高等學校內部控制研究

苑方琦

摘 要：近年來，高校迅速發展的同時，暴露出很多問題，歸根到底都是由于內控缺失造成的。財政部多次發文，要求高校進行內控建設。本文運用理論和案例研究相結合的方法，論述了高校內控建設的背景、意義、問題。同時以W大學為例，深刻剖析其內控建設的現狀、存在的問題，并提出解決方案，為高校內控建設的進一步完善提供一定的借鑒。

關鍵詞：高等學校 內部控制

一、研究背景及意義

近年來，我國高校發展迅速，內部管理的各種問題也越來越暴露于公眾的視野中，財政資金隨意挪用、科研經費套取濫用、工程項目貪污腐敗，各級紀委巡視組對高校巡視中更是發現了很多違法違紀行為。這些無不指向高校薄弱的內部控制。

2012年11月，財政部出臺了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，2015年又出臺了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，為行政事業單位提出了明確的、可操作性強的內部控制建設指引。2016年教育部制定了《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》，為高校內部控制的建立和實施提供了依據。同年，財政部頒布了《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》，通過“以評促建”方式，明確下一步單位內部控制建設的重點和改進方向。由此可見，加強高校內控建設既符合中央精神，同時也是高校發展的內在需求，具有緊迫性。

所謂高等學校內控，是指高等學校為確保科研、教學和其他相關工作正常運轉以及提高辦學效率等目標在高校內部管理中實施的防范和管控經濟活動風險的方法、程序和措施的總稱。其有效實施，可以合理保證高校經濟活動合法合規；合理保證高校資產安全和使用有效；合理保證高校財務信息真實有效；有效防范舞弊和預防腐敗。

高校實行內部控制既有外在壓力又有內在動力，但我國高校內控建設存在很多問題，包括內控意識淡薄，領導重視程度不夠；內控關鍵崗位不明確，從業人員勝任能力堪憂；內控制度不健全且執行不力；內控信息系統建設滯后等。本文將以W大學為例，剖析該高校內控建設現狀及存在的問題，并提出解決方案。

二、W大學內部控制案例研究

（一）W大學內控建設現狀

2016年，W大學所屬教育委員會要求其管理的事業單位全面推進內部控制建設，同時啟動內部控制基礎性評價工作，以評促建。W大學為防范風險，實現學校發展目標，以內控基礎性評價為契機，逐步推進學校內控建設。目前，W大學已做了一定的內控建設工作。

1、單位層面內控建設現狀

W高校成立了內控領導小組，由校長任組長，下設辦公室，辦公室主任由財務處主要負責人兼任。梳理內控關鍵崗位，明確不相容崗位，通過人員崗位調配、工作職責重新劃分等方式盡量保證不相容崗位相分離。查找業務風險點，并初步進行風險評估，制定或修訂內控制度40余項，并積極推進內控信息化建設。

2、業務層面內控建設現狀

（1）預算業務管理情況

W大學依據“收入積極穩妥，支出合理適度”的原則，預算的編制程序更加嚴謹，要經過預決算工作委員會審議，報校長辦公會、教代會執委會、校黨委常委會審議批準后，才能頒布實施。在預算執行過程中，強調預算剛性，嚴禁超預算、無預算列支。

（2）收支業務管理情況

W大學結合國家頒布的相關政策，不斷完善制度。收入按照不同來源，分類管理，依法依規按標準取得收入。支出嚴格按照《經費審批制度》的要求，建立事權和財權的統一，遵守“誰審批，誰負責”的原則，嚴控每一筆支出。票據領用實行登記制度，由專人審核開票內容是否合規，及時整改。財務印鑒由出納以外的其他人管理。

（3）政府采購業務情況

W大學資產管理部門做好采購預算控制。嚴格執行設備、工程、服務采購審批手續，對政府采購范圍內的采購事項，按照政采程序進行。按已審批的采購計劃執行采購任務，發布相關的采購信息，組織驗收、財務付款。

（4）資產管理業務情況

W大學建立固定資產管理與財務管理相銜接的管理體制，促進實物管理與價值管理的統一協調。對采購資產，進行分類登記，做好資產處置、調配等固定資產日常管理工作。年末與財務處進行固定資產賬務核對。庫存現金日清月結，銀行存款由專人負責對賬，編制銀行存款余額調節表，對未達賬項及時查找原因，保證貨幣資金安全完整。

（5）建設項目管理情況

W大學基本建設管理堅持確保安全、保證質量、控制工期、節約投資、保持廉潔的“五控制”目標，遵守基本建設程序，堅持深化前期工作，規范管理過程，加強事后監督。

（6）合同管理情況

W大學制定出臺了《合同管理辦法》，對合同的訂立、履行、信息管理等進行了全面規范，同時委托下屬法政學院發揮法律顧問職能，從專業角度對合同進行審核。

（二）W大學內控建設中存在的問題

高校內控的建設是一個長期而系統的過程，W大學只是處于初步建立的階段，還存在很多問題。

1、單位層面內控建設存在的問題

（1）單位領導重視程度不夠，領導小組作用不明顯

W大學雖然成立了內控領導小組，但只是通過文件形式傳達，缺乏內控聯席會議工作機制，其作用發揮不明顯，單位領導對內控建設重視程度。因此，W高校內控管理工作在組織結構上出現很多問題，因內控辦公室設在財務處，其他職能部門多有事不關己的心態，連最基本的年度內控評價報告，個別部門亦有應付了事的情況。整個學校的內控建設沒有建立有效的工作機制，沒有聯動效應。

（2）內控專業人才缺乏，沒有內控培訓

W大學內控涉及的各職能部門更多的是關注自身內控業務，內控辦公室設在財務處，財務工作人員又因為業財融合不充分的原因，對其他部門的內控工作不夠了解，學校沒有安排一個專門的人才站在全校的高度去考慮內控工作。自該校全面開展內控建設工作以來，未組織有關人員參加過一次與內控相關的培訓，工作人員的專業勝任能力堪憂。

（3）業財融合不充分，部門信息溝通不順暢

隨著該校的規模不斷擴大，學校的經費結構越來越復雜，在這樣的背景下，只有業務部門和內控部門進行有效溝通，特別是事前事中協調，保證業務經辦合法合規。W大學部門之間、上下級之間的信息溝通渠道并不順暢。一項經濟事項到了付款環節，才會發現其違反有關規定，這些情況的頻繁發生說明內部控制的作用只能發生在事后，無法體現在事前和事中。業財融合不充分，財務處沒有深入到業務部門去了解業務發生的全過程，不掌握費用產生的依據，這樣，在預算編制與執行、財務收支、資產管理等方面都會因為對具體業務的不了解而無法科學的進行內控。

（4）內控信息系統建設有待進一步完善

目前，W大學建設項目管理、合同管理并未實現內控管理信息化。在已有的系統中，對于內控的不相容崗位，存在未分別設置獨立賬戶或權限的情況。除此以外，該校信息孤島的情況嚴重，除賬務處理系統和資產管理系統互有接口外，其他內控系統均為獨立存在，互相之間無法對接，信息流無法在系統間傳遞。

（5）內控評價過程不科學，結果運用不充分

高校內控評價的目的是通過對內控設計及運行有效性的評價來實現高校內部控制體系的持續優化。W大學每年都要對上一年的內控建設和實施情況進行評價并形成評價報告，其主管單位以文件形式下達了評價指標，但是扣分標準具有一定隨意性。W高校的內控評價由財務處牽頭進行，其他部門配合度不夠，在評價過程中，未用調查問卷法、穿行測試法、抽樣法等有效方法，僅停留在部門自評，財務處匯總的階段，評價報告未進行集體討論，審議，評價結果的有效性堪憂。對評價結果，無整改過程。

2、業務層面內控建設存在的問題

（1）預算業務內控建設問題

W高校預算指標細化程度不夠，基本經費未能按照經濟分類科目下達，致使財務核算經濟分類控制依據缺失，經費使用過程中“三公經費”超預算現象時有發生。收入預算口徑不全，預算外收入常年存在。該校雖建立關于預算調整程序的制度，但未嚴格執行，預算調整過程相對隨意。未對預算績效管理機制，對項目經費未設置績效目標，預算項目執行完后未進行績效評價與考核。

（2）收支業務內控建設問題

W高校對經營收入控制不嚴，沒有建立有效機制防止賬外經營收入的出現。支出審核時，對支出事項是否納入預算審核不嚴，存在無預算或超預算支出的風險。債務管理制度缺失，對債務規模控制不嚴，存在無法償還債務的風險。

（3）政府采購業務內控建設問題

W高校未能嚴格執行政府采購政策，對部分未到期的服務合同，仍沿用原有的供應商，對政府采購政策，宣傳不夠，事前控制不力，造成很多業務已完成，業務經辦人員不知道要執行政府采購。

（4）資產管理業務內控建設問題

W高校固定資產實物盤點間隔時間長，對盤點后賬實不符的資產，無后續處理或處理不及時，造成固定資產盤存數不實。沒有對無形資產進行任何管理。對外投資組織、執行、處置等均未形成相關制度，立項時沒有進行可行性研究及評估的環節，決策缺乏科學依據，對被投資單位后續財務經營狀況的監管缺失，無法控制投資收益。

（5）建設項目內控建設問題

W大學在建項目竣工后未及時編制竣工決算。該校按照批復的初步設計方案組織建設項目施工，對于確需變更項目未設置變更審核內控機制，致使多個重大項目變更未重新履行審批手續，存在已完工的建設項目超概算率高于5%的情況。

（6）合同管理內控建設問題

W大學合同未進行統一分類和連續編號，而是由各簽訂部門自行保管，該校沒有對各部門合同管理進行過檢查，合同丟失風險大。合同結算控制不嚴，存在未按規定提留保證金現象。

（三）W大學內控建設的建議

1、單位層面內控建設的建議

（1）單位領導加強對內控建設的重視程度

W大學的主要領導及分管內控的領導應扭轉重教學科研，輕管理的觀念，將內控建設常態化提上議事日程，定期召開內控領導小組專門會議，解決建設過程中遇到的問題。支持財務處作為內控牽頭部門的工作，提升其他部門的配合度。協調建設過程中遇到的困難，將內控的理念通過各種形式進行宣講，讓各部門明白，內控建設是全校每個部門的事。

（2）加大對內控人才的培養和引進力度

人才是內控成敗的關鍵。W大學人事部門應制定相應的人力資源政策，一方面，設置專崗，內控辦公室工作人員由兼職變為專職，使工作進行的更為有序。同時加強業務培訓，使工作人員的知識結構得以更新。另一方面，引進內控專業人才，能夠站在全校而非財務視角設計內控體系，指導內控工作開展。

（3）加強部門間的溝通，促進業財融合

W大學應加強內控部門與業務部門的溝通，將控制重點不斷前移，重視事前事中控制，將不合規事項扼殺在事發之前。財務部門應將管理延伸到業務前端，深入了解業務發生的全過程，這樣有利于形成內控抓手。

（4）完善內控信息系統

W大學完善內控信息系統，要著力改善信息孤島問題，整合現有系統，互留端口，這比重新搭建整套系統更加經濟合理。對于實現信息化的控制領域，應加快建設進度，對于建設項目管理，本身問題嚴重，更是應該把信息化建設提上議程，將人工控制變為系統控制，減少問題發生的可能性。

（5）規范內控評價過程，合理運用評價結果

W大學應制定《內部控制評價工作方案》，內容包括評價范圍、工作任務、人員安排、進度等內容。內控評價應包括職能部門的自評和內控辦公室的抽查，可運用個別訪談、問卷調查、穿行測試等方法進行，留下內控設計和運行缺陷的相關證據，形成工作底稿，及時和相關人員溝通。對于內控評價認定的缺陷，應通過領導小組集體審議。對于內控評價結果，各部門應充分重視，對認定的缺陷，應落實整改，保證內控系統的持續優化。

2、業務層面內控建設的建議

（1）預算業務內控建設的建議

W大學應以任務驅動為目標細化部門經費預算，明確各部門、學院主要職責，列明為履行職責需在預算年度內完成的事項，將各事項所需費用轉化為對應的經濟分類科目金額，以此細化預算，做到財權與事權的統一，也為績效考核提供了依據。對于需嚴格控制支出規模的經濟分類科目如“三公經費”，需在各部門間反復溝通協調，分配資金。加強對經營收入的預算控制，各部門應合理估計本部門當年取得的培訓費等經營收入，在編制預算時納入預算收入。嚴格執行預算調整程序，控制預算調整事項，除重大政策變化或應急支出外，一般不予調整。學校預決算工作委員會負責審議校內預算調整需求，并報校長辦公會、黨委常委會審批。學校應制定針對不同種類資金的《預算績效考核辦法》，合理設計指標體系，并將考核結果作為以后年度預算撥款的依據。

（2）收支業務內控建設的建議

W高校應明確財務處為所有收入的歸口管理部門，財務處負責收費項目立項與標準核定、收入核算、票據管理、收款等工作，其他部門只能作為收款執行部門，及時將收費合同留存財務備案，并按規定收費，避免“小金庫”的出現。加強支出審核，特別是對支出事項是否納入預算的審核，避免無預算或超預算支出。學校應結合國家對于地方政府性債務管理的有關要求，加強債務管理，制定相關制度，在舉債前，對債務規模、還本付息方式進行風險評估，充分考慮學校承受能力，防范債務風險。

（3）政府采購業務內控建設的建議

W高校應建立有效的政府采購協調機制，加強政采部門與需求部門之間的溝通，及時宣傳政策，將違規事項控制在源頭。逐項清理已簽訂的應履行政采手續但未政采的合同，經校領導集體決策后，重新按規定辦理手續。

（4）資產管理業務內控建設的建議

W高校固定資產實物盤點應每年進行，對盤點后出現的賬實不符情況，應及時核查原因，擬定處理方案，并報經校長辦公會、黨委常委會審議，報主管部門及財政部門審批，進行賬務處理。學校應制定無形資產、對外投資管理制度，積極對無形資產進行認定，避免國有資產流失。對外投資前應進行可行性研究，為投資決策提供依據，在投資期間，應持續關注被投資單位財務狀況，避免投資損失。

（5）建設項目內控建設的建議

W大學應從根本上解決項目竣工不決算的問題，對未入賬房屋建筑物，查找不能決算的原因，補齊所需資料，盡快辦理竣工決算，防止腐敗滋生。嚴格工程變更審批程序，提高對建設項目變更和預防的能力，在簽訂施工合同時，應體現項目變更條款，且應量縝密，減少工程變更發生的機率。學校組織后勤、財務、審計等相關部門人員加強對概預算的審核，對發現的問題進行修正，概預算未經審批，不得突破，在確需調整的情況下，學校應按相應程序進行審批。

（6）合同管理內控建設的建議

W大學應明確合同由歸口管理部門統一分類、連續編號、統一管理，合同簽訂后，業務部門應將合同原件等相關資料，送交歸口管理部門保管。其他工作人員查閱已歸檔的合同應辦理登記手續。學校應嚴格按合同約定付款，合同歸口管理部門應跟蹤合同履行情況，在約定付款時間前，向財務處提出付款申請，經審核后，在付款日支付款項，留足保證金。

三、結束語

本文運用理論研究與案例研究相結合的方法，深入剖析的W大學內控建設的現狀、問題并提出解決方案。W大學內控建設處在起步階段，內控組織結構初步搭建、內控制度逐步完善、信息化建設不斷增強，在內控重點領域中，管理也開始變得更加嚴謹和規范。盡管如此，其內控建設仍存在很多問題，這些問題既涉及單位層面，也涉及業務層面，既存在共性問題，也有自己學校特性問題，只有針對問題，逐一解決，內控系統才能逐步完善。總之，羅馬不是一天建成的，一所高校的內控系統也不可能在短時間內設計有效運行完美，要實現內控目標，是需要一個過程的，但我們也應該意識到，內控對高校有著重要的意義，要想打造“雙一流”大學，必須加強內控建設。

參考文獻：

[1]財政部.行政事業單位內部控制規范（試行）[A].2012.

[2]財政部.關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見[A].2015.

[3]張慶龍.高校內部控制建設實施操作指南[M].2018.

[4]教育部.教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）[A].2012.