拉美反腐：為何越反越腐？

孫巖峰

4月13日，第八屆美洲國家首腦會議在秘魯利馬舉行，會議的主題之一便是反腐，在西半球各國圍繞委內瑞拉危機、美拉關系等問題吵得一塌糊涂的混亂局面下，各方卻在加強反腐合作方面達成共識，凸顯腐敗問題已成為影響拉美國家和地區經濟增長、政治穩定和社會發展的毒瘤。

“洗車行動”揭開腐敗黑幕

近年來，拉美腐敗案頻頻被媒體曝光，拉美儼然已經成為全球腐敗“重災區”。特別是巴西，政商勾結、權錢交易、企業海外擴張失控，幾乎成為拉美腐敗的“集大成者”。巴西“洗車行動”中所揭露出的三大弊案，更是清楚地顯示出巴西乃至拉美腐敗程度之嚴重。

早在2008年，巴西警方在調查一系列洗錢案時，發現多名外匯販子的銀行賬戶十分可疑，特別是一個叫尤素福的中東后裔，賬戶資金流動異常。在2009～2013年持續的跟蹤監視過程中，警方更發現他與國有控股的巴西石油公司高管——負責物資設備供應采購的總監保羅·科斯塔關系密切，兩人有大量的資金往來。2013年7月，警方將調查重點轉向巴西石油公司（巴石油）。在對科斯塔的電話、賬戶、郵件進行秘密偵查并獲得重要線索后，巴西警方于2014年3月17日正式啟動代號“洗車行動”的大規模調查活動。聯邦檢察院也特別指定位于巴西南部庫里蒂巴市的檢方成立“特偵組”配合警方行動。

之所以取名“洗車行動”，一方面因為尤素福等“資金掮客”非常喜歡在加油站旁邊開設用來洗錢的快捷汽車房（Lava-Jato）。另一方面巴西警方也希望以此來“清洗”無孔不入的腐敗。但是，巴西警方當時絕對沒有意識到他們釣到的只是龐大鯊魚群中的一只“小魚仔”，更沒有想到“洗車行動”會成為日后摧毀左翼政權、左右政經形勢，甚至影響巴西發展軌跡的“重錘”。

2014年6月，在意識到警方已掌握大量實證后，已被逮捕的尤素福和科斯塔決定與警方合作，全盤供述巴石油如何利用大量的石油項目投資，以虛報項目報價方式，與投標的大企業進行合作。大企業獲得大量收益后，一部分非法盈利用于行賄直接負責項目的巴石油高官，更大一部分則向能決定這些項目存亡的執政黨高層、聯邦和地方政府高官、國會議員行賄。隨著越來越多的巴石油高管被捕和招供，調查方發現此案涉案人員層級越來越高，里約州州長卡布拉爾、執政聯盟數十名議員、勞工黨參議院黨團領袖阿馬拉爾、前后兩任財政部長帕洛西和曼特加、盧拉任總統時期的大內總管——民事辦公廳主任迪爾賽烏，更可怕的是，此案還被查出牽涉負責時任總統羅塞夫2010年大選和2014年大選的競選總管。隨著案件調查的深入，不僅導致179名高官和企業高層被指控、100多人被捕，反對派還借此大做文章。最終羅塞夫于2016年5月以涉嫌財政造假為由被彈劾下臺。 “巴石油弊案”帶來的重大沖擊成為致使勞工黨政府失去民意和盟黨支持的關鍵因素。

就在人們還認為“巴石油弊案”已是巴西“史上最大規模貪腐丑聞”的時候，針對涉案的巴西諸多大型企業的更大規模調查卻挖掘出了更多“猛料”。檢方發現，參與投標巴石油項目的基建業巨頭，不僅涉嫌非法獲取項目、貪吞公帑，而且這些商業巨頭與政界高官關系更加密切。如果說巴石油作為國有控股企業在行賄受賄方面尚有所收斂，奧德布雷希特建筑公司等私有企業的手段則無所不用其極。奧德布雷希特公司（以下簡稱奧公司），是巴西乃至拉美最大的工程建筑公司，占據巴西50%以上基建市場份額，業務遍及美洲、非洲和歐洲等21國。根據巴警方調查，自上世紀末開始，特別是2006～2012年間，通過大肆行賄國內外高官政客、國企高管，奧公司獲得數千億美元工程項目。為獲得項目，奧公司專設被稱為“行賄部”的“機構運行部”，用以“長期、系統和全面”行賄。奧公司每年利潤的40%被用于行賄。年賄賂金額從2006年的6000萬美元增至2012年的7.3億美元，僅2006～2014年其行賄金額就高達34億美元。

更令人吃驚的是，經過多年“經營布局”，該公司“成功”地將拉美多國政壇要員也“拉下了水”。僅巴西就有260多名高官高管遭指控、調查或判刑，包括前任總統盧拉、羅塞夫、薩爾內和科洛爾，現任總統特梅爾，以及現任和前任參眾議長，上百名議員；國會三大黨（民主運動黨、社會民主黨、勞工黨）高層幾近全部淪陷，特梅爾政府8名部長被公開調查，行政、立法和司法三大權力機構均遭侵蝕，多名州長市長鋃鐺入獄。拉美多國政要也牽涉此案，秘魯前任總統庫琴斯基、烏馬拉、托萊多和加西亞，巴拿馬前總統馬蒂內利、哥倫比亞總統桑托斯、阿根廷前總統克里斯蒂娜、厄瓜多爾副總統格拉斯均被指收奧公司賄賂。此案所涉層級之高、金額之大、手段之惡劣、影響之巨大，被CNN稱為“全球現代史上最大的腐敗丑聞”。

就在民眾認為反腐高潮告一段落時，2017年3月又爆發了幾乎將特梅爾拉下馬的“JBS公司行賄案”，引發對特梅爾的刑事起訴、政治彈劾和司法審判。在特梅爾多次表示不會尋求連任以及中右翼執政聯盟的全力“保駕護航”下，特梅爾僥幸躲過下臺，但支持率已跌至個位數，在明年離開總統職位后，仍將面臨進一步審判。

弊案沖擊巨大

截至今年3月底，“洗車行動”共發起了1765人次調查，其中司法部門已提起72起刑事訴訟，指控289人，目前已判決39起，有188名政商高層被判刑，103人被預防性監禁，118人被臨時性羈押，另有395宗國際司法合作請求。據警方估算，涉案金額高達200多億美元，被轉移資金高達130億美元，目前已被證實的行賄金額就高達20多億美元，最終估計高達30億美元。涉案的16家企業基本涵蓋巴西最大的工程基建、農業、能源等行業巨頭。一系列弊案已經嚴重沖擊巴西政治穩定和經濟發展。

政局動蕩持續加劇。“巴石油弊案”嚴重沖擊左翼執政聯盟執政根基，間接導致羅塞夫被彈劾和勞工黨政府下臺，之后“奧德布雷希特案”重創特梅爾所在的民運黨和社民黨組成的中右執政聯盟，“JBS肉企行賄案”矛頭直指特梅爾本人受賄和干預司法調查。三大案“高潮迭起”，腐敗政客“前仆后繼”，一方面嚴重影響政府執政能力，施政中心被迫聚焦政治斗爭，無心無力推動經濟改革。另一方面，民眾對巴政壇“從上到下腐敗透頂”深惡痛絕，對傳統政黨和政治人物漸失信心，甚至開始反思“拉美式”民主體制。更重要的是，隨著主要政黨“身敗名裂”，主要政治人物紛紛入獄或被調查，巴西政治生態正在發生幾十年來最大變化。傳統政治力量退出舞臺，使極右翼或政治素人有可能填補政治真空。巴媒體預測，今年10月總統大選，很可能出現“巴西版特朗普”之類的極端代表。

經濟復蘇信心受損，嚴重損害巴“新興大國”形象。16家行業巨頭面對調查、起訴、罰款，甚至停業破產，重挫巴建筑及相關產業。因深陷多項指控，特梅爾政府養老金改革等多項重大經濟改革難以推行。勞工黨等在野黨為避免政治清算，不得不更多依靠街頭活動等社會運動，壯大聲勢，加上大選臨近，社會動蕩難以平息。標普、惠譽和穆迪等評級機構為此紛紛下調巴主權信用展望，透明國際稱巴清廉指數由2014年的第69位降至2016年的第79位。

弊案誘發拉美多國政壇“地震”。因涉案，秘魯前總統托萊多、烏馬拉均被判18個月監禁（托仍潛逃美國），總統庫琴斯基辭職；阿根廷前左翼總統克里斯蒂娜及任內多名部長正遭阿司法調查；因推動和平進程有功而獲諾貝爾獎的哥倫比亞總統桑托斯不僅名望受損，而且其親信在今年哥總統大選中支持率持續走低；厄瓜多爾新副總統格拉斯涉案損傷新政府清廉形象，導致被總統罷免，引發厄瓜多爾政治內斗。腐敗正在成為引發拉美政治動蕩之源。

為何“越反越腐”

巴西以及拉美各國在反腐方面都有詳盡的法律規定和齊備的制度約束。巴西既有憲法、公務員法、審計法等宏觀層面上位法，也有清白檔案法、政府采購法等直接預防和懲治政商腐敗的專門法規；既有國會、最高法院、聯邦檢察院、聯邦警察、聯邦政府總督查長等常規監督機構，也有審計法院、選舉法院、金融監管委員會等專門機構，不能說巴西沒有反腐制度。但究竟是什么原因導致近年來政商勾結不僅未能根除、反而愈演愈烈？

一是巴西多黨林立的碎片化政黨體制成為政商勾結的土壤。巴西1988年憲法規定民眾參政權利，為防一黨獨大、鼓勵政黨相互監督，允許選票超過5%的政黨進入國會，同時給予各個政黨競選資金、免費廣播電視宣傳時間。但巴地域廣闊、地區經濟文化差異巨大、民風習俗民主意識水平各不相同，過分推廣“民主權利”的作法，導致權力過度分散。據統計，巴全國共有登記政黨數百個，參選政黨100多個，35個政黨獲國會席位。政治權力如此分散，導致執政黨難以形成絕對多數。為夯實執政基礎、推行政策，當政者往往被迫采取各種手段籠絡各派。“政治收買”日盛反過來更加劇組黨、拆黨熱潮，甚至黨中有派，一派多黨。執政黨為滿足各派訴求，不得不采取給官位、給黑錢等“潛規則”手段，在公共預算受到司法和媒體嚴密監督的情況下，只有與企業勾結，通過權錢交易才能套牢盟友。特別是在盧拉執政后期及羅塞夫執政時期，隨著執政基礎削弱，只能依靠大量給予盟黨競選資助、給盟友個人黑錢的方式，確保在國會內的“虛假多數”。

二是中左翼政府對經濟權力的壟斷成為迫使商業巨頭“主動投靠”的深層動因。例如，勞工黨政府上臺后甚至采取了一系列“再國有化”策略。在此“國進民退”大潮中，巴企業特別是大型私企，紛紛投靠政府獲取資源，特別如奧公司，為獲得國內大型項目，為爭取政策性優惠貸款、為爭奪海外市場，不得不抱緊政府及相關權力部門“大腿”，最終形成政商勾結、利益輸送的“犯罪共同體”。

三是政府“重支持、輕監管”導致企業海外擴張失控。奧公司作案手段日益猖獗的十年，恰逢巴西國力崛起、影響力日益擴張的十年。隨著巴西對拉美、非洲各國影響力的增加，巴迫切需要大型企業作為海外利益拓展的工具。在勞工黨執政期間，奧公司先后承擔古巴馬里埃爾港、秘魯地鐵、多米尼加公路、阿根廷電廠等利用巴西援助或低息貸款支持的建設項目，大大拓展了巴西海外利益和提升了巴國際形象。為推動巴企海外擴張，巴政府更是給予全力配合，盧拉等政府高層出訪必力推奧公司，央行、工貿部、外交部、經社銀行等“一路綠燈”。但同時，巴政府缺乏對企業海外經營的監管：一是相關監管法律法規缺失，全憑企業自律；二是相關政府部門無視海外違規經營風險，對可能影響巴國家形象的“行賄”行為鞭長莫及或視而不見，甚至部分官員為奧公司行賄提供名單；三是即使有部分稅務和審計人員對奧公司賬目有異議，但在高官庇護下，大事化小、小事化了。

從目前看，巴西的“洗車行動”高潮已過，預計在大選過后將進入收尾階段，但這只是重建反腐體制的開始。從巴西及拉美的反腐實踐看，一方面需要繼續強化反腐法律可操作性、反腐機構專業性，提升民眾的政治參與和政治監督意識；另一方面更需要反思現有政治體制，嘗試建立一套更適合拉美歷史傳統、文化背景和政治現狀的反腐體制。

（摘自《世界知識》）