新《預算法》背景下我國財政透明度研究

●廖玉群

一、研究背景及文獻綜述

陽光是最好的防腐劑，透明是最好的監督。財政透明度是良好財政管理的一個方面，但財政透明本身不是目的，而是促進效率、保障政府和官員負起責任的一種方法，是公共財政管理改革的重要內容。

（一）研究背景及研究意義

隨著我國經濟市場化程度的提高和政府管理法制化的加強，社會公眾對財政收支的結構、用途及其成果等越來越關注。財政被高度定位成“國家治理的基礎和重要支柱”。而現代公共預算制度的基本特征就是信息的公開透明，這不僅關乎國家治理水平的提高，同時還是現代財政制度改革的重要內容。其中財政透明度的高低作為重要的衡量標準，是推動未來預算改革的助力。只有保證預算的陽光透明，并讓社會媒體及公眾積極參與和監督，才能使預算真正成為保障經濟發展、社會穩定、國家長治久安的重要支撐。這是當前財政透明度政策和理論不斷發展完善的重要社會經濟背景，也為本文行文提供了實際需要。自2015年1月1日起正式實施的新預算法中最大亮點之一就是“預算公開”，建立透明預算制度，打造廉潔、負責任的政府，也是現代預算制度的重要目的。財政透明度的提升將對預算整體活動產生極大的影響，預算公開的實施將對民主政治改革有著突破性意義。

（二）文獻綜述

縱觀國內外關于財政透明度的文獻，主要涉及理論基礎和內容的探討與構建，西方國家關于財政透明度內容和標準的界定，對我國預算體制的完善具有較好的借鑒意義。

國外關于財政透明度版塊的研究最早是從財政知情權開始的，即對公共稅收的知情權。公認的財政透明度定義是由柯彼茨（Kopits）和克雷格（Craig）在1998年提出的，在他觀點的基礎上，國外學者對財政透明度的內容進行了探討。 J.E.Alt和 D.D.Lassen（2003）則從另一個方面說明透明預算需要滿足的四個主要特征：以較少的文件公開較多的信息，以便公眾更好地有效監督；經驗分析可得，獨立作證有助于提升透明度；預算的文字要精簡，符合簡單明了、清晰合理的要求；最后不要盲目地進行預算安排，確立“預算不作調整是常態”的原則。鶴光太郎（2003）強調了“制度”“會計”“指標與預測”這三個組成部分在內涵方面的重要性，認為政府需要加強財務等相關經濟指標的信息公開。Kulick（2004）則從另一個視角研究，主張從財政信息的使用者角度來對財政透明度的定義進行理解，并在此基礎上提出了財政透明度需要包括八個因素的概念。

國內學者目前大多數研究主要還是側重于概念整合和定義解釋的階段，相比于國外財政透明度機制的運行、預算結果的反饋及驗證等方面，雖然存在一定差距，但仍有一些值得關注的研究成果。關綺鴻（2002）研究認為財政透明度的高低取決于財政信息的需求、供給以及提高策略三個決定性因素。王雍君（2003）認為政治與文化方面的改革是重要因素和推動力量，此外借鑒國際先進經驗也是必要的。石英華（2006）圍繞政府政務信息披露這一主線，對政府財務信息的內容、信息公開的歷史、信息供給和需求的均衡等方面進行分析，為財務信息的公開確立了初步的理論框架。陳穗紅（2008）則從財政信息的供給方來研究，認為政府主體對信息供給的意向以及能力直接會影響其供給水平，因此要著眼于這兩方面提升財政透明度。2009年，上海財經大學公共政策研究中心開始對中國省級財政透明度進行研究。2012年，清華大學公共管理學院的研究團隊開始每年對中國市級政府財政透明度進行評估。陳隆近和馮力沛以2010年為時點，以四川省181個縣為對象，首次將關注視野延伸到我國的縣級政府層面。

二、財政透明度的內涵及現狀

（一）財政透明度的內涵

對于財政透明度內涵的界定，本文借用國際貨幣基金組織（IMF）理事會于2001年修改的《財政透明度手冊》中的概念和核心思想。具體內容可分為以下幾個方面。

1、政府應當明確其職能和責任范圍。政府在這里主要指廣義政府，除了狹義概念上的政府外，還包括事業單位、協會等社會團體和組織。政府的主要作用是行使行政權力，為社會提供公共產品和公共服務從而滿足公共需要，實現群體利益最大化。作為財政透明度的重要主體，政府部門應進一步明確其職能和責任范圍，并予以公開說明。

2、政府必須全面公開財政信息。根據上述內涵的界定，政府的財政信息包括財務信息、預算信息、資產、負債和政府采購信息，還包括編制預算時的有關事項和稅式支出等內容。其中預算信息不僅包括所有預算內和預算外的活動，還包括預算的執行、年度預算的比較和預算外資金的明細情況等；其次是通過資產負債表的途徑來公開相應的資產和債務內容；同時政府也應當公開預算編制的有關事項和稅式支出等信息。總之政府應把財政透明作為基本的職責要求，并且從法律和配套的規章制度層面對財政信息的公開標準予以規范。

3、政府應公開其預算編制程序和預算報告。預算是政府制定財政政策的主要工具之一，而預算信息是財政公開的核心內容，預算信息一定程度上反映了當前政府的財政政策方向。鑒于預算過程中可能存在敏感信息，同時還會產生附加成本等問題，政府部門可能不愿意全面公開預算編制和決策程序的內容。但是為方便公眾更好地了解國家財政政策的方向，政府需要向公眾披露其預算編制和決策程序的相關信息，同時采用權責發生制來更好地規范政府預算會計制度。

4、政府應提供真實的財政數據。財政數據真實性的保證需要通過兩個方面來實現。一個方面是信息數據的質量標準要高。這個需要通過采用公認的會計標準，對財政數據進行有效的內部核對，并與其他數據進行對比勾兌來實現，同時需要對預算收支進行較為準確的預測。另一個方面是信息的公開和監督方面。這需要國家審計機關對財政數據權威的審計和專家團隊專業水平的認定，同時社會公眾的監督會促使相關部門嚴格按照國家統計機關的統計數據來進行核對。

（二）我國財政透明度的基本現狀

回望過去，從90年代末開始，十多年來的建設使得我國財政透明度的發展產生可觀的積極效應。通過學習和研究西方市場經濟國家預算管理的發展歷程和做法，總結西方國家的經驗，在此理論基礎上結合我國的實際，具體問題具體分析，初步建立起社會主義市場經濟體制下預算管理制度的基本框架，確立了部門預算、國庫集中收付、政府采購等一系列預算管理新模式。在這個過程中財政透明度作為預算管理的重要內容，受到了社會公眾的極大關注，一定程度上推動了我國公共財政管理的改革。

總體上看，這些變革一定程度上提高了財政透明度，然而如果按照國際貨幣基金組織在關于財政透明度的基本要求中專為發展中國家制定的最低實施標準，將我國與國際其他國家橫向對比分析，就會發現我國財政透明度整體較低。長期以來我國的預算公開情況，從實踐過程中發揮的效果和社會公眾反饋的滿意度來看，仍舊不太完善。例如預算公開的形式、時間、渠道、細化程度以及覆蓋面等方面存在問題，不完善的配套法律法規也是一大缺陷，而且對預算公開的監督還不健全，各級人大也沒有充分發揮其應有的監督作用。

在過去很長一段時間內，全國人大會議期間，我國的財政預決算等政府數據資料都屬于保密內容，人大代表們審議的預算草案都要求嚴格保密，會議結束后這些資料都予以收回，在會議期間較大部分人大代表并不能真正完全理解清楚這些材料的內容要義。修改前的預算法并沒有在預算公開的相關內容方面作出明確規定，而新預算法中則多次提及公開，并有具體的法律條款對此進行詳細說明，立法宗旨就凸顯了公開透明是其重要內容和基本原則之一。

從舊預算法到新預算法的修正過程中，預算立法宗旨的根本轉變，使我國預算公開取得了歷史性突破。然而我國預算透明度與國際標準相比仍存在較大差距，還有較大提升空間。

三、新預算法對財政公開透明的修正

自1995年實施預算法，在經過全國人大四次審議之后，2014年完成了多年來的大修正。新預算法從立法層面確定了公開、透明的原則，明晰了“公開是常態，不公開是例外”的理念，不但從原則上規定預算要公開透明，還從內容范圍、時限、主體以及監督責任等主要方面進行了詳盡的修正。

（一）預算公開的內容范圍

新預算法也被稱為“全口徑預算和預算全公開”，它對公開的具體內容范圍作出明晰的界定，也就是除了屬于國家機密的事項，其他預算活動必須向社會公開，這是修改后的一大亮點。全口徑預算，目的就是為了有效規避邊界化和模糊化的收支范圍，使得所有的收支都能夠納入預算監管，減少各種不透明現象。例如近幾年熱度很高的“三公經費”尤其受到老百姓關注，更需要全部公開其支出情況。新預算法第四條規定預算由預算收入和預算支出組成，第五條明確了預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算。總之政府的全部收支都應納入預算，所有使用財政資金的部門也應公開，這樣才能有效控制小金庫問題。

此外，新預算法對轉移支付、預算執行、政府采購和政府舉債等方面都作出相應規定。第十六條規定“財政轉移支付應當規范、公平、公開”，第八十九條規定“縣級以上政府審計部門依法對預算執行、決算實行審計監督”，需要向社會公開其審計工作報告；第十四條規定政府需要對本級政府財政轉移支付安排、執行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明，同時將政府采購的情況及時向社會公開。允許地方政府舉債也是預算法調整的一大看點，新預算法規定政府要向社會公眾公開其資產負債表，披露債務情況，使得地方債逐漸步入規范化管理的軌道，有利于處理好當前地方政府債務中存在的種種問題。

（二）預算公開的時限

對于預算公開的時間問題，此前財政部作出過規定，要求各級政府需及時向社會公開預算收支及預算報告，但“及時”的定義比較模糊，給預算公開的實施造成不確定性。新預算法第十四條規定了預算公開的時間是在批準或者批復后的二十日之內，明確了時間期限，使預算公開更加規范化和制度化。

（三）預算公開的主體

舊預算法中預算公開的主體是狹義層面的政府，而新預算法則明確規定是“公共預算”，這就說明預算公開的主體是廣義政府。目前預算公開僅僅限于政府體系內，而人大、政協、黨派組織和其他社會群眾團體等組織的預算基本沒有公開過。在新預算法背景下，明確了預算是籌集分配財政資金的途徑，其最終目的是為了滿足社會公共需要，因此這些組織的預算被列入了公共預算，那么也需要實行預算公開，接受社會公眾的監督。

之前國務院頒布的《政府信息公開條例》不屬于國家法律，而是行政法規，所以不具備法定效力，那些非政府部門的預算在是否公開方面沒有相應的制度約束。而修改之后的新預算法經過全國人大會議批準通過，具有第一位的法律效力，因此所有屬于公共預算范疇、使用公共經費的單位組織都有義務將預算公開透明貫徹到實處。

（四）預算監督

在《預算法》的修訂款項中，有將近三分之一的內容直接涉及人大監督。新預算法中直接涉及人大對于預算監督的新增條款有8條，占新增條款的比例較大。這些數據充分反映了新預算法明顯強化了人大對預算審查和監督的力度。

一是新預算法強化了人大對預算的審查監督權，明確了人大在監督問責中的主體地位。新預算法第四十三條規定了全國人民代表大會對中央預算的審查權以及地方各級人民代表大會對地方各級部門的審查權；第四十五條規定縣級及其以下地方可以采用多種形式組織本級人民代表大會，發揮其應有的效力和作用。

二是新預算法通過相應的法律條文明確了處罰力度，特別增加了法律責任。在舊預算法環境下，對于違反預算法的行為，處罰力度僅限于警告或者記過的程度；新預算法加大了對違反預算法行為的處罰力度，包括降級、撤職、開除以及追究刑事責任等多種處分，同時對不落實預算公開的行為有追究行政責任的處罰規定。

四、對新預算法背景下財政透明度的辯證分析

（一）積極意義

新預算法第一條鮮明地規定了立法目的，這不僅符合現代社會對公平、公開、公正的基本理念的崇尚和追求，也是財政收支分配活動的基本準則。新預算法實施以后，政府加強了信息披露，公開透明度有所增強，凸顯預算法的立法目的，對于保障廣大群眾的知情權，促進預算程序的民主化和法制化具有重要的現實意義。

例如自2015年初新預算法推行以來，眾所周知，行政事業單位“三公經費”的流向和支出情況受到了人們的監督和質疑，新預算法的實施促進政府主體對“三公經費”進行嚴格的管控和約束，規避了“三公經費”的浪費和濫用，效果較為顯著，一定程度上緩解了體制內的腐敗問題，有利于提升政府部門的公信力，打造清正廉潔的良好形象，維護社會穩定。

（二）不足之處

1、預算編制不夠科學透明。雖然新預算法已經通過立法層面規定了公開透明的原則、內容及方式，但是目前來看預算報告還不夠明晰和直觀，公開報告的質量并未達到其應有的水平。我國新預算法并沒有明確規定預算報告的具體細化程度，并未具體說明公開到類、款、項哪一級科目，細化深化程度比較低，因此容易造成預算報告的不規范性；另一方面預算收支的信息覆蓋面小，過于抽象，專業名詞太多，不能夠讓每個公民充分理解其含義。

2、預算公開的執行和管理不成熟。目前我國政府財政信息公開的范圍雖然逐年提高，但財政透明度的整體水平還是很低，預算公開的執行和管理過程并不成熟，新預算法下財政信息公開的力度有待進一步加強。具體來說，四本預算公開的具體現狀存在明顯差異，一般公共財政預算、政府性基金預算的透明度相對較高；而國有資本經營預算和社會保險基金預算的透明度較低，這兩本預算的歷史本身較短，部分基層政府可能還剛開始進行編制工作，因此預算公開的執行還需要幾年的實踐積累；同時，財政專戶資金管理及政府負債的信息公開也存在執行不足、管理不健全的問題，透明度相對較低。

3、預算監督有待加強。新預算法規定我國的預算年度是從每年的1月1日到12月31日。而全國人大會議一般在3月份召開，因此可能存在部分預算未經人大的審批，就提前開始執行的現象，從而使得人大的預算審批功能難以有效發揮。同時目前人大審批的方式還是以綜合審批為主，即各政府部門匯總所有預算的草案，人大代表一次性審核，這就使得人大對預算編制的審批環節淪為形式，引發預算編制環節的高風險和低效率。另外，目前人大代表中欠缺財經專業人員也是亟待解決的問題，而人大所接收的大部分信息都來源于預算信息的供給者——政府部門，因此如果政府不能保證預算信息的質量，那么人大很難在審查環節落實具體的監督作用。

4、缺乏相應的約束機制和配套法規。從某種意義上說，實施條例也許比預算法本身更重要，是把框架性的內容落實到具體的操作細節上，但與此同時，相應的細節問題也會充分暴露。因此預算約束機制和配套法規的缺乏會導致預算支出約束不夠硬化，容易給政府機構內部帶來隱患，不利于財政透明度的提高。

五、新預算法背景下提高財政透明度的途徑

在全面深化改革背景下，財政透明度作為一扇窗口反映了當前預算制度的不足，目前我國財政透明度的提升還受到眾多因素的制約，單靠新預算法無法取得較好的成效，執行過程中還需要各方面不斷地協調與完善。為此，本文從編制、執行、監督、機制等方面提出建議措施，希望能有助于落實新《預算法》，切實提升我國財政透明度的水平。

（一）完善預算編制管理，注重信息質量建設

加強信息質量建設，應注重加強預算信息的全面詳盡性、真實可理解性和及時相關性，進一步實現預算編制透明。

1、全面詳盡性。要扎實推進全口徑預算的編制和公開，政府的預算應涵蓋“四本預算”所有的信息，而不僅僅是反映一般公共預算信息，在范圍和外延上要加以拓展和具體化，使得預算信息更加全面、更加詳細、更加規范。

2、真實可理解性。預算的編制要利用足夠的時間和嚴格的過程，確保信息的真實性；通過傳統以及新型的各種媒體渠道提前公開下一年度財政相關信息，對各專項支出進行事前說明，且信息的展示不應只限于圖標或者其他生澀的語言，多使用簡單明了的話語、直觀清晰的表格，必要時配以詳實全面的注釋，以方便人大代表的審閱和審查，也可以讓社會公眾看得懂，從而比較容易地了解與自身權益相關的內容，增強其對政府預算編制的關心與監督的力度。

3、及時相關性。政府公開財政信息時不應只站在信息供給者的角度，應該更多地從信息獲取者的立場思考，最終公開的信息須反映社會公眾的真實需求和心聲，實現供給與需求的雙向平衡。同時預算信息的及時性要求相關信息發布應該在預算的全過程中加以體現和執行，不能僅限于事后發布，避免滯后性。

（二）強化預算執行管理，提升信息公開力度

1、在執行上確保財政信息公布的詳細程度。進一步推進全口徑預算的公開，將預算范圍內的全部收入和支出都納入預算管理。同時也要在信息發布的“深度”層面促進財政透明度的提升，細化預算科目，并具體明確預算需要公開到類、款、項哪一級科目。進一步推進部門預算公開，逐漸擴大部門預算的公開范圍，使得支出預算公開到經濟分類，并按基本支出和項目支出公開；轉移支付預算分地區公開，并定期公開地方政府債務情況。

2、在執行上嚴格按照相應的時間期限來約束。財政信息的及時發布和對接有助于各經濟主體作出更加合理的決策，避免信息不對稱帶來效率低下等不良后果。例如新預算法規定，批準和批復后的預決算文件應當在二十日內向社會公開，如果超時不公布就會給政府自身帶來風險和隱患，對于這種行為必須采取相應的懲罰措施加以約束。

3、切實規范國庫集中支付制度。擴大財政直接支付的比重，完善國庫集中收付制度，提高國庫信息系統的建設水平。在目前各類財政專戶并軌改革的過程中，專項支出由于涉及諸多部門的利益調整和整改，難度比較大。然而對于專項支出，其財政專戶的資金大部分都來源于國庫單一賬戶或者是由預算單位轉入的，因此為了減少專項支出財政專戶，擴大財政直接支付的比例則顯得十分有必要。

4、提高行政人員嚴格執行預算的意識。預算工作涉及具體每一個環節每一個部門乃至每一個崗位，因此行政人員的執法行為顯得尤為重要，要加強宣傳教育，提高每一位行政人員嚴格執行預算的意識并落實到具體的行動中，杜絕一切違法違規行為，規范財政收入征管部門的行為，營造和諧且規范透明的預算管理環境。

（三）完善多層次的預算監督體系，提升全方位監督力度

新預算法特別強調了預算監督的重要性，不僅要求強化各級人民代表大會及其常務委員會的預算監督，還要求其他社會主體參與進來，發揮其強有力的效用，從而確立內外部監督形式相結合的多層次預算監督體系，構建分工合理又相互制約的監督機制。

1、內部監督。各行政事業單位要以上率下，遵循新預算法的基本精神理念并認真執行，建立健全內部監督機制，杜絕違法違規行為。要對包括內部審計在內的各責任主體的監督機制進行定期或者不定期的評估，考察機制的執行力度，檢查其效力，不斷優化清正廉潔的良好風氣，確實保證預算目標高質量實現。

對于預決算審查中的問題，可以建立懲處銜接機制。長期以來，在預決算審查過程中問題總是屢次出現，難以得到有效解決，其根本原因是因為責任的追究環節沒有真正落實好。新預算法在違法方面，以法律法規的形式明確了責任追究的力度和方式，但是如何將這些規定落實到位，還需要建立預決算審查問題的懲處銜接機制，能夠及時將人大審查、政府審計中出現的問題與紀檢、檢察等部門進行相應的對接，在具體操作上才能起到良好的懲處銜接作用，從而有效強化內部監督。

2、外部監督。外部監督主要是指各級人大、審計部門和社會媒體等三大主體對財政的監督。在當下經濟社會發展的大背景下，政府審計監督的作用顯得尤為關鍵，對審計的質量要求也越來越嚴格；而完善人民代表大會相關制度建設，強化人大預算監督的剛性約束是提高我國財政預算透明程度的重要方面；在堅持人大監督和審計監督的同時，社會媒體的輿論監督作用也不容忽視、不可小覷。鼓勵社會媒介充分發揮時效性強、受眾面廣、輿論影響廣泛等多方面的優點，承擔其社會責任，對我國預算全過程進行有效監督，以保障政府預算信息及時公開透明。

值得一提的是新預算法在保障人大審查監督的權力方面細化的規定較少。就當前來說，關鍵是要提高人大對財政公開的問責能力。人大及其常委會不僅要做好整體審查，同時還應該重點選擇部分部門和相應的重點支出進行專項審查，切實提高審查的力度；提高人大代表的整體素質，同時借助專家和社會團體組織的力量，征求他們對預算收支的評審建議；隨著信息化的不斷發展，目前財政收支大多都是通過電子貨幣的方式進行，技術性較強，因此在預算監督過程中還要加大技術保障力度，提高監督的有效性。

（四）完善預算執行配套制度和約束機制

新預算法是一部有利于提升我國財政透明度水平和深化財政改革進程的現代法律，它的出臺符合我國當前財政預算管理的新理念，因此為保證新預算法的有效實施，制定預算執行的配套制度是至關重要的環節。預算法應是一個法律體系，需要相應的實施條例、配套法規和必要的法律釋義去補充，使得整個體系更加完善。在此過程中，相關實施條例及配套法規的建設必須符合新預算法的原則和理念，且全國人大對新預算法有最終解釋權，在此基礎上若遇到重大問題或特殊情況，則交由全國人大審查，避免引發對新預算法公正性及合理性的質疑，保證新預算法的實施效果。

另外，要不斷規范和完善預算執行約束機制，逐步實現預算監督常態化和長效化。財政部門應根據相應的法律規定，從前期的預算指標到后期的支出環節都要制定相應的管理約束制度，使預算執行過程中的每個環節都有章可循，使新預算法逐漸走入公眾關注的視野，使財政的公開透明真正落到實處。■