公共價值視域下的地方廉政社會評價模式研究

曾明 陶冶華

摘 要：廉政社會評價是反腐敗績效評估重要的社會參與手段，構建基于公共價值的廉政社會評價模式具有重要的現實意義。PV-GPG理論認為政府績效的生成沿著價值建構、組織管理和協同領導系統的路徑發展。政府績效評價需要實現公共價值，地方廉政社會評價的出發點在于發揮群眾路線的正風反腐功能，增加群眾的獲得感，實現公共利益。基于該理論模型，運用多個案研究手法對太倉、鹽田和江西廉政社會評價實踐進行敘事性解釋和價值分析，研究發現：實踐中的地方廉政社會評價基本實現了滿足集體偏好、參與、回應、公正和穩定性的多元公共價值，拓展了公眾“反腐獲得感”價值實現路徑。在價值分析基礎上，本文構建了基于公共價值的廉政社會評價模式，并提出可通過重新審視政府績效內涵、拓寬績效溝通渠道及制度化參與來完善該項工作，進一步實現多元的公共價值。

關鍵詞：廉政社會評價；公共價值；PV-GPG理論；反腐獲得感；廉政評價模式

中圖分類號：D630.9文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2018）10-0004-10

一、問題的提出

廉政績效評價本質上是一種側重于考察政府廉潔情況的績效評價，但當前在路徑依賴、制度滯后、主客體關系失衡等問題的凸顯下[1]30-32，可能并未完全發揮其應有作用。其中，主客體關系失衡反映出了評價中社會參與機制的缺乏，而公眾對政府反腐績效卻有最深切的感知。正如習近平所說：“群眾的眼睛是雪亮的，黨員、干部身上的問題，群眾最清楚，最有發言權?！盵2]“讓正風反腐給老百姓帶來更多獲得感”的新時期反腐理念成為檢驗正風反腐績效的重要標尺[3]，發揮了鞭策我黨勤廉執政的價值引領功能[4]45-47。在該理念背景下，針對評價中社會參與機制缺乏問題，引導廉政績效評價從“黨政主導—內部評估”的單向模式向“黨政主導—社會協同—公眾參與”的復合模式轉變，成為了必然路徑[1]，地方廉政社會評價正是這一路徑下的制度性產物。我國政府管理體制的特點決定了權力的行使是從中央到地方縱向下移，這也決定了“自上而下”的政策執行路徑。有研究表明：中央的反腐決心、反腐制度的強制壓力、公共輿論和公眾的反腐期望形塑的外部壓力是反腐取得效果的主要原因[5]。中央反腐政策與公眾反腐訴求形成的合力推動了地方廉政社會評價實踐。

在這方面，起步較早的是1995年天津開展的由政治結構指數、公職人員素質指數、官民關系指數和社會環境關系指數等共計12項指標組成的廉政建設社會評價活動[6]，之后，北京、河南、鹽田等地陸續開展了該項工作。但較之地方實踐探索與汗牛充棟的政府績效評價研究，目前學術界對廉政社會評價方面的研究還不夠全面。現有不多的研究中，胡楊通過對國內外實踐進行對比，認為我國廉政社會評價的難題主要在體系、方法和機制上，據此提出推進措施[7]；許連純從創新的角度闡述了評價機制的具體內容[8]；而熊尉宏則以江西為個案提出了完善措施[9]。可以看出，對廉政社會評價的研究缺乏一種解釋性研究，尤其是多個案的解釋性研究。

從理論視角來看，僅以經濟價值作為衡量政府績效的唯一標準存在局限，政府績效評價應具有多元化的公共價值屬性[10]。2011年包國憲等人提出了“以公共價值為基礎的政府績效治理理論”（簡稱PV-GPG理論），該理論的提出賦予了政府績效新的內涵，其從公共價值視角來看待政府績效，繼而對“我們究竟需要一個什么樣的政府”這個問題進行了較好的闡釋[11]。一些學者基于該理論模型進行了個案研究，其中有的以城市規劃為例對政府績效生成路徑進行了解釋[12]、有的則對評價指標構建提出了再思考[13]；還有一些學者分別從績效損失、偏差和溝通等角度進行了研究[14-16]。相比之下，公共價值視角下對廉政社會評價的關注尚顯不足。

廉政社會評價通過貫徹中央反腐政策來檢驗地方官員工作實效性，進而提升公眾對反腐的“獲得感”，是重塑反腐制度建構價值的重要舉措。在上述有關的理論基礎上，本研究以個案研究手法對太倉、鹽田及江西廉政社會評價的具體實踐進行研究，即基于PV-GPG理論視角對三個地區的評價工作進行價值分析，具體研究其生成機制、實施機制及結果運用機制，試圖回答兩方面的問題：一是地方廉政社會評價在實踐中是否實現了公共價值？又是如何實現的？二是如何構建一種普適性的基于公共價值的廉政社會評價模式，使其不脫離該項工作的公共價值之義。

二、基于PV-GPG模型的地方廉政社會評價的公共價值分析框架

（一）公共價值的內涵

在政府治理中，對“公共價值”的考量愈益受到重視。穆爾認為面對多變的政治和社會環境，公共管理者要有所行動，在服務和滿足公眾需求的基礎上完成工作，以此“創造公共價值”[17]384-399。那么，如何來定義和創造公共價值呢？斯托克提出的構建協商與遞送的網絡對此進行了解答[18]；其中，提供公共服務是實現公共價值的重要途徑，公共服務質量與公共價值實現緊密地聯系在一起，尤建新等認為“公眾價值”是公眾對其付出的成本與接受的公共服務質量間的一種權衡對比[19]。由此展開的公共價值概念爭論日益增多，通過回顧相關文獻，王學軍等人認為公共價值包括結果主導的公共價值（PV）和共識主導的公共價值（PVs），而無論PV還是PVs，二者的內涵是一致的，即都根源于社會價值[20]，而對社會價值的關注便離不開公眾這一利益群體。

（二）地方廉政社會評價與公共價值的契合

前文簡述了公共價值的內涵，那么，地方廉政社會評價的運作邏輯是什么呢？它與公共價值又有著怎樣的聯系？下面我們做進一步的探討。

源于西方的政府績效評價在改進政府績效上發揮了巨大優勢。20世紀90年代后，我國的一些地方政府將其引入到了地方治理中來。但評價結果并未反映出政府的真實績效，產生了偏差[21]。具體來說，“政府主導”現象嚴重，即便引入公眾參與，多呈現“符號效應”[22]；加之在指標設置不科學，政府過分追求經濟指標，“官出數字，數字出官”行政化現象明顯等主要偏差的影響下[23]，導致評價程序不規范，多種模式的績效評價紛紛涌現，初期取得一定效果，之后便衰落下來。典型的如“甘肅模式”，法律保障、政治支持、社會參與及評價體系設計的規范問題成為制約其持續性發展的主要瓶頸[24]。

評價要素的執行情況關系到評價效果，實際情況是評價要素在執行上發生了偏離，產生了績效偏差，究其根源是公共價值的缺失[15]。蘊含著公共性、服務性和以責任為核心的行政倫理價值的政府績效評價[25]，必須確立正確的價值導向[26]，進而實現其內容和價值“長期和短期的動態平衡”[27]，并突出以人為本[28]、公平正義的價值[29]，這是該項工作承載的價值使命。

腐敗會誘發合法性危機，致使政府公信力受損。而缺失政治信任的政府將陷入“塔西佗陷阱”，如此下去，公眾再難相信政府的決策和話語，這必將影響到社會的穩定。而“塔西佗陷阱”的出現在于政府沒有執行好群眾路線[4]，實現公共價值。同時，政府公信力程度還會影響到政權的穩定。哈貝馬斯說：“合法性意味著某種政治秩序被認可的價值。”[30]盧梭認為，行為符合價值規范，公眾認可，這樣才具有合法性[31]。以是否追求人民幸福、促進共同利益為標準，亞里士多德在其政體理論中區分了正宗政體和錯誤政體[32]。作為政府績效評價一類的廉政社會評價，主要通過問卷調查、統計分析等方式，廣泛收集不同社會群體對地方黨風廉政建設與反腐敗工作狀況的評判信息，在此基礎上對數據進行客觀分析，評價地方工作績效[7]。該項工作的出發點和終極目的在于及時發現并修正潛在的腐敗現象和存在的腐敗問題，助力科學化反腐，以此服務于公眾利益。其中，“公眾滿意度”的評判標準反映了該項工作的基本價值尺度與技術能力[33]。鏟除威脅穩定的“毒瘤”——腐敗，重塑政府公信力成為地方廉政治理的關鍵。因此，作為治理手段的廉政社會評價理應實現公共價值。

（三）地方廉政社會評價公共價值性的評估標準

廉政社會評價作為彰顯公共價值的重要舉措，有一個十分重要的問題需要考慮，即實踐中公共價值的實現程度。一直以來，公共價值視域下，政府績效的生成路徑猶如一個“黑箱”無法開啟，PV-GPG理論模型將其比較好地呈現了出來。

該模型中，政府績效生成路徑包括價值建構、組織管理和協同領導系統[34]。公共價值導向下的地方廉政社會評價工作同樣應遵循該路徑，繼而產出基于公共價值的政府績效。PV-GPG模型為審視地方廉政社會評價實踐提供了載體，其中，價值建構、組織管理和協同領導系統成為分析具體實踐的主要維度。由圖1可知：

首先，價值建構對產出政府績效至關重要，只有來源于社會的政府績效才能獲得合法性基礎，也只有根植于社會的政府績效才能產生其可持續提升的需要[34]20。廉政社會評價需要在縱向上進行價值建構。反之，缺乏價值建構無疑會產生“績效損失”[14]。

其次，組織管理過程回答了有關政府績效產出問題，PV-GPG理論認為以公共價值為基礎的政府績效治理，產出即績效[34]21-23。這是以政府積極回應公共價值為前提的，并且在價值基礎下實現政府效率的提升，從而使政府績效趨于最大化。公共價值是公民價值偏好和政府價值建構的交集，而二者間卻很難達到統一[35]?；诖?，政府需要時刻關注體制外的群體，將他們的需求整合到政府決策中并以此來設定科學的評價指標，最終實現公共價值[16]。

最后，協同領導系統是貫穿于價值建構和組織管理過程中的重要機制，其發揮協調、解決價值沖突的功能[34]23。穩定的領導監督體制對廉政績效評價有重要作用，領導升遷和政策變更會影響其推進。A省的廉政社會評價曾以非政府組織參與為主，卻隨著中央政策的調整終止了這一舉措[36]。

廉政社會評價的內在邏輯決定了其需要以公共價值為基礎評價政府績效。綜上，筆者從地方廉政社會評價工作的具體運行機制展開，基于PV-GPG模型的主要架構，確定了地方廉政社會評價公共價值性的三維評估標準，見圖2：

三、PV-GPG模型下的地方廉政社會評價實踐分析

探求廉政社會評價實踐的公共價值屬性，案例分析是最恰當的研究手法。本研究將太倉、鹽田及江西作為重點分析對象，之所以這樣選擇在于這三個地區的評價工作頗具特色且實踐效果較好。

首先從地區級別來看，三個案例分別是對不同行政層級的評價，太倉進行的是村級評價，鹽田進行的是市區級評價，江西則是對全省11個市、100個縣（市、區）進行評價屬于省級層面評價。從評價模式類型來看，太倉屬于綜合型評價，鹽田屬于效能型評價，江西屬于第三方評價②。從成效來看，太倉的“村級勤廉指數測評指南”在2014年獲得國家標準化管理委員會地方標準備案；而始于2008年的鹽田“廉政風險防控系統”，經過內部測試和試點，一年后在該區正式運行，其成效得到市委肯定，市紀委決定在全市推廣；江西的成效也很顯著，據統計：2014年，通過廉政社會評價，整改群眾反饋意見有29196條，同時，查處損害群眾利益和發展環境的案件有3479起，查處人數達2536人[9]。

地方廉政社會評價作為一項承載公共價值的實踐活動，它的實際運作情況如何呢？PV-GPG理論為分析其具體實踐提供了嶄新且適用的理論視角：地方廉政社會評價模式主要包括價值建構、組織管理和協同領導系統，而確保其正常運行的核心要素則是公共價值。本研究將利用上述案例資料，在PV-GPG模型下對相關實踐進行敘事性闡釋。

（一）地方廉政社會評價生成機制——社會價值建構過程

依據PV-GPG模型，從縱向看，政府績效的價值建構過程包括從基本社會價值、基本公共價值、政府績效管理到一般行政過程的路徑。

1.太倉的村級“勤廉指數”生成機制。公共價值是人類社會形成的基本價值取向。過去的太倉農村基層治理無論是在生活環境還是民主監督上都存在問題，不同的利益主體有自己的利益傾向，公眾關心在生活環境上，政府關心在政權穩定上，民主監督自然是他們的關注點。這中間公眾、政府等利益主體構成了社會共同體，對基本社會價值進行了選擇。2006年，中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《農村基層干部廉潔履行職責若干規定（試行）》③，落實基層干部廉潔、加強民主監督被提上了日程。在選擇、約束以及領導三大機制的作用下，“民主監督”進入公共領域引起政府重視。之后，太倉為了推進上述《規定》的實施，將實現“民主監督”付諸于績效評價這一載體，開展了村級“勤廉指數”測評。

2.鹽田的“廉政風險防控系統”生成機制。如果說太倉的實踐思路源起于中央反腐政策文件背景下，鹽田“廉政風險防控系統”的價值建構則是在科學發展觀的指導下，從“教育干部、保護干部”的價值取向出發，側重預防。鹽田通過提供公共服務致力于將本區打造成為“新品質新鹽田”、更具現代化和國際化的先進濱海城區。此外，它的價值建構還體現在通過廉政學習構筑干部思想防線上。該區“廉政在線學習平臺”的開通使黨員干部每人年均網上學習超過45學時，比以往學廉時間增加近1倍④。

3.江西的“黨風廉政社會評價機制”生成機制。在我國政府傳統管理體制及環境因素影響下，公眾實際參與績效評價的機會受限。2013年以前，江西的廉政評價還是體制內評價。對此，省紀委書記周澤民提出：可以引入社會評價機制，將體制內的考核及體制外的考核結合起來⑤。省委對此達成一致，2013年4月周澤民等人到已經開展該項工作的試點省份四川考察學習，5月全省開始準備、籌劃，接下來該項工作便開展起來?？梢钥闯?，江西廉政社會評價的生成更多地源于領導者對地方工作的價值反思和領導體系的“價值認同”，這中間協同領導系統發揮了作用，將社會價值上升到了政府績效管理中。

（二）地方廉政社會評價的實施機制——組織管理過程

依據PV-GPG模型，從橫向上看，組織管理過程不能脫離社會價值的建構，黨委需要在公共價值導向下，制定績效計劃、選擇組織模式，實施績效激勵并進行績效控制。

1.太倉的村級“勤廉指數”實施機制。太倉在“勤廉指數”測評規則制定上，考慮到要落實民主監督、改善農村經濟環境及滿足公眾偏好。而鑒于公眾的知識和技術水平有限，市紀委借助外腦，邀請全國政協常委、上海大學鄧偉志教授參與指導，在市紀委、專家等多方溝通討論之下形成了“評價規則”⑥。其中，篩選的評價指標包括公眾最關注和具有代表性的30項指標。公共價值的生成需要政府與公眾進行互動，開展“入戶調查”是太倉廉政社會評價的主要特征，不同的評價主體、兩套調查問卷的設計等舉措，踐行“20+50”的模式有力推動了測評中公共價值的實現⑦?？冃Ъ钌希珎}出臺了相關文件，令測評結果與干部的年度獎勵和任職掛鉤。績效控制上，太倉的村務公開“三日”制度保障了民主監督的實現⑧。此外，憑借網絡技術，太倉在電子屏公開欄上將干部的勤廉情況進行公開，實行周期滾動，并且建立“網上村委會”來傾聽公眾建議。

2.鹽田的“廉政風險防控系統”實施機制。鹽田的“廉政風險防控系統”主要通過網絡技術進行風險排查、預防及考核評價。系統內部“點對點”與外部“面對面”的交接是其運行效果顯著的關鍵，其中，“點對點”將干部“抽象”設置為7級防控“節點”，各級“節點”在任意防控流程中都能跨越級別溝通?！懊鎸γ妗眲t通過民意暢達、社會評議等建立與系統對接的公眾參與機制，當面接受外部群體意見。組織模式上，2012年鹽田對區直機關事業單位、各街道實行分類考核。除了體制內群體外，該區每年通過區委全委（擴大）會，將部分“兩代表一委員”和服務對象引入其中參與評價。此外，鹽田的“便民”特征更是彰顯了系統的價值導向，在“互聯網+”飛速發展的時代，該區致力于發展從“無限城區 數字鹽田”到“智慧鹽田”的建設。為實現全面建設新型“智慧城市”的目標，該區制定了《“智慧鹽田”2017年行動計劃》，將計劃重點放在政務服務體系、城市管理模式、市民生活服務等基礎設施及公共服務領域上⑨。考核激勵上，該區將評價結果準確地定位到具體的崗位責任人身上，據此進行整改和獎懲。同時，績效控制上，該區的“廉情季報”“跟蹤監控”等措施為該項工作提供了制度保障。鹽田的上述舉措是建立在社會價值基礎上的，從而避免了制度空轉，推進了系統有效運行。

3.江西的“黨風廉政社會評價機制”實施機制。江西廉政社會評價的價值實現依賴于科學的測評方法和控制機制，其主要方法是由省統計局民意調查中心通過留置問卷和電話訪問相結合的方式，引入五類評價主體，針對地方黨委政府的廉政情況進行民意調查。民調中，以“不重不漏”原則來抽取樣本，選擇的抽樣框是由省紀委黨風政風監督室協助提供的電話號碼。在控制機制方面，江西的民調首先嚴格執行GB/T26316《市場、民意和社會調查服務要求》；其次會對訪員進行調查前的培訓，簽署保密文件；第三在電話訪問中實行分批次無框撥打，并全程錄音，以便后期的檢查及復核；第四在民調前，由省紀委和民意中心設置數據密碼，民調后，雙方解密匯總結果⑩。

（三）地方廉政社會評價結果運用機制——協同領導系統

協同領導系統的功能在于協調并解決政府績效評價在價值建構及組織管理中的價值沖突，最終產出政府績效。系統中領導作用突出，而為了解決評價工作中的價值沖突，更需要地方領導者、管理者及社會外部不同的群體進行合作。

太倉形成了由市委、市政府管理，市紀委負責問卷制定，評價規則引入外腦協商，問卷一由市紀委監察局會同市農辦等部門組織實施、問卷二由市統計局組織實施的組織體系。該市的結果運用機制較完善，當場公布結果是其特點，根據評價結果，采用逐級反饋方式落實整改。信息化背景下，政府網站為公眾了解政府績效信息開啟了一扇窗口[37]，更是保障了公眾的知情權。例如：太倉的測評結果發布在“勤廉網”上。同時，太倉將“勤廉指數”測評與“創先爭優”主題活動關聯，對評價結果排在前列的村進行表彰和獎勵；約談排在末位、群眾不滿意的村書記和主任，指出問題，督促整改，使結果運用落到實處。

而從崗位防控角度出發，鹽田的廉政評價形成了由黨委統一領導、紀委組織協調、各部門履責、上下聯合、內外群體有效參與的領導體制及工作機制B11。江西與此類似，同時會每年根據評價結果來核查指標的科學性，對不適指標及時進行調整。在結果運用上，鹽田和江西分別通過崗位風險追究機制和臺賬制度，將評價結果與黨風廉政責任考評掛鉤。

四、地方廉政社會評價的公共價值實現分析

在對PV-GPG模型下的地方廉政社會評價實踐有一定的了解后，本研究將利用前文建立的地方廉政社會評價“生成—實施—結果”三維公共價值評估標準對該項工作的公共價值實現過程進行效果評估。由評估可知：

（一）生成機制以社會價值為出發點

集體偏好是公共價值管理的重要思想，公共價值的創造離不開集體偏好的表達。地方廉政社會評價涉及三類利益群體，該項工作的生成滿足了不同利益群體的需求，回應了政府、官員和公眾的價值偏好。由表1可知：從作為組織者的政府角度出發，可以實現地區發展，同時民主監督與責任的落實能夠推動反腐敗治理，提高政府公信力；從作為評價客體的官員角度出發，以評促改，可以提高官員隊伍的廉潔素質；而從作為評價主體的公眾角度出發，可以提高滿意度。

（二）實施機制中的績效溝通暢通

1.參與性。PV-GPG理論強調政府績效評價要建立在社會價值基礎之上。引入公眾參與，是社會價值建構的必然選擇。太倉以市、鎮、街道辦工作人員和普通群眾作為評價主體；鹽田以區領導、各部門、部分“兩代表一委員”、服務對象作為評價主體；江西以上級機關和領導、干部職工、“兩代表一委員”、企業人員和普通群眾作為評價主體。尤其是江西的廉政評價主體權重中企業人員和普通群眾占比80%，太倉廉政評價得分中公眾意見分值占比60%，這使評價工作由內部走向了外部，保障了公眾參與權。

2.回應性。將保障公眾權益及獲得感的內容納入到廉政評價的關鍵指標設計中是增強公眾“反腐獲得感”，實現公共價值的重要路徑[38]。首先，三個地方政府通過評價指標的設計實現了對公共價值的回應，具體評價指標見表2。太倉的指標反映出了效益、效能、社會和諧和廉潔的價值取向；鹽田的指標反映出了效能、穩定、效率、效益、公共服務、以民為本的價值取向，特別是公共服務是該區今年的工作要點；社會和諧、公共服務等回應民生的重要指標極大地增強了公眾的獲得感。而江西的廉政社會評價側重于黨風廉政建設，隨著十八屆三中全會上中共中央明確提出，落實黨風廉政建設責任制，“黨委負主體責任，紀委負監督責任”B12，江西將工作重點放在了黨風廉政建設上，“公眾滿意度”的評價指標直接回應了公眾的反腐訴求，使公眾在心理上對“獲得感”得到了很大的滿足。其次，通過拓寬公眾監督渠道實現回應。如：太倉的“勤廉網”“網上村委”；鹽田的內外結合，外部的“網上監權模式”，權力清單上網，內部的三大公共數據庫共享即“風險庫”“職權庫”和“制度庫”向全體用戶公開。這些舉措增加了公眾對績效信息的可得性。此外，通過公共服務的供給實現回應是地方廉政社會評價一個重要舉措；回到穆爾所談及的公共價值，政府通過識別公眾新的訴求，做出回應，創造性地實現了公共產品或服務的供給，這便完成了公共價值的創造[17]73-74。與此呼應，2011年鹽田設立了“社會工作委員會”，在此推動下，搭建了“鹽田區社情民意數字化管理系統”B16。2012年，該系統與“12349”對接，同時，“12349”增加了社情民意系統鏈接并開通了“一熱線、一網絡”，通過電話熱線和服務網站，公眾可獲得全面的跟蹤監督服務。

3.公正性。首先，評價技術的科學保障了過程的公正。從太倉的半距起點、等距抽樣到江西的留置問卷和計算機輔助電話調查系統，評價主體的內外結合、數據收集的定性與定量結合，反映了當前實際的廉政情況和公眾對其主觀認知情況。其中，江西的隨機抽樣，置信度高達99%，同時，該省的“指標調試”更是保障了指標效度。其次，實施單位客觀的身份屬性促進了公正性發揮。第三方機構具有體制外特征，引入第三方機構開展民調可以保障工作公正。如：鹽田的廉政滿意度調查委托的是學術型組織——深圳大學課題組。此外，江西省黨委、政府與第三方機構在評價前后的防干擾模式，保障了結果公正。

（三）結果運用機制中協同領導系統的穩定

穩定的協同領導系統可以促使廉政社會評價實現持續性發展。三個地區的廉政社會評價組織體系比較穩定，基本上形成了“黨政領導—社會協同—公眾參與”的領導體制和工作機制。結果運用上從太倉的“約談”、鹽田的“崗位風險追究”再到江西的“問題臺賬制度”，使評價結果落實到個人整改，有效地發揮了廉政社會評價的基本功能。同時，制度設計上，太倉出臺了《關于村級“勤廉指數”測評結果與村干部年度獎勵、干部任用掛鉤的若干規定（試行）的通知》等文件B17，而江西的一些地區也出臺了“結果運用辦法”，并建立了評價綜合分析數據庫和整改督促落實機制。

穆爾認為一項好的公共政策需要具備三要素即“價值”“能力”和“支持”，由此構成的三圈相交，可以保證政策的有效執行，達到預期效果，最終為社會創造公共價值[17]100-102。地方廉政社會評價離不開價值和能力的基礎條件，同時，還包括“支持”的保障，這便涉及到了領導的作用，其主要指重要的政治支持。發揮“支持”的作用是建立在協同領導系統良好運作的前提下，實踐中地方通過提供實現績效溝通的政府網站和電子屏等公共渠道和有限的委托授權，如：紀委負責、第三方開展評估的實施和處理數據工作等，推動了評價工作的順利開展。作為掌握公共權力與資源的公共部門，穩定的協同領導系統會為評價工作提供重要的行政支持力量。反過來，我們可以看到，實踐中的上述舉措也保障了協同領導系統的穩定。

五、廉政社會評價模式構建

總的來說，實踐中，地方廉政社會評價較好地實現了公共價值，推進了中央反腐政策的有效執行，提升了公眾對反腐的“獲得感”。第一，地方廉政社會評價是以社會價值為出發點的，回應了反腐敗和不同利益群體的價值需求，滿足了集體偏好；第二，績效溝通相對暢通，實現了參與、回應和公正性的多元公共價值；第三，協同領導系統的穩定性得以彰顯，評價結果運用機制較完善，組織體系相對穩定，并且充分發揮了該系統的政治支持作用。政府只有滿足了公眾的“獲得感”實現公共價值才是真正意義上的“不忘初心”，發揮正風反腐功能。有鑒于此，需要構建基于公共價值的廉政社會評價模式，來保障該項工作的公共價值性。

廉政社會評價以建立廉潔政府為目標，動員不同群體參與，主要通過民調來改進政府績效，最終實現公共利益。這與“PDCA模式”以質量為中心，通過全員參與測評和顧客滿意為標準改進績效，最終實現顧客滿意、組織成員及社會獲益的邏輯相似。戴明認為任何管理涉及的工作都可分為計劃、實施、檢查和處理四階段[39]。公共價值視域下，在對地方廉政社會評價具體實踐進行價值分析基礎上，筆者提取了本研究中三個地區廉政社會評價實踐的價值實現特征及評價工作具體運作模式，并借鑒“PDCA”模式的流程和PV-GPG模型的主要架構繪制了基于公共價值理念構建的廉政社會評價模式圖，見圖3。

PV-GPG模型的三大系統構成了廉政社會評價模式的主體結構，評價工作的“生成—實施—結果”機制被分解為P、D、C和A階段。而創造公共價值要以拓寬公眾“反腐獲得感”價值實現路徑為前提條件，即讓公眾更多的參與到廉政社會評價中，故將公眾置于模式圖的中心位置上。P階段，黨委在制定評價規則時，要進行社會價值的建構，實現滿足集體偏好的價值。該階段需要傾聽多方價值訴求，特別要關注三類群體，一類是評價客體即政府官員；績效評價主客體關系的失衡將干擾評估的過程乃至結果。尊重評價客體的話語權，具備政治支持力量，以此踐行公共價值具有必要性與可行性。以往的評價很少在指標設計上考慮這一群體的訴求，而作為被評者他們也應該享有話語權；另一類是服務對象即公眾，他們位于權力的最底端，資源、力量等匱乏，最需要被關注。此外，考慮到公眾的知識有限往往不能直接參與到規則的制定中來，這就涉及到了第三類群體即“外腦”，如專家、“智囊團”等。

在將不同利益群體的價值訴求進行篩選，將符合“公共價值”特別是公眾的需求融入到評價規則的制定后，便進入了D階段。這一階段需要由第三方機構進行民調、收集數據，實現參與、回應的價值。過程中黨委及政府不得干預。數據收集方法上，要注意抽樣框的選取，建議借鑒江西的做法，通過CATI系統進行調查并以“不偏不漏”原則選取調查樣本。

C階段主要由第三方機構對民調數據進行分析處理，過程中要進行封閉處理，防止數據處理人員與外界聯系，特別是與政府溝通，以此實現公正的價值。同時針對處理數據中的有關問題，可以通過回訪及時與公眾再次進行電話復核。這之后，進入了評價最重要的階段——A階段，此時，協同領導系統要發揮解決沖突的作用。這個階段，黨委從第三方機構獲取評價結果，需要將結果向社會公開，接受公眾的監督。同時，健全監督、問責的機制，保障組織體系的穩定。針對存在的問題，及時整改，對有問題的干部進行追責。對于后續處理應該定期進行網上匯報，讓公眾可以對其追蹤、監督，防止結果運用流于形式。此外，還要通過A階段及時發現評價規則的不適應性并進行相應的調整。如此評價工作的“生成—實施—結果”機制方能構成一個閉環的循環模式，整個組織管理過程才能保障公共價值的實現。

但三個地區的評價實踐與上述模式卻存在些許偏離，由案例資料可知，P、C階段公眾并未直接參與該項工作。同時，A階段中該項工作與公眾的互動更多地是體現在由黨委將結果選擇性地告知公眾、甚至未告知。公眾處于PDCA的中心環節，公眾參與到每一個環節中是公共價值實現的關鍵，但當前公眾參與政府績效評價在范圍、廣度、角色、方式及影響力上還相當有限，處于“有限參與”階段[40]。這種“有限參與”顯然會影響到公共價值發揮。因此，從PV-GPG理論出發，一方面，政府需要重新審視績效內涵。高效廉潔的政府，應該是能夠回應公眾訴求，加強公眾參與。同時，還需通過相應的技能培訓提升公眾參與廉政社會評價的能力，彰顯“民眾本位”的績效內涵。另一方面，從D到A階段要不斷拓寬績效溝通渠道。此外，考慮到地方官員的任期制，廉政社會評價需要強調制度化參與來保障協同領導系統的穩定。地方需要將制度性文件通過立法引向法治的軌道上，以此完善該項工作的制度設計，加強工作的合法化，使該項工作能夠長期有效的運行下去。

地方廉政社會評價不僅要發揮反腐功能，還需實現公共價值。而只有契合“PV-GPG”理論，即從評價規則的制定到結果運用的四階段以公共價值為基礎，沿著價值建構、組織管理和協同領導系統的路徑發展，才能說基于公共價值的廉政社會評價的產出即績效[34]21，也才能說踐行了群眾路線，滿足了公眾的“反腐獲得感”，實現了公共利益。

注釋：

① 參見包國憲，王學軍：《以公共價值為基礎的政府績效治理——源起、架構與研究問題》，載《公共管理學報》2012年第2期。

② 太倉的評價指標不僅包括廉政指標，還包括發展指標及職能指標等，屬于綜合型評價；鹽田的“廉政風險防控系統”踐行崗位責任制，屬于效能型評價；江西的廉政評價主要依托省統計局民意調查中心進行數據的收集與處理，屬于第三方評價。具體劃分標準參考袁秀偉：《我國地方政府績效評估的主要模式及創新路徑》，《河南師范大學學報（哲學社會科學版）》2015年第5期。

③ 詳見農村基層干部廉潔履行職責若干規定（試行）[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1913163.htm。

④ 詳見“制度+科技”基層黨風廉政建設的“鹽田之路”[EB/OL].http：//www.gdjct.gd.gov.cn/mtzl/42920.jhtml。[JP]

⑤ 郭芳，董顯蘋，王紅茹等：《江西廉政考核初試社會評價機制》，《中國經濟周刊》2014年第10期。

⑥ 詳見江蘇太倉農村有桿“勤廉秤”村民有了話語權[EB/OL].中國新聞網，http：//www.chinanews.com/fz/2011/05-25/3067426.shtml。

⑦ 調查問卷表發放按“20+50模式”實施，其中鎮三套班子現職領導、鄉鎮機關干部、站所負責人共20份；被調查村村民50份。

⑧ 太倉市農村實行村務公開“三日”制度，規定每月5日為“民主理財日”，民主理財小組負責審查財務賬目及相關經濟活動；每月8日為“村務公開日”，公示與村民利益息息相關的問題；每月10日為“民主監督日”，村民代表、村務公開監督小組代表對公開的內容、方式、程序等進行監督。

⑨ 詳見鹽田公共WiFi信號穩定 市民希望加大宣傳提高知曉率[EB/OL].深圳鹽田政府在線，http：//www.sz.gov.cn/ytqzfzx/cn/zwgk/zwdt/201703/t20170317_6072720.htm。

⑩ 詳見郭芳，董顯蘋，王紅茹等：《江西廉政考核初試社會評價機制》，《中國經濟周刊》2014年第10期。

B11 詳見李和中：《地方政府黨風廉政建設評價案例研究》，中國社會科學出版社，2013年，第230-249頁。

B12 詳見三中全會《決定》：反腐體制明確黨委負主體責任、紀委負監督責任[EB/OL].人民網，http：//politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559639.html。

B13 詳見太倉市紀委監察局：《關于開展“勤廉指數”測評的意見》[EB/OL].太倉勤廉網，http：//www.qinlian.gov.cn/NewInfoByHtml.aspx？newHtml=2013-1/8/6827.html[JP]

B14 由于是分類考核，為全面分析該區指標的價值取向，筆者將兩套指標綜合在一起，重疊指標只表述1次。詳見李和中：《地方政府黨風廉政建設評價案例研究》，北京：中國社會科學出版社，2013年版，第387-394頁。

B15 詳見2015年黨風廉政建設社會評價資料匯編[EB/OL].南康區黨務公開網，http：//www.nkdw.gov.cn/n2609410/n13081930/c13961280/content.html。

B16 “鹽田區社情民意數字化管理系統”包括兩個中心即基層民眾聯絡中心、民意訴求處理中心。

B17 詳見太倉市委：關于村級“勤廉指數”測評結果與村干部年度獎勵、干部任用掛鉤的若干規定（試行）的通知，太委辦[2011]83號。

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【責任編輯：黎 峰】