財政分權、政府干預行為與地區不良貸款

孫英杰 林春

摘要：基于我國2006-2015年31個省（市、自治區）的面板數據，使用動態面板模型的GMM估計，檢驗財政分權、政府干預行為對地區不良貸款的影響。結果發現：財政分權與地區不良貸款規模呈正相關，即財政分權水平較高的地區會導致不良貸款的增加；分權下政府干預行為對地區不良貸款的作用也存在顯著差異，中部地區的政府干預行為會抑制不良貸款的增加，而東、西部地區的政府干預行為則相反。

關鍵詞：財政分權；政府干預行為；不良貸款；系統矩估計

中圖分類號：F812.2文獻標識碼：A文章編號：10037217（2018）04008806

一、引言及文獻綜述

截至2017年末，我國銀行業金融機構的資產負債保持穩定增長，其資產和負債額分別為252萬億元和233萬億元，同比增長8.7%和8.4%。同時，風控能力也得到了有效的提升，不良貸款余額由2016年末的2.2萬億元下降為1.71萬億元，相應的不良貸款率也由1.91%下降為1.74%。由此可以看出，我國銀行業運行態勢總體上是較為穩健的。而鑒于當下新常態經濟形勢的不確定性，金融機構所面臨的貸款展期和違約問題凸顯，若得不到及時合理的處置，就會加劇金融市場波動，導致金融系統性風險上升。因此，如何有效地防控和化解不良貸款，提升金融系統的抗風險防范能力，對“十三五”規劃下實現金融業高質量發展具有重要的現實意義和戰略意義。

回顧改革開放的40年，其經濟發展取得的成就舉世矚目。但這種粗放式經濟增長模式的背后也帶來了一系列負面問題，如銀行不良貸款劇增、不良貸款清收困難等，給當前的經濟增長造成了較大的壓力。那么，如何來化解這種壓力？以及造成這種壓力背后的緣由？國外的相關研究表明，不良貸款背后的信用風險與經濟周期性密切相關[1]，即經濟上行會使信用較低的借款者容易獲得貸款，而經濟下行卻會使信用較低的借款者經營狀況惡化或者破產，以致造成了大量不良貸款的累積。Stiglitz&Weiss;（1981）則認為銀行受地方政府干涉下所發放的政治關聯貸款也是造成不良貸款產生的重要原因之一[2]。尤其是在法律法規不健全以及市場經濟體系不完善的新興市場國家和轉軌國家，為擁有控制諸多資源的政府提供了更大的可能性[3]。同時，縱容這種政府行為的后果堪憂，阻礙了金融發展和經濟資源的有效配置，造成銀行經營績效低下和不良貸款的累積等系列問題的產生，抑制了社會生產力和增長力[4]。與國外相比，國內研究比較豐富。對于我國不良貸款的產生，王一江和田國強（2004）[5]認為深層次原因在于政府制度安排下特殊的政府與銀行之間關系，這與李光輝（2008）得出地區金融資源配置受其地方政府行為限制和約束的結論不謀而合[6]。巴曙松等（2005）認為地方政府的介入破壞了銀企之間建立的自由信貸契約，導致銀行信貸配置的低效率，甚至產生不良貸款[7]。高鶴（2006）認為分權下的地方政府與集權下的銀行結合會導致巨額的不良資產，并使得這些不良資產也表現出明顯的區域特征[8]。白俊和孟慶璽（2015）認為地方政府通過影響銀行的信貸資金配置來進一步削弱貨幣政策的實施效果[9]。孫光林等（2017）認為由政府干預所造成的金融資源配置扭曲是地區不良貸款發生的直接原因。由此可以看出，地方政府相關行為對其不良貸款的產生具有重要影響[10]。

綜上所述，政府相關行為將成為分析地區不良貸款產生原因的最有力抓手。地方政府相關行為是基于所擁有權利的依托下才得以行使的，而這種權利的賦予也主要是通過中央的財政分權改革來完成的。基于此背景下，嘗試通過理論分析與實證檢驗相結合的方式，考察財政分權以及分權下政府干預行為對地區不良貸款的影響。以期獲得更為有價值的結論，為我國“十三五”規劃下加速推進金融體制改革建言獻策。

二、理論分析及研究假設

1.財政分權為政府干預提供了經濟權利。

在世界范圍內，財政的分權化趨勢越來越明顯。分權是很多大國經濟發展的必由之路[11]，我國作為發展中的大國，也更是如此。自1994年分稅制改革以來，地方政府的稅收權利和支出責任范圍不斷擴大，從協助中央政府管理地區經濟轉變為一個能夠自由選擇的獨立行為主體，能夠自行決定和影響地區經濟的運行。相對于分權化改革之前的高度集權體制，這種“權責下放、財源上提”的財政“包干制”給予了地方政府強烈的財政激勵，使地方政府必須通過自己的努力來實現事權與財權的統一，在這樣的制度框架下，地方政府更加向利益主體身份傾斜，在不斷的競爭發展中通過干預經濟發展來實現其政治目標。長期以來，我國政府自上而下的垂直管理體系以及屬地化分級管理模式，也為地方政府干預經濟發展提供了可操作空間。當地方政府權利不受或較少受到約束時，政府官員擁有很大的自由裁量權，這使得其對地區的經濟資源擁有巨大的支配權，加之地方政府和上級監管部門之間存在著嚴重的信息不對稱，使得監管具有很大的難度和時滯性。因此，在權利集中和約束有限的條件下以及政府競爭發展的要求下，政府具有充分干預經濟發展的能力[12]。

2.政績考核賦予了地方政府干預銀行信貸決策的強烈動機。在中國自上而下的“標桿競爭”中，GDP仍是歷屆政府和官員政績考核的核心指標。長期以來，這種導向將使得地方政府官員認為GDP增長的快慢與其政績的好壞存在著直接的聯系，導致地方政府官員更傾向于通過行政手段來獲得短期政績，以確保其地位的穩固或者獲得升遷機會。這就使得地方政府官員更青睞于通過招商引資、技術引進等手段發展地區經濟，而忽視了對地區經濟發展具有長期重要影響的技術創新、結構調整等活動。尤其在實施財政分權改革之后，地方政府的財權和事權存在不匹配現象，在財權事權的雙重壓力下和發展地方經濟的迫切需求下，地方政府不得不調動一切經濟資源來為高稅收以及國有控股高的企業提供經濟保護[13]。金融中介是經濟發展的主要融資渠道，也是經濟增長的“發動機”[14]。因此，地方政府為了發展地區經濟，勢必會通過正式和非正式的形式干預銀行的信貸決策，以此來為企業發展提供更好的資金支持，同時，這在一定程度上也為不良貸款的產生提供了可能。

3.政企未完全分離以及國有銀行的政治負擔為地區不良貸款的增加提供了可能性。在中國市場化改革進程的40年中，地方政府與轄區內國有企業實際上并沒有完全實現政企分離。基于這樣的背景下，地方政府通過直接或間接的手段干預企業和銀行間的信貸關系，使其形成一種穩定的良性貸款關系，即形成了地方政府推動型關系融資制度。一方面，政府會直接對銀行的信貸決策施加影響。政府會根據其轄區內經濟發展的需要，扶持或偏好某產業的發展，并通過自身偏好影響銀行信貸資源的投向，而這種信貸資金的投向并沒有考慮經濟利益最大化原則，可能存在較高的金融風險和較低的回報率，這就有可能造成了銀行信貸資產質量的下降和金融資源的錯配，為地區不良貸款的形成提供了前提條件。另一方面，政府會通過協助、默許轄區內企業逃、廢債的行為間接掠奪商業銀行的金融資源[7]。由于金融體系具有極強的外部性，中央政府以國家信用為商業銀行提供了隱性擔保，這就使得國有銀行成為地方政府的“第二財政”。國有銀行與地方國有企業之間的預算軟約束，使得國有銀行承擔了大量國有企業轉嫁的社會成本。一旦國有企業出現虧損后，地方政府會向國有銀行施加壓力，默許或者支持國有企業“借新還舊”，以推遲債務風險的暴露。然而，這種治標不治本的方式一旦超過某一臨界點，隱藏的不良貸款就會被暴露出來，進一步加劇了地區金融的系統性風險。

綜上所述，提出以下假設：

假設1：在財政分權的背景下，地方政府更加熱衷于干預地方企業和銀行之間的信貸關系來保證本地區的經濟發展，這一過程會導致地區不良貸款的增加，因此，財政分權與地區不良貸款存在緊密的聯系。

假設2：錦標賽式的政績考核強化了地方政府間的干預行為，地方政府利益的介入扭曲了信貸資源配置結構，產生了大量的低效或無效的信貸決策，進而會造成地區不良貸款的增加。因此，地方政府的過度干預將會加劇地區不良貸款的產生。

三、實證檢驗

（一）模型構建

為了驗證假設1和假設2，建立如下基本模型：

lnLPit=α+β1lnFDit+β2lnGOVit+β3lnMTit+β4lnCSit+β5lnENit+β6lnINit+εit（1）

其中i為省份，t為時期，ε為隨機干擾項，LP代表地區不良貸款，FD代表財政分權，GOV代表政府干預行為，MT代表市場化程度，CS代表信貸期限結構，EN代表經濟發展水平，IN代表產業結構。

考慮到地區不良貸款的形成是一個動態的過程，可能會受到上一年地區不良貸款的影響。因此，為避免上面模型設定的遺漏，進一步引入其地區不良貸款的滯后項，將模型（1）修正如下：

lnLPit=α+β0lnLPit-1+β1lnFDit+β2lnGOVit+β3lnMTit+β4lnCSit+β5lnENit+β6lnINit+εit（2）

（二）變量選取與數據來源

1.被解釋變量。

隨著我國分權式改革的推進，地方政府的經濟自由度越來越大，這就造成了在財政分權背景下，地方政府為了實現本地區經濟發展而不斷對市場進行干預的現象。地區的金融機構尤其是銀行大多扮演“第二財政”的角色，政府通過干預國有銀行貸款政策對地方企業進行財政扶持，扭曲了該地區金融資源配置結構，導致銀行呆賬、壞賬攀升，資產質量下降，最終形成了大量的不良貸款。對于文中不良貸款（LP）的衡量，這里主要借鑒譚勁松等（2012）[12]的做法，采用各地區商業銀行不良貸款率來表示。

2.解釋變量。

關于財政分權指標的衡量，學者們通常從以下三個角度來衡量：收入角度[15]、支出角度[16]和財政自主度角度[17]。鑒于收入和支出角度衡量的財政分權指標沒有考慮到轉移支付和預算外收支等問題，為了保證回歸結果的準確性和科學性，本文從自有收入角度來衡量財政分權，即地方收入自給率（FD）=各地區本級自有財政收入/（該地區自有財政收入+中央轉移支付），該指標越高，表明該地區單純依靠自身能力滿足收入需求的能力越強，反之則越弱。

關于政府干預指標的衡量，學者們通常從以下兩個層面：企業層面，通常采用政府持有國有上市公司股權性質[18]、以及企業最終控制人[19]等；宏觀層面，通常采用政府干預指數[20]、地方財政預算收支[21]等。鑒于本文所研究的是地方政府對經濟行為的干預以及數據的可獲得性，故采用地方財政一般預算支出與當地GDP的比值來作為衡量政府干預（GOV）的指標。

3.控制變量。

市場化程度（MT）：在開放的市場經濟中，利率市場化會加大銀行收入波動性和風險性，引起不良貸款風險的增加。因此，將其作為控制變量，采用樊綱等（2011）測算的市場化指數來表示各地區市場的發展程度。基于已有市場化指數得分數據運用回歸方法得到外插值2006-2015年的數據[22]。

信貸期限結構（CS）：金融機構貸款期限的長短，不僅會影響金融資本的使用效率，還會影響金融資本回收的安全性。即貸款期限越長，金融資本的使用效率就會變得越低，相應發生不良貸款的可能性就會變得越大。因此，將其作為控制變量，采用各地區中長期貸款與其短期貸款的比率來衡量。

經濟發展水平（EN）：經濟發展水平較低的地區，其經濟活力是相對較差的，故企業的經濟效益也會因此受到很大的影響，進而導致該地區企業貸款的還款能力有所下降，并以此促成不良貸款發生的可能性。由此可見，經濟發展水平對地區不良貸款的產生會有著重要的影響。因此，將其作為控制變量，采用各地人均可支配收入與全國人均可支配收入比值來衡量。

產業結構（IN）：產業結構的變化與不良貸款之間存在著密切的關聯性。隨著產業結構升級的合理化調整，第二產業占比逐漸下降，第三產業占比逐漸上升，這使得由第二產業信貸產生的不良貸款比重有所回落，進而會抑制地區不良貸款發生的可能性。因此，將其作為控制變量，采用各地區第三產業增加值與第二產業增加值的比重來衡量。

本文所使用的面板數據均來源于歷年的《中國統計年鑒》《中國金融年鑒》《中國財政年鑒》、國家統計局網站以及國民經濟和社會發展統計公報等。

（三）估計結果與分析

本文采用系統GMM估計法對模型進行估計，其能很好地解決解釋變量的內生性問題和短面板數據的局限性，具體結果見表1和表2。結果表明：AR（1）均小于0.05，AR（2）均大于0.05，回歸方程的誤差項不存在二階序列相關的假設；Hansentest均大于0.1，說明工具變量是有效的。因此，模型設定較為合理有效。

1.全國層面結果分析。

從表1全國估計結果來看，方程（1）和方程（2）將財政分權和政府干預行為分別作為解釋變量，考察二者對地區不良貸款的影響。結果表明：財政分權和政府干預行為對地區不良貸款具有較強的解釋力，二者均在1%的水平上顯著為正。方程（3）同時將財政分權和政府干預行為作為解釋變量，未加入控制變量，考察二者對地區不良貸款的聯合作用，結果顯示二者對地區不良貸款的影響仍然是非常顯著的。為了避免其他因素對模型的影響，在方程（4）中加入了控制變量，結果表明：財政分權對地區不良貸款的回歸系數為11.1628，并在10%水平上顯著，這說明財政分權每提高1%，地區不良貸款就會增加約11.1628個百分點，即降低財政分權水平可以有效抑制地區不良貸款發生的可能性，這與譚勁松等（2012）[13]得出的觀點不謀而合，也驗證了假設1。政府干預行為對地區不良貸款的回歸系數為0.0128，并在1%水平上顯著，這說明政府干預行為每提高1%，地區不良貸款就會增加約0.0128個百分點，增加政府干預行為將加大地區不良貸款累積的數量，故假設2得到了驗證。隨著分權化趨勢日益明顯，政治博弈和經濟博弈在地方政府間愈演愈烈，這使得地方政府更加熱衷于干預地方國有企業和國有銀行之間的信貸關系，以此來為其轄區內的經濟發展提供資金支持。而政府的利益介入是建立在發展地區經濟的政治目標基礎上的，并沒有考慮接受信貸資金企業的經營水平和盈利狀況，這就造成了銀行信貸風險的增加。當國有企業經營不善或無法償債時，地方政府便會向銀行施壓，默許或者支持國有企業“借新還舊”“逃、廢債”等行為，以致促成不良貸款累積增加的可能性。

2.地區層面結果分析。

從表2地區估計結果來看，東、中和西部地區的財政分權與地區不良貸款的回歸系數分別為33.0726、25.6830和51.1867，并分別在1%、5%和1%的水平上顯著為正，這說明財政分權對地區不良貸款存在顯著的促進作用，即財政分權與地區不良貸款存在緊密的聯系，假設1進一步得到了驗證。從回歸系數來看，西部地區的財政分權對地區不良貸款的作用最大，東部地區次之，中部地區作用最小。這可能是因為我國西部地區大多處于資源較為貧瘠的地帶，沒有良好的資源稟賦優勢和經濟基礎，而經濟發展離不開資金的支持，該地區政府要想實現“有目的”的經濟目標，就不得不干預銀行的信貸決策，以此為地區企業發展創造條件。但是這種政府趨于短期利益的干預行為，往往會造成銀行信貸資產質量的下降和金融資源的錯配，加之國有企業資金回籠慢、投資回報率低等問題的存在，使得國有企業貸款很難償還，最終造成了西部地區不良貸款處于持續增加的惡性循環態勢。

從表2地區估計結果來看，東、西部地區的政府干預行為與地區不良貸款的回歸系數分別為0.0152和0.0440，并均在1%的水平上顯著為正，這說明東西部地區政府的過度干預會導致該地區不良貸款的增加，假設2得到了再次的驗證。而中部地區的政府干預行為與地區不良貸款的回歸系數為-0.0713，并在5%水平上顯著為負，這說明了該地方政府的干預行為會抑制本地區不良貸款累積的上升，顯然，這與假設2相悖。究其原因可能如下：中國經濟發展的“不均衡”決定了區域間經濟發展水平的差異性，包括不同的資源稟賦條件、經濟基礎、財政實力以及政策環境等等，從而導致地方政府對于銀企信貸決策干預程度和力度的差別。而中部地區作為重工業的核心地區，國有大中型企業居多，銀企之間聯系的基礎相對較好，這為地方政府間的競爭創造了良好的條件。故該地方政府通過直接或間接的干預手段也就成為了促進銀企合作的良性“催化劑”，使其企業的生產經營能力得到了進一步的提升，因此有效地降低了該地區不良貸款發生的概率風險。

3.穩健性檢驗。

為了保證檢驗結果的科學性和準確性，進一步從支出角度[16]構建財政分權指標，探討財政分權、政府干預行為與地區不良貸款之間的關系，具體結果見表3。支出角度的財政分權指標=人均地方本級財政支出/（人均地方本級財政支出+中央本級人均財政支出）。結果表明，財政分權和政府干預行為對地區不良貸款均具有顯著的作用。具體如下：財政分權與全國及地區的不良貸款均存在緊密的聯系；全國及東、西部地區政府的過度干預會導致不良貸款的增加，而中部地區政府的干預行為導致不良貸款的下降。誠然，這與上面的結論基本上是吻合的，故本文得到的結論是較為穩健的。

四、結論與政策啟示

化解金融風險和確保金融秩序穩定是“十三五”規劃的首要目標之一。基于此背景下，選擇我國2006-2015年31個省（市、自治區）的面板數據，使用動態面板模型的GMM估計，檢驗財政分權、政府干預行為對地區不良貸款的影響。結果發現：財政分權與地區不良貸款規模呈正相關，即財政分權水平較高的地區會導致不良貸款的增加；分權下政府干預行為對地區不良貸款的作用也存在顯著差異，中部地區的政府干預行為會抑制不良貸款的增加，而東、西部地區的政府干預行為則相反。

基于上述結論，得出如下政策啟示：（1）各級地方政府應明確劃分其政治職能和范圍，確立政府和國有企業之間的正確關系，將政府的職能和企業的職能區分開，在經濟運行中實現國有資產所有權與經濟權的分離，實現企業的自我發展、自負盈虧和自主經營。（2）由于各地區資源稟賦和經濟發展水平的不同，各級地方政府之間的干預行為也應存在差異性，不能盲目和過多地干預銀企之間的信貸決策，使政府在利益介入中做到適時、適度和適量，充分發揮市場機制的導向作用，實現企業和銀行的有效資源配置，提高貸款質量。（3）摒棄以GDP掛帥的發展模式，將地區資產質量、地區長期發展目標的實現情況以及企業經營發展水平等指標納入到政府官員績效考核的輔助指標中，促使地方政府官員從全局的角度審視地區的經濟發展，避免因干預不當而導致地區發展出現嚴重資源錯配的現象。

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（責任編輯：漆玲瓊）