食品安全折射出的法律問題

王雅寧 廖明媚

“民以食為天，食以安為先。”

提起食品安全，不禁使人聯想到前不久國家及岳陽市食藥監局曝光的30批次不合格食品，沃爾瑪等大型超市亦牽涉其中。還有雖時間久遠但仍記憶猶新的三聚氰胺、瘦肉精及蘇丹紅等重大食品安全事件。這些都暴露出我國食品安全立法及監管的無力，突顯了食品安全監管工作中存在的問題和缺陷。今年政府工作報告中曾兩次重點提到食品安全，明確：為了人民健康，要加快健全統一權威的食品藥品安全監管機制，嚴守從農田到餐桌，從實驗室到醫院的每一道防線，讓人民群眾吃得安全、放心。在此，向我們民眾傳遞了兩個訊息，其一就是要健全統一權威的食品藥品安全監管機制；其二是要建立從“食物源頭到成品”的層層監管鏈條。政府的決心毋庸置疑是堅定的，但食品安全現狀卻仍不容樂觀。為此，本文從我國食品安全現狀著眼，從立法及監管的角度，作以下幾點探討。

一、目前我國食品安全方面存在的問題

應食品安全之嚴峻形勢，我國最高立法機構于2015年對《食品安全法》啟

動了修訂程序并已施行，雖在一定意義上完善了食品安全立法，但仍存在監管體制不權威、法律體系不系統、不完善、監管力度不夠及違法成本低等問題。

（一）、食品藥品監督管理體制不統一或不權威，各地食品藥品監管體制改革不盡如人意。

從目食藥監管體制改革實踐來看，各地模式五花八門，有二合一，三合一，四合一，還有XX委員會，有些地方市一級一個改革模式，市轄區一個或多個模式，縣一級再出現一種或多種模式，食品藥品機構名稱更是百花齊放：有食品和市場監督管理局，有市場和質量監督管理委員會，有工商質量技術和食品藥品監督管理局，有食品藥品監督和工商行政管理局，有食品藥品監督和工商質監管理局，有食品藥品監督和工商質量技術監督管理局，有市場監管局，還有市場和質量監督管理局。雖然這些機構基本上都加掛了食品藥品監管局的牌子，但從整個食品藥品監管體制的系統性和獨立性來講，顯然未達到國務院要求的“統一權威”，也不利于食品藥品監管工作自上而下的開展。

（二）、法律條文過于概況、抽象，缺乏可操作性。

最新《食品安全法》引進了英美等發達國家的食品全程追溯制度。要求食品

生產經營者應當依照本法的規定，建立食品安全追溯體系，保證食品可溯。國家鼓勵食品生產經營者采用信息化手段采集、留存生產經營信息，建立食品安全追溯體系。但如何才能實現食品及食用農產品的全程可追溯？這是目前面臨的一個大問題。受發展水平和生產經營特點等情況制約，現階段將所有食品及相關生產經營者均納入全程追溯范圍，又不現實；排除在外，又不公平，阻斷了消費者的知情權。從國際經驗來看，依靠科技信息手段，的確可以高效率地實現食品信息可追溯，但也要考慮實施的成本問題，食品生產經營者有履行可追溯的義務，但履行的成本是否會轉嫁給消費者？正所謂“羊毛出在羊身上”。如此，則又會導致物價上升，違背了立法的本意。因此，急需我們拿出一套與中國國情相適應的追溯方案。

（三）、我國食品安全法律體系缺乏系統性，法律要素重復且規定不統一。

雖然我國頒布實施的食品安全方面的法律法規數量較多，如《食品安全法》、《產品質量法》及《消費者權益保障法》等，但是卻出現分段立法、條款分散、調整范圍較窄等缺陷；其次民眾報以厚望的《食品安全法》并沒有覆蓋食品安全的眾多問題，配套的法律法規仍未形成或不夠完善；另外，從現有的法律來看，也經常會出現矛盾之處，如《食品安全法》和《產品質量法》在許多規定上都是重復的，經常出現針對同一違法行為，不同執法主體依照不同執法標準，處理同一問題。

（四）、《食品安全法》相關條款規定過于彈性，不利于遏制、威懾有問題的食品企業。

最新《食品安全法》采納了國際上一些先進法律制度，包括食品安全危機應

急處理、召回制度、食品安全追溯制度、食品安全責任險制度等，但在具體法律制度上仍然存在問題，在實踐中也暴露出諸多不足之處，例如：《食品安全法》規定，食品生產者發現生產的食品不符合安全標準或有證據證明可能危害人體健康的，應當立即停止生產，召回已經上市銷售的食品，通知相關生產經營者和消費者...........食藥監督部門認為必要的，可以實施現場監督。該條規定的是召回的食品進行無害化處理和銷毀時，執行部門的監管措施。但該措施過于彈性，如執法部門認為沒必要到場的，完全靠生產經營者的自律顯然是不能達到目的的，生產經營者為了利益，很可能挺而走險，不予銷毀，改頭換面后繼續對外銷售，后果不堪設想。

（五）、違法成本低，以罰代執、以罰代刑。

新法規定，禁止將劇毒、高毒農藥用于蔬菜、瓜果、茶葉和中草藥材等國家規定的農作物。違法使用劇毒、高毒農藥的，除依照有關法律、法規給予處罰外，可以由公安機關依照規定給予行政拘留。同時新法在法律責任章節對違法企業的具體違法行為規定了沒收、罰款、拘留、責令停產停業，直至吊銷許可證的法律責任。而刑法則僅有零散的幾條關于生產、銷售偽劣、有毒有害及不符合衛生標準食品的罪名，沒有從源頭或中轉環節預防，且追究刑事責任須以銷售或造成嚴重后果為前提。對于違法企業而言，一般情況下，罰款或拘留幾天就可以了事，只要不造成嚴重后果，都是可以用錢來解決的。食品安全案件查處率低，移交率更低，經常以行政處罰代替刑事追究。低廉的違法成本，導致食品犯罪猖獗，罰款后又繼續從事違法勾當，屢禁不止。

（六）、消費者維權依據不足，訴訟舉證難度大。

食品消費是個非常常規的領域，消費者們幾乎每天都會有食品買賣，但一般

都很難主動地保留相關購物發票或其他與此相關材料以備后用。當出現問題食品，食品消費者想主張權利時，卻發現沒有多少有用的證據材料，出現舉證困難，最終導致敗訴。例如，2011年發生的“雙匯瘦肉精”事件當中，依據相關的訴訟原則，消費者權益訴訟必須遵循“誰主張，誰舉證”的原則，只有舉證出因食用含有雙匯產品導致其身心受到了相應的損害，這樣才能獲得相應的賠償。不過，大多數消費者沒有保留雙匯產品的包裝，也不注意索要相應的購貨發票或收據。而且要提起相關的民事訴訟還必須有經過醫學鑒定的損害身體健康的事實，并證明此損害是由含有瘦肉精的雙匯產品所造成的，消費者同時做到這兩點是十分困難的。

二、應對措施及建議

（一）、建立健全統一權威的食品藥品安全監管機制

1、“統一權威”的內涵

“統一權威”的前提是食品藥品監管體制，從全國到地方內部機構職能的統

一性、監管執法尺度的一致性、執法的權威性。原來各地食藥監管局都是與工商、質監等市場監管部門合并而成，雖表面是食藥監管局或有些地方干脆名稱就未統一，導致內部機構設置不一、原本不懂食藥的人員無法承擔專業性強的食藥工作，執法不一，沒有權威性。現行這種將簡單部門合并、設置機構形式多樣的做法，偏離了統一權威食藥監管體制的內涵。

2、將食藥監管機構獨立出來，與市場監督管理局并存。“多合一”的市場監管模式，使食藥監管工作的重要性大大降低，專業性被弱化，監管力度及實際效能降低。總局是食品藥品監管，而地方各級卻還是食藥與工商、質監及多部門合并的情況，上下不協調。同時，監管機構名稱標識不統一、執法依據不統一、執法程序不統一、法律文書不統一等，嚴重影響了法律實施的效果。加之食藥監管具有很強的專業性、技術性及特殊重要性，與市場監管無論在監管對象、監管目的及手段上等均不盡相同。因此，只有將食藥安全監管機構獨立出來，與市場監督管理局并存，才能各自履職，各司其責，才能具有權威性。如此，方能加大加強監管力度，食品安全才會有保障。另外，應將各地方須單獨設置食藥監管機構列入《食品安全法》，并作為創建食品安全城市的一項準入標準。

3、從中央到地方實行垂直領導，但責權到人。凡屬于食藥問題，地方可以直接匯報中央，無需經過政府部門層層審批。同時，對省、市、縣、鎮各級事權要進行明確劃分，責任到人。結合網絡化監管，分別劃定四級監管網路，并建立網路監管團隊，建立起屬地管理、分級負責、覆蓋全國、責任到人的無縫銜接的食藥監管模式。

（二）、建立完善、系統的食品安全法律體系，防止法律條文漏洞。

要從宏觀和微觀兩個層面嚴把法律關：第一是從上而下、從各個方面讓我們的法律周延，環環相扣，避免疏漏；第二是結合我國當前實際，從法律每個條文本身把控風險，制定嚴格的法律條文，防止漏網、僥幸之魚。參考英美國家的食品安全法律，本人結合我國實際，提出以下幾點建議：

1、從立法層面明確，授予食藥監管局在食品供應方面擁有廣泛的、預防

性控制措施，要求在食品供應鏈的所有環節建立全面的、基于科學的預防控制機制，并有權進行立法。將危害分析和風險預防控制措施的理念、方法以法律形式強制應用于食品鏈的所有企業和所有環節。除一些執行其他標準的食品企業按相關法規執行外，其他食品企業的所有者、經營者或負責人，必須對其所生產、加工、包裝或存儲食品可能造成的危害及影響進行評估，并采取預防措施將危害的產生降至最低或避免發生，按照要求保證該食品未經摻雜或者無錯誤標識，食藥監管局負責監控上述控制措施的實施，并留存監控記錄。真正做到嚴守“從農田到餐桌”這一防線。

2、增加銷售運輸及售后召回環節的罪名，最大程度遏制犯罪，切斷不安全食品物流運輸鏈條，減少危害結果。我國現行刑法沒有規定對行為人危險食品在銷售之前被查獲應該如何處理，可以考慮借鑒瑞典、意大利等國刑法的規定，增設非法持有、運輸危險食品罪的條文。即如果行為人（如物流企業）主觀上知道自己所持有、運輸的危險食品可能會造成嚴重危害后果，為通過銷售、運輸等方式牟取非法利益而在客觀上實施持有、運輸的行為，就應當認為具有社會危害性。如刑法增加該條款（可考慮設置一定貨值或數量），則可在一定程度上切斷不安全食品的物流運輸鏈條。此外，還應參照歐美、日本、香港等地的食品召回制度增設拒不召回不符合食品安全標準食品罪。該罪是一種不作為犯罪，是指食品的生產者、銷售者發現不符合安全標準存在安全問題或隱患的缺陷食品后，負有停產、召回有缺陷食品的義務，若不履行召回義務，沒有召回或沒有及時召回存在有缺陷的食品而使危害結果進一步擴大的行為。該罪名的增加有利于不安全產品的及時召回，減少危害社會的后果。

3、新法推行后，應加快食品安全監管方面相關法規及規章的立法進度，保證形成自上而下監管體系。避免上面政策好，下面不了了的現象發生。

制定《食品安全法》后，應及時制定配合新法施行的相關法律實施細則及管

理辦法。如新法中提到的食品安全全程可追溯制度如何落到實處，應由各省、自治區、直轄市出臺實施細則，報國家食藥總局審查；同時對不符合新《食品安全法》精神及內容的食品藥品監管規范性文件，要加快清理。另外，應建立廣泛征詢立法建議的機制，并積極落實，防止流于形式。在新的法律法規出臺前，應就食品法律法規及規章草案向社會廣泛征詢意見，征詢意見稿除了通過網絡外，還可以擴大途徑，比如電視、媒體、各單位、學校、各小區居委會、社區中心等，提高公眾的參與度，盡可能使食品法律完善并切實可行，保障廣大民眾的切身利益。

（三）、制定確實可行的有效監管措施

英美國家一開始與中國一樣，也會在食藥安全方面暴漏出這樣或那樣的問題。但歷經數十年發展，英美國家已經能很好的保證食品的安全。就像中國人調侃常說的：五糧液要真，必須去法英。這句話看似家常調侃，卻也諷刺性的說明了一個事實，即中國人自己生產的東西，在國內是假的，在國外卻可以買到真貨。不得不說我國的食品監管亟需要加強，監管措施亟需改善。

目前，在英美國家，在制定食品安全監管措施時要進行科學、全面及細致的風險評估。例如，英國關于食品安全法律法規的制修訂常常是依據國內外發現的新的食品安全風險或危害因素，例如蘇丹紅、瘋牛病等，都使英國出臺了新的食品安全法律、標準及監管措施。一般而言，進行風險評估主要是測定風險在食品、 環境中的暴露量，及相應的暴露量對人造成的危害和危害程度，研究可能對人造成的危害及其嚴重程度，進而確定具體的監管措施。同時，建立分類監管機制配合執行。根據不同的監管企業采取不同的監管措施。不同規模、性質的企業可根

據食藥監局免費公布的指導手冊選擇要達到的標準，標準選定后則須強制執行。對此，我國可以借鑒并結合國情加強。

（四）、加大執法監督力度、健全執法體系。

健全的食品安全執法體系及有力的司法系統是落實食品企業責任的強大支持和有力保障。首先，要增加定期及不定期巡檢的頻次。目前我國的食品檢查現狀是沒舉報，就是一年常規巡檢一次，監督力度不夠。應根據不同食品行業生產經營狀況，制定出不同的執法監督標準。如：奶制品，特別是嬰幼兒奶制品，直接關系到每個孩子的健康成長、家族的希望及國家的興衰，應該重點列入執法監督行列。糧油等與每個人日常生活息息相關的食品，應建立每月定期巡檢制度，同時還應不定期進行突擊檢查；且不僅檢查銷售商，還應從食品源頭查起，各個擊破。

檢查后發現的問題應分情況處理。輕微細小的問題，責令企業整改。如屬較嚴重問題，則須實施處罰，直至吊銷執照，并規定該種企業在多長時間內不得從事食品行業。對于觸犯刑律的，應課以重刑。減少幅度較大的刑罰，比如3-10年，應盡量針對何種情況直接處刑期期限，讓食品企業法定代表人或其他食品犯罪者不敢輕易以身試法，具有強大威懾力。

（五）、完善受害人訴訟保障機制。

實行舉證責任倒置原則，在食品安全事故中，當事人舉證是非常困難的，規定舉證責任倒置，能夠促使舉證責任被倒置的當事人一方采取積極有效的措施，預防、控制損害事故的發生，積極主動地提高食品的質量。另一方面也有利于保護消費者的食品安全監督權益，保障受害人的合法權益。同時，可規定企業在食品安全事件發生后不得轉移或是隱匿財產，必要的時候相關機構可以對發生食品安全事件企業的財產進行凍結。最后，要將食品安全責任險落到實處，當發生食品安全事件的單位無力進行賠償時，食品安全責任險可以對受害人先進行一部分賠償，待事故損失確認后，全部賠償到位，不足的，由食品單位補足，以保障受害人的損失不受損。

《左傳》有云：民生在勤，勤則不匱。因此，食品安全問題除了在法律法規上及時逐步系統、完善外，最重要的問題則莫過于加大、加強平時執法監督力度，配合完善、有威懾作用的法律，真正做到食品從農田到餐桌”每一個環節的安全！

作者：王雅寧、廖明媚

參考文獻：

1、《美國食品安全監管法律制度的創新及借鑒》

2、《英國食品安全監管經驗與啟示》

3、《英國食品安全監管值得借鑒的幾項機制》