PPP項(xiàng)目擔(dān)保問(wèn)題研究

摘 要：PPP項(xiàng)目在我國(guó)大江南北正如火如荼地展開，央企、民營(yíng)企業(yè)、銀行等作為社會(huì)資本都以不同形式參與進(jìn)來(lái)。PPP項(xiàng)目規(guī)模宏大、特別是水利樞紐工程，單純依靠地方政府的財(cái)政投入難以滿足實(shí)際需要，而引入社會(huì)資本可以有效緩解政府財(cái)政壓力。為保證項(xiàng)目公司履約，地方政府通常要求項(xiàng)目公司提供擔(dān)保。本文以南溝門水利樞紐工程為視角，介紹了PPP項(xiàng)目的擔(dān)保主體、擔(dān)保范圍、擔(dān)保類型，借鑒了南溝門水利樞紐項(xiàng)目新的擔(dān)保模式的成功經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：：PPP項(xiàng)目；擔(dān)保；借鑒

中圖分類號(hào)：F426.92文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2018）20-0109-02

作者簡(jiǎn)介：張靈芝（1992-），女，河南洛陽(yáng)，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)，法律碩士（法學(xué)），研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

一、履約擔(dān)保概述

履約擔(dān)保是為了防范項(xiàng)目公司違約，保證項(xiàng)目的順利實(shí)施，政府要求項(xiàng)目公司提供擔(dān)保。

（一）PPP項(xiàng)目擔(dān)保主體與擔(dān)保范圍

1.PPP項(xiàng)目擔(dān)保主體

PPP項(xiàng)目的擔(dān)保主體分為擔(dān)保的權(quán)利主體和義務(wù)主體，一般來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目公司（社會(huì)資本方占絕對(duì)控股地位，以下簡(jiǎn)稱SPV）需要向政府提供擔(dān)保，所以SPV是擔(dān)保義務(wù)主體；而接受擔(dān)保的政府方是擔(dān)保權(quán)利主體。除SPV以自身財(cái)產(chǎn)向政府方提供擔(dān)保外，更多情形是由第三方向政府提供擔(dān)保，如銀行、擔(dān)保公司提供的履約保函。

所以，PPP項(xiàng)目擔(dān)保的主體主要分為三類：

第一，項(xiàng)目公司。SPV以自有財(cái)產(chǎn)以質(zhì)押的方式提供擔(dān)保。但這種方式很少使用，因?yàn)樨?cái)產(chǎn)被擔(dān)保后使用受限，難以獲得有效利用。

第二，商業(yè)銀行。銀行保函是銀行根據(jù)SPV申請(qǐng)，向SPV開立的一種書面信用擔(dān)保憑證。銀行保函多為“見索即付”，是不可撤銷文件，通常由政府同意的具有一定信用的銀行開具。

第三，擔(dān)保公司。擔(dān)保公司與銀行出具的保函不同，擔(dān)保公司開具的履約保證書是保證合同正常履行，而銀行保函只具有賠付功能，不能保證申請(qǐng)人按合同履約。當(dāng)在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，政府可以要求擔(dān)保公司支付擔(dān)保金。

2.PPP項(xiàng)目擔(dān)保范圍

我國(guó)《擔(dān)保法》第46條、第67條、第83條還分別規(guī)定了抵押擔(dān)保、質(zhì)押擔(dān)保、留置擔(dān)保的范圍。因此，在PPP項(xiàng)目合同中的擔(dān)保方式主要是保證擔(dān)保、抵押擔(dān)保、質(zhì)押擔(dān)保，擔(dān)保的范圍可以由合同當(dāng)事人約定，主要是主債權(quán)及利息、違約金、損害賠償金和實(shí)現(xiàn)債權(quán)的費(fèi)用。

另外，從擔(dān)保額度方面看，實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目合同的履約擔(dān)保金額一般為項(xiàng)目投資總額的5%-10%；運(yùn)營(yíng)維護(hù)的擔(dān)保金額一般為項(xiàng)目總投資額的5%左右。

（二）PPP項(xiàng)目合同擔(dān)保類型

為保證項(xiàng)目公司能夠根據(jù)PPP項(xiàng)目合同的約定履行義務(wù)，政府方通常要求項(xiàng)目公司提供一個(gè)或多個(gè)保函，具體包括建設(shè)期履約保函、維護(hù)保函和項(xiàng)目移交保函等。

1.建設(shè)期履約保函

建設(shè)期履約保函是最為常見的保函，主要用于擔(dān)保SPV在建設(shè)期能夠按照PPP項(xiàng)目合同約定的標(biāo)準(zhǔn)、工期進(jìn)行建設(shè)。

2.運(yùn)營(yíng)維護(hù)期履約保函

運(yùn)營(yíng)維護(hù)期履約保函主要用以擔(dān)保項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)維護(hù)期內(nèi)按照PPP項(xiàng)目合同的約定履行運(yùn)營(yíng)維護(hù)義務(wù)。

3.項(xiàng)目移交維修保函

在地鐵、地下綜合管廊等大型軌道交通領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，還會(huì)約定移交維修保函。移交維修保函擔(dān)保期限一般至運(yùn)營(yíng)維護(hù)期滿后12個(gè)月屆滿。

二、陜西南溝門水利樞紐項(xiàng)目概況

（一）項(xiàng)目背景

陜西南溝門水利樞紐工程位于延安市黃陵縣境內(nèi)，該項(xiàng)目被列為延安市“十一五”、“十二五”重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，主要向延安南部能源化工廠供水。項(xiàng)目一旦建成，年供水量高達(dá)1.2億立方米，能夠有效地緩解延安南部的用水問(wèn)題。同時(shí)，該工程水利發(fā)電年產(chǎn)800度，大大提高了水資源利用率。自2011年開工后至今年年初，工程前期的供電、道路工程已經(jīng)投入使用。大壩工程于2014年6月完成填筑。

（二）政府的優(yōu)惠政策支持

水利工程建設(shè)是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的大事，國(guó)家歷來(lái)十分重視，如葛洲壩、小浪底工程等。從2014年開始，國(guó)家大力倡導(dǎo)PPP模式，并出臺(tái)了一系列文件鼓勵(lì)社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)。如2015年發(fā)改委、財(cái)政部和水利部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)實(shí)施意見》，明確“水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目可推行PPP項(xiàng)目”。為解決社會(huì)資本方的融資問(wèn)題，《意見》提出“允許水利建設(shè)貸款以項(xiàng)目自身收益、借款人其他經(jīng)營(yíng)性收入作為還款來(lái)源，允許以水利、水電等資產(chǎn)作為合法抵押擔(dān)保物，探索以水利項(xiàng)目收益相關(guān)權(quán)利作為擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的可行性”。《實(shí)施意見》進(jìn)一步為社會(huì)資本方投資敞開了大門，有利于建立權(quán)利平等、機(jī)會(huì)均等、制度健全的投資環(huán)境，保障民間資本的合理投資收益。

（三）項(xiàng)目運(yùn)作模式

南溝門水利樞紐項(xiàng)目概算總投資19.21億元，其中資本金5.4億元，貸款13.7億元，采用“股東出資+股東擔(dān)保貸款”模式。SPV股權(quán)結(jié)構(gòu)為：延安水務(wù)投資公司（代表政府方，占比30%股權(quán)）；陜西延長(zhǎng)石油投資公司（社會(huì)資本方，占比30%股權(quán)）；華能國(guó)際電力公司（社會(huì)資本方，占比40%）。

三、擔(dān)保貸款法律分析

本項(xiàng)目的出資模式由“資本金+貸款擔(dān)保”組成。貸款擔(dān)保主要包括保證貸款、抵押貸款、質(zhì)押貸款。保證貸款是由第三人承諾在項(xiàng)目公司不能償還貸款時(shí)，按約定由第三人承擔(dān)還款責(zé)任的擔(dān)保方式。抵押貸款是以項(xiàng)目公司或第三人的財(cái)產(chǎn)作為抵押物發(fā)放的貸款。質(zhì)押貸款是以SPV或第三人動(dòng)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)利作為質(zhì)押物而發(fā)放的貸款，如利用質(zhì)押的票據(jù)貼現(xiàn)是典型的行使質(zhì)押權(quán)。

（一）保證貸款

保證貸款又被稱為“人保貸款”，實(shí)踐中需要注意哪些民事主體不能作為保證人。如國(guó)家機(jī)關(guān)，學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位不能作為保證人。如果與這些民事主體簽訂保證合同，則該保證合同沒(méi)有法律效力。

（二）抵押貸款

在抵押貸款中我們應(yīng)當(dāng)分辨清楚哪些財(cái)產(chǎn)可以行使抵押權(quán)，哪些不能。《擔(dān)保法》中作了明確規(guī)定，可以抵押的財(cái)產(chǎn)有房屋、國(guó)有土地使用權(quán)、機(jī)器及其廠房；荒山、黃溝、荒丘、荒攤等土地使用權(quán)。而法律也對(duì)抵押權(quán)的形式作了禁止性規(guī)定：土地所有權(quán)、耕地、宅基地、自留地等集體土地使用權(quán)；學(xué)校、幼兒園等事業(yè)單位的教育設(shè)施；所有權(quán)、使用權(quán)不明的或有爭(zhēng)議的財(cái)產(chǎn)……都不得抵押。所以，在作PPP盡職調(diào)查時(shí)對(duì)于被依法查封、扣押或所有權(quán)有爭(zhēng)議的財(cái)產(chǎn)簽訂的擔(dān)保合同無(wú)法起到擔(dān)保的效果。

（三）質(zhì)押貸款

《擔(dān)保法》允許質(zhì)押的財(cái)產(chǎn)較為廣泛，包括支票、本票、匯票等；還有債券、存款單、提貨單等；依法可以轉(zhuǎn)讓的公司股權(quán)；還有可以轉(zhuǎn)讓的商標(biāo)權(quán)、專利權(quán)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)。實(shí)踐中SPV向銀行提供最常見的擔(dān)保方式就是股權(quán)。但股權(quán)質(zhì)押對(duì)銀行來(lái)講風(fēng)險(xiǎn)較大：SPV的股票價(jià)格受市場(chǎng)供求、經(jīng)營(yíng)狀況的影響價(jià)格波動(dòng)很大。因此股權(quán)作為一種價(jià)值不穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)，銀行難以把控風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我國(guó)中央政府主推的一種全新的權(quán)利質(zhì)押方式——以預(yù)期收益作質(zhì)押擔(dān)保。如在公共事業(yè)收費(fèi)權(quán)的PPP項(xiàng)目中，以公路收費(fèi)、供水、供電、供氣的收費(fèi)權(quán)作為質(zhì)押物出質(zhì)給銀行，從而換取銀行貸款。屆時(shí)不能清償貸款時(shí)，銀行可以行使SPV的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收費(fèi)權(quán)。

四、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

南溝門水利樞紐工程的成功運(yùn)營(yíng)，代表了采用“資本金+擔(dān)保貸款”融資模式的成功。這種模式是一種新的融資模式，雖然還未在全國(guó)全面鋪開，但對(duì)以供水為主經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)的水利項(xiàng)目具有較強(qiáng)的示范價(jià)值。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]李驍.PPP水利樞紐工程在中國(guó)的發(fā)展[J].遼寧科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2015（1）.

[2]程連于.PPP模式與我國(guó)民間投資問(wèn)題研究[J].河南社會(huì)科學(xué)，2009（3）.