基本法，就環強險相關法律問題進行集中的單法規制；杜鵑：《我國環境污染責任保險基礎理論與發展策略研究》，上海：復旦大學出版社，2012年，第221—222頁。其四，通過對環境單行法進行修改和補充的方式，針對各重要環境要素設計其特殊的環強險制度；吳良志、熊靖：《環境侵權受害者司法保護》，北京：中國法制出版社，2017年，第105—111頁。其五，除在環境基本法中對環強險作出原則性規定外，制定一部專門的環境責任保險基本法，就環強險的重要內容作出明確規定，同時配合其他環境單行法對環強險予以共同規制。竺效：《論環境污染責任保險法律體系的構建》，《法學評論》2015年第1期，第164—165頁。

本文認為，首先，通過修改《環境保護法》對環強險進行原則性規定是一種立法成本較低的方案，但鑒于《環境保護法》2014年才修改，近期修改環境基本法的概率極低，因而此種方案在短時間內難以實施。同時，考慮到我國沒有設立環境法典，故而通過環境法典設專章就環強險進行集中規制的方案也不具有可操作性。

其次，制定一部專門的法律就環強險予以單法規制看似是一種“一勞永逸”的方案，但實際上難以做到，主要理由有三：第一，環強險的投保范圍涉及石油與天然氣開采、危險廢物處置、重金屬冶煉等多個環境高風險領域，考慮到各領域的風險程度、保險費率、責任限額等內容均存差異，故而僅以一部專項法律對環強險復雜多變的各項內容作出全面規定的方式是不可行的。第二，即便可行，這種方式也不符合我國環境立法的慣例。由于環境問題具有潛伏性、復雜性與多樣性，AC Leiter Environmental Insurance：Does it Defy the Rules？Harvard Environmental Law Review，2001（25），pp309-321同時考慮到立法的嚴肅性、穩定性與權威性，我國環境立法一貫采取極為謹慎的態度，堅持“宜粗不宜細”的原則，李愛年、鄧雅靜：《生態保護補償制度的價值取向和立法選擇》，《時代法學》2014年第6期，第14—19頁。即法律以原則性、倡導性規定居多，細化、可操作的規定一般由環境單行法來設計。第三，每部法律的制定都需經歷一個循序漸進的過程，而我國的環境立法大致需經歷從部門規章至行政法規再至法律的過程。在《辦法（草案）》仍未正式出臺情況下，在《環境污染強制責任保險實施條例》《環境污染責任保險法》尚未列入立法規劃的背景下，直接制定《環境污染強制責任保險法》的做法顯然不妥。

此外，環強險立法固然可以采用對環境單行法進行修改和補充的方式進行，但此種方案存在如下問題：第一，環強險理應適用于大氣、水體、土壤等重要的環境要素，故而所涉應當修改或補充的環境單行法較多，這顯然需要耗費漫長的時間，可謂“遠水不解近渴” 王樹義：《關于制定<中華人民共和國土壤污染防治法>的幾點思考》，《法學評論》2008年第3期，第73—78頁。。第二，僅以增設環強險為由就提議修改或補充多部環境單行法，實則難以啟動立法程序。第三，環強險試點陷入僵局的根本原因在于基本法律依據或主要法律制度的缺失，而修改或補充環境單行法的方式不僅立法成本較高，而且效果有限，可謂“治標不治本”。

通過上述分析可知，前四種立法模式均不可取。筆者認為，一個體系完善、內容豐富的環強險制度，不僅需要有一部環境責任保險基本法就環強險的定義、適用范圍、監督管理機構等內容作出原則規定，而且需要有多部環境單行法就環強險的保險費率、責任限額等問題作出細化規定。因此，本文認同第五種立法模式之建議，并將其歸納為基本法所謂“基本法”，又稱“牽頭法”或“龍頭法”，是指環責險領域最主要或最重要的法律。環責險領域的基本法理應具有下述基本功能：其一，調整環責險領域中最主要或最重要的社會關系，并為其他社會關系的調整提供最基本的法律規范或法律制度；其二，為環責險實踐工作規定統一的法律原則和法律制度；其三，為環責險領域中，法律效力較低的其他規范性法律文件的制定提供上位法依據；其四，作為環責險實踐活動最基本的法律依據。與單行法單行法是與基本法相對應的稱謂。基本法規定的是比較綜合的法律問題，而單行法是對基本法中規定的某個特別法律事項進行的特別規定。晉海：《基本法模式：我國環境立法的理性選擇》，《江淮論壇》2007年第5期，第62頁。并行的模式。具體而言，由《環境污染責任保險法》作為該領域的基本法，就何謂環強險領域基本法這一議題，學界尚未達成共識。如有學者提出，應以《環境污染強制責任保險法》作為該領域的基本法。杜鵑：《我國環境污染責任保險基礎理論與發展策略研究》，第221—222頁。又有學者認為，應以《環境污染責任保險法》作為該領域的基本法。竺效：《論環境污染責任保險法律體系的構建》，《法學評論》2015年第1期，第160—166頁。本文認為，我國環強險以何種立法形式、何種立法名稱、何時推進立法，須綜合考慮立法的必要性、法律的可操作性、既有的立法條件、法律實施后可能引發的社會效應等因素。從筆者搜集的資料來看，目前尚無國家或地區專門對環強險單獨立法。同時，結合立法成本、立法必要性和可行性等因素，筆者認為，以《環境污染責任保險法》作為環強險的基本法更為合理且更具可操作性。并在該法中納入環強險的有關內容。《環境污染責任保險法》的目標不在于對環強險作全面、細化規定，而在于就環強險的定義、適用范圍、監管機構、投保與承保、風險評估與排查、賠償、罰則等基礎性與程序性內容作重點規定，以建立環強險的投保、運行和理賠機制，指導各部環強險單行法的制定和適用。在《環境污染責任保險法》業已施行的基礎上，再根據實際情況制定諸如《沿海內河航運船舶環境污染強制責任保險實施條例》《海洋石油勘探開發環境污染強制責任保險實施條例》《場所環境污染強制責任保險實施條例》等專門類別的環強險單行法，此類立法需根據實際需求適時補充，若特定領域對環強險提出了特定規則要求，而《環境保護法》《保險法》《環境污染責任保險法》等法律無法滿足其需求，而且這類規則空白地帶較廣，則須考慮制定專門性的環強險單行法。竺效：《環境責任保險的立法研究》，北京：法律出版社，2014年，第182頁。以滿足環強險在特殊領域的實踐需要。

綜上，鑒于打破環強險試點僵局的緊迫性和我國環境立法的慣例，環強險的立法工作可采取從部門規章向行政法規、法律過渡的形式，分“三個步驟”穩步推進。申言之，將盡快施行部門規章層面的《辦法（草案）》作為短期目標，對于短期目標來說，無論采取哪種立法形式，都會與《環境保護法》第52條、《保險法》第11條之規定相沖突。對于這一問題，最有效的解決方案是修改環境基本法和保險基本法，即一方面通過修改《環境保護法》明確環強險的合法地位，另一方面通過修改《保險法》對有權實施強制保險的特殊主體和理由作出更多許可。就目前情況而言，可將環強險的其他立法形式視為未來制定行政法規、法律的前提性工作。將國務院以行政法規的形式頒布《環境污染強制責任保險實施條例》作為中期目標，將全國人大常委會以法律的形式制定《環境污染責任保險法》并納入環強險作為長期目標。在完成短期——中期——長期立法目標的路線圖之后，再以《環境污染責任保險法》為基石，制定特殊領域、專門類別的環強險單行法，同時對現行有關法律法規進行修改和完善，從而形成一個結構完善、內容豐富的環強險法律體系。

三環境污染強制責任保險立法內容之設計

在明確立法模式后，實現環強險價值的核心命題已從賦予該險種合法性與正當性，轉換為如何構建環強險的投保、運行和理賠機制，以及如何設計合理的保險合同條款，以發揮環強險的環境、經濟及社會綜合效益。因此，下文擬就環強險的投保范圍、承保范圍、承保機構、監管體制、責任限額、免賠額、第三人直接請求權等重要內容進行初步立法設計。

（一）投保范圍

準確厘定投保范圍是環強險試點得以有效進行的前提條件。目前，《指導意見》將環強險的投保范圍規定為涉重金屬企業、按地方有關規定已被納入投保范圍的企業及其他環境高風險企業。原環境保護部、中國保險監督管理委員會《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》第2條。同時，《辦法（意見稿）》第5條明確規定了八類須強制投保的企業范圍。本文建議，未來立法可參照上述規定，以附錄或目錄事實上，環境高風險目錄制度在我國已有多年的實踐經驗，如《水污染防治法》第41條規定的“嚴重污染水環境的工藝目錄”和“嚴重污染水環境的設備目錄”；又如《固體廢物污染環境防治法》第28條規定的“嚴重污染環境的工業固體廢物的落后生產工藝、落后設備的名錄”和第51條規定的“國家危險廢物名錄”。的形式列明須投保環強險的企業范圍。其次，在遵守中央立法規定的前提下，應允許有立法權限的地方人大及其常委會、地方政府可分別通過地方性法規、地方政府規章的形式，就環強險的投保范圍作出更為細化的規定。此外，各省生態環境保護主管部門可根據企業環境風險度、區域環境敏感度等指標，定期發布和更新當地環強險的投保企業范圍。原環境保護部、中國保險監督管理委員會《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》第2條。

（二）承保范圍

所謂承保范圍，是指保險機構應承保環強險的責任范圍。根據《辦法（意見稿）》第6條《環境污染強制責任保險管理辦法（征求意見稿）》第6條：“環境污染強制責任保險的保險責任，包括：（1）第三者人身損害。環境高風險企業因突發環境事件或者生產經營過程中污染環境，導致第三者生命、健康、身體遭受侵害，造成人體疾病、傷殘、死亡等，應當承擔的賠償責任。（2）第三者財產損害。環境高風險企業因突發環境事件或者在生產經營過程中污染環境，直接造成第三者財產損毀或價值減少而應當承擔的賠償責任。（3）生態環境損害。環境高風險企業發生較大、重大或者特別重大突發環境事件，導致生態環境損害而應當承擔的賠償責任，包括生態環境修復費用，生態環境修復期間服務功能的損失和生態環境功能永久性損害造成的損失，以及其他必要合理費用。（4）應急處置與清污費用。環境高風險企業、第三者或者政府有關部門、公益組織等機構，為避免或者減少第三者人身損害、財產損失或者生態環境損害而支出的必要、合理的應急處置費用、污染物清理費用。”之規定，環強險的承保范圍包括第三者人身傷害與財產損失、應急處置與清污費用、生態環境損害。需要注意的是，《指導意見》所規定的責任范圍中并未納入生態環境本身的損害。原環境保護部、中國保險監督管理委員會：《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》第3條第1款。因此，《辦法（意見稿）》一旦得以施行，保險公司的承保風險將顯著增加。生態環境損害是否應納入環強險的責任范圍，主要取決于保險公司是否能準確評估環境損害程度及損害發生概率。馬寧：《環境責任保險與環境風險控制的法律體系建構》，《法學研究》2018年第1期，第106—125頁。鑒于生態環境損害賠償制度已于2018年在全國試行，生態環境主管部門也正在著手制定相應的技術評估標準、技術總綱及專項技術規范。張林鴻、葛曹宏陽：《生態環境損害賠償磋商的法律困境與制度跟進——以全國首例生態環境損害賠償磋商案展開》，《華僑大學學報（哲學社會科學版）》2018年第1期，第78—79頁。因此，從技術層面來看，生態環境損害責任具有可保性與可賠性。本文認為，環強險的責任范圍應包括第三者的人身及財產損害、純財務損失與相應的精神損害，并可將預防、清理及修復環境所支出的費用解釋為財產損害的具體表現形式。未來立法應明確將人身及財產損害納入環強險的責任范圍，并將生態環境損害、精神損害交由保險市場自由決定。竺效：《環境責任保險的立法研究》，第155頁。當然，承保機構可根據環境風險程度的不同，劃分更為精準的保險責任范圍，由承保機構、投保企業就環強險的合同予以約定，并根據環境風險程度收取或繳納相應保費。

（三）承保機構

承保機構是環強險實踐運行的市場載體。就全球實踐情況來看，環強險的承保機構主要有三種模式：一是專門機構模式，即設立專門的環境保險公司來承保環強險；二是聯保集團模式，即由現有的多個保險公司共同組建環強險的聯保集團；三是普通承保機構模式，即由現有的保險公司自愿承保環強險。彭中遙：《環境污染強制責任保險有關問題及法治策略》，《湖南農業大學學報（社會科學版）》2017年第3期，第103頁。考慮到我國地域遼闊、各地風險管控水平參差不齊的實際情況，因此可以對環強險采取就地承保、風險分散的策略，周珂、劉紅林：《論我國環境侵權責任保險制度的構建》，《政法論壇》2003年第5期，第13—17頁。對不同的環境風險類型采用不同的承保模式。具體而言，涉及突發性環境污染行為的環強險應視為商業保險，由各地現有的保險公司組成聯保集團予以承保；涉及漸進性環境污染行為的環強險應視為政策性保險，由政府部門設立專門的政策性保險機構進行承保。之所以如此設計，主要考慮的是突發性環境污染事故的賠償數額相對較小，通過若干個保險公司聯合承保的形式能有效承擔相應的環境污染責任；鑒于漸進性的環境污染事故所涉風險較大，此時保險公司往往不愿承保，故須由政府設立專門的政策性保險公司，為環強險的有效運行提供政策及資金保障。

（四）監管體制

目前，我國尚未形成有效的環強險監管體制，故而有必要通過立法對其進行規制。筆者認為，應當結合國務院機構改革方案2018年《國務院機構改革方案》規定：“組建生態環境部，不再保留環境保護部”，“將中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會的職責整合，組建中國銀行保險監督管理委員會，作為國務院直屬事業單位。將中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。不再保留中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會。”新華社：《國務院機構改革方案》，中國政府網，http：//wwwgovcn/xinwen/2018-03/17/content_5275116htm，（2018/03/17），[2018/04/24]。來建立健全環強險的監管體制。具體而言，建議根據保險主體的不同，分別規定投保企業、保險機構的監管機構，即由新組建的生態環境部依法監管環境高風險企業參保環強險的情況，由新組建的中國銀行保險監督管理委員會依法監管保險機構承保環強險的情況。同時，相關行政主管部門需在其法定職權范圍內配合做好環強險的試點實踐工作。如工業和信息化主管部門負責環境高風險企業能耗數據的監測與共享工作，交通運輸主管部門負責船舶油污領域的信息收集工作，財政主管部門負責環強險相關資金的監管工作。彭中遙：《環境污染強制責任保險的法律制度危機及應對》，《當代經濟管理》2018年第8期，第94頁。此外，考慮到環強險實踐涉及多個行政主管部門的客觀情況，因而有必要建立相關部門間的議事協調機制，并增強各部門間的溝通力度與配合程度，努力變單部門牽頭為多部門合作，變要素管理為協調監管，促使各部門在環強險的實踐工作中達成共識、形成合力。

（五）保險費率

合理、科學的保險費率體系是維系環強險市場供需平衡的關鍵基點。由于環強險具有較強的政策性目標，其業務經營的目標往往不在于盈利，而在于保值和適當增值，而且其年度結余資金理應全部提存為特別準備金，以備保險公司在經費短缺之時彌補使用。竺效：《環境責任保險的立法研究》，第165頁。因此，環強險保險費率計算與保險業務經營應遵循“無虧無盈”原則。“無虧無盈”原則在我國機動車交通事故責任強制保險的實踐中已有探索。如《機動車交通事故責任強制保險條例》第6條第1款規定：“機動車交通事故責任強制保險實行統一的保險條款和基礎保險費率。保監會按照機動車交通事故責任強制保險業務總體上不盈利不虧損的原則審批保險費率。”本文認為，該經驗值得借鑒推廣并適用于環強險領域。此外，環強險應根據投保企業環境風險變化狀況實行浮動費率。原環境保護部、中國保險監督管理委員會《環境污染強制責任保險管理辦法（征求意見稿）》第8條。具體而言，保險公司應當綜合考慮投保企業的環境風險、歷史發生污染事故及其造成的損失等方面的綜合數據，兼顧投保企業的經濟承受能力，科學厘定其環強險的基準費率。在此基礎上，保險公司應根據投保企業環境風險評估結果，綜合考慮投保企業的環境守法狀況具體包括投保企業的環境影響評價文件審批、建設項目竣工環保驗收、排污許可證核發、環保設置運行、清潔生產審核、事故應急管理等環境法律制度執行情況等環境守法狀況。以及行業特點、工藝、規模、所處區域環境敏感性等情況，合理厘定投保企業的保險費率。

（六）責任限額與免賠額

所謂責任限額，是指保險合同項下保險公司承擔賠償的最高金額，對于超出部分的賠償金須由投保企業自行承擔。賈愛玲：《環境責任保險制度研究》，北京：中國環境科學出版社，2010年，第242頁。為避免投保企業出現逆選擇和道德風險等情形，有必要通過立法設計環強險的責任限額，強化投保企業的注意義務，維系保險公司的正常經營，并減少環境污染事故的發生。本文建議，環強險實踐應實行累計責任限額制所謂累計責任限額制，是指在保單有效期內，投保企業因污染環境所致的賠償責任不止一次時，保險公司對所有人身傷亡、財產損失所承擔的賠償責任以保單約定的最高累計責任限額為限。當累計給付的保險賠償金已達保險期間的最高累計責任限額時，保單效力自動終止。鄒海林：《責任保險論》，第184頁。的方式，在此基礎上，根據投保企業的環境風險程度實行不同的責任限額，環境高風險企業則應當依據責任限額的具體檔次例如，《南京市開展環境污染強制責任保險實施辦法》第12條規定：“建立合理的保費分類、分級價格體系。其中，環境風險級別分為較大環境風險、重大環境風險兩類，保險金額設置分為100萬元、200萬元、500萬元、800萬元、1000萬元、2000萬元、4000萬元七檔。具體保費額等級，應根據風險級別和企事業單位規模、行業特點、周圍環境敏感程度等因素確定。”本文認為，該地方立法條款內容值得在未來環強險的中央立法中予以采納。來投保環強險。當然，各地可根據實際情況，依據環強險有關法律、行政法規之規定，通過地方立法制定出更為細化有效的環強險責任限額。

所謂免賠額，是指保險公司與投保企業在保險合同中約定的免賠金額，保險公司僅就超出免賠額的部分承擔賠償責任，而投保企業須自行承擔已約定好的免賠金額。賈愛玲：《環境責任保險制度研究》，第249頁。設立免賠額之目的在于有效化解環強險可能誘發的道德風險，避免企業在投保環強險后故意制造環境污染事故行為的發生。未來立法應當根據環強險試點實踐經驗和環境侵權損害的特點，依據企業行為是否具有潛在的環境危害性，針對不同類型的環境危害行為結合各類生態環境要素的特點，明確環強險免賠額的計算方法及標準。

（七）第三人直接請求權

環強險具有保護環境之社會公益性目的，故而應當允許環境污染受害人（第三人）有權直接請求保險公司給予賠償，竺效：《環境責任保險的立法研究》，第163頁。便于環境污染受害人（第三人）能夠及時獲得賠償，以迅速采取必要的環境侵權損害防范、清理與修復措施。事實上，第三人對保險公司擁有直接請求權的立法已不在少數。如《日本機動車損害賠償保障法》第16條第1款規定：“在依法發生機動車保有者損害賠償責任時，受害人根據政令規定，可以在保險金額的限度內向保險公司請求支付損害賠償額。”又如我國《保險法》第65條規定：“保險人對責任保險的被保險人給第三者造成的損害，可以依照法律的規定或者合同的約定，直接向該第三者賠償保險金。責任保險的被保險人給第三者造成損害，被保險人對第三者應負的賠償責任確定的，根據被保險人的請求，保險人應當直接向該第三者賠償保險金。被保險人怠于請求的，第三者有權就其應獲賠償部分直接向保險人請求賠償保險金。”上述經驗值得借鑒推廣并適用于環強險領域。因此，本文建議未來立法規定：“環境污染強制責任保險的保險人對被保險人給第三者造成的損害，可以依照法律規定或者合同約定，直接向該第三者賠償保險金。被保險人給第三者造成損害，被保險人對第三者應付的賠償責任確定的，根據被保險人的請求，保險人應當直接向該第三者賠償保險金。被保險人怠于請求的，第三者有權就其應獲賠償部分直接向保險人請求賠償保險金。被保險人給第三者造成損害，被保險人未向該第三者賠償的，保險人不得向被保險人賠償保險金。”

當然，未來立法還須就環強險的定義、保險合同、合同解除、通知義務、保險期間、投保方式、風險評估、投保后風險排查、責任觸發機制、除外責任、保險事故勘查、事故核定、事故鑒定、糾紛處理、法律責任、附則等內容進行設計，鑒于國內學者對此已有一定積累，竺效：《論我國環境污染責任保險單行法的構建》，《現代法學》2015年第3期；第115—122頁；馬寧：《環境責任保險與環境風險控制的法律體系建構》，《法學研究》2018年第1期，第106—125頁；彭中遙：《環境污染強制責任保險的法律制度危機及應對》，《當代經濟管理》2018年第8期，第89—97頁。本文不作展開。

至此，本文在試點實踐檢視與法律文本梳理的基礎上，對環強險的立法問題進行了初步探討。受限于研究深度與本文篇幅，上述探討可能較為粗淺，所提立法策略僅能謹慎地稱之為“試解”。但粗淺的探討足以表明，我國環強險試點陷入僵局的癥結在于其缺乏基本的法律規范。為破解環強險之試點僵局，須嚴格貫徹“三步走”的立法目標路線圖，即盡快施行部門規章層面的《環境污染強制責任保險管理辦法》，適時制定行政法規層面的《環境污染強制責任保險實施條例》，最終出臺法律層面的《環境污染責任保險法》，同時在上述法律法規中明確環強險制度的具體內容，以推動環強險市場的穩步、有序和健康運行。

Legislative Choice of Compulsory Liability Insurancefor Environmental Pollution in China

PENG Zhong-yao

Abstract： Compulsory liability insurance for environmental pollution has the comprehensive benefits of environment， economy and society， and contributes to the realization of green development goals. Since 2013， the pilot work of environmental pollution compulsory liability insurance has started in China. Due to lack of basic laws and regulations， the pilot work came to a deadlock “with praise but no support”. The key to solving deadlock of the pilot work of environmental pollution compulsory liability insurance is legislation. In the legislative model， the parallel law of the Basic Law and the Single Act should be adopted to make the Basic Law of the Environmental Pollution Liability Insurance and the Law on Environmental Pollution Compulsory Liability Insurance in a Special Field； In the legislative content， it is necessary to clear the core norms of the coverage of the compulsory liability insurance for environmental pollution， such as the scope of the insurance， the scope of coverage， the regulatory system， the insurance rate， the limit of liability， the deductibles and the direct claim of the thirt party， so as to provide a legal guide for the practical work of environmental pollution compulsory liability insurance.

Keywords： environmental pollution compulsory liability insurance； pilot deadlock； legislative mode； legislation contents

【責任編輯龔桂明陳西玲】