從試點到立法——試論國內社區矯正制度的完善

摘 要：社區矯正是由西方國家首先推行的刑事執法模式，它將對部分失范行為人的懲戒與教育從傳統的以監獄為代表的監禁場所引入到開放的社會領域中來。這一制度設計根本目的在于以社會化方式應對并處理社會發展過程中所固有的部分矛盾沖突。作為一項制度，它體現了當今世界刑罰執行社會化的發展趨勢。它的優勢在于使社區（矯正）服刑人員在不脫離正常社會環境和生活場所的情況下，服從管理和監督，接受教育與矯正，有效規避了傳統監禁刑罰的弊端，促進社區服刑人員再社會化。

社區矯正制度作為一項“舶來品”，在我國經歷了從理論探討到先期試點再到立法明確的過程。在總結試點經驗的基礎上，《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》相繼對在司法實踐中適用社區矯正進行了明確規定。然而，應當看到我國目前所構建的社區矯正制度基本框架存在許多不足，在規范完善、體制調整、隊伍建設等方面尚需努力。

關鍵詞：刑罰社會化；社區矯正；管理體制

2003年7月10日，中華人民共和國最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合發布了《關于開展社區矯正試點工作的通知》，標志著社區矯正制度從理論探討走向實踐探索。2011年2月25日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議審議通過《中華人民共和國刑法修正案（八）》（以下簡稱“《刑法修正案（八）》”），明確規定了對判處管制、緩刑以及假釋的罪犯依法實行社區矯正，標志著我國社區矯正法律制度的確立，為改革完善我國刑罰執行制度奠定了重要基礎。2012年3月14日，第十一屆全國人民代表大會第五次會議通過《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》，新修正的《中華人民共和國刑事訴訟法》對此作出了相同的規定。

一、從試點到立法——國內刑罰執行社會化的發展歷程

我國刑法對刑罰進行了專章規定，主刑為管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑、死刑。在刑罰執行方面，有期徒刑與無期徒刑主要在監獄執行，拘役由公安機關就近執行，一般在拘役所或者看守所。管制刑罰是我國刑法特有的輕刑，在《刑法修正案（八）》出臺之前，刑法規定“被判處管制的犯罪分子，由公安機關執行”。在刑罰具體運用方面，累犯與減刑主要是改變刑期長短，與刑罰執行狀態直接相關的主要是緩刑和假釋，緩刑和假釋都要為各自調整的對象明確一定期限的考驗期。從1980年1月到2011年4月的三十多年里，我國刑法對于緩刑和假釋的考察或監督機關主要是公安機關。由公安機關承擔對罪犯的管制執行、緩刑考察以及假釋監督主要是相關年代欠缺客觀條件所導致的結果。實際監管權全部集中于公安機關，在一定程度上也是受到了高度集權控權觀念的影響。在這一規定背后隱含了一個巨大問題，公安機關是否有能力和精力行使好上述監管權。在我國，公安機關承擔著廣泛而沉重的職責。對判處管制、緩刑、假釋的罪犯實行監管，實質是一項極為具體且復雜的工作，涉及多個方面。既不能用強制手段加以約束，否則制度設置就失去了現實意義；也不能只在形式上履行監管職責，如此刑罰執行社會化就失去了正當性。在現實中，公安機關的確缺乏持續承擔具體監管工作的能力。

正是基于上述原因，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部在2003年7月聯合發布了《關于開展社區矯正試點工作的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》指出社區矯正是與監禁矯正相對的行刑方式，突出社區矯正的優勢和開展試點的重要性及必要性。明確了“由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協助下”對特定對象實行社區矯正。《通知》勾勒出了我國社區矯正制度的基本設想和主要內容。

在經過近八年的試點實踐之后，我國刑法首次將實行社區矯正納入刑罰執行部分。之后新修改的刑事訴訟法，也對此進行相應的規定，同時補充了暫予監外執行的罪刑同樣實行社區矯正。

一方面是對立法的積極回應，另一方面為了進一步規范社區矯正工作，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部于2012年1月10日聯合印發了《社區矯正實施辦法》。

二、社區矯正制度建設現狀

社區矯正制度作為一項“舶來品”，經歷了從理論探討到先期試點再到立法明確的過程。應當看到我國目前所構建的社區矯正制度基本框架存在許多不足，在規范完善、體制調整、隊伍建設等方面尚需努力。

1.社區矯正制度缺乏完備細致的規定

我國刑法和刑事訴訟法雖然將社區矯正制度寫入相關條文，但并未就制度具體實施進行規定。《社區矯正實施辦法》僅有四十條，主要就實行社區矯正的國家機關及其職權、接受社區矯正的對象及其義務、實施社區矯正整體程序及監督等方面進行了一般規定。雖然實施辦法的規定涉及到了實行社區矯正的許多方面，但由于條文有限，通常都是“點到為止”。以第三十八條的規定為例：“在實施社區矯正過程中，司法工作人員有玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權等違法違紀行為的，依法給予相應處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”雖然在第三十七條中，籠統地規定了人民檢察院依職權對社區矯正執法活動有提出糾正意見和檢察建議。但在第三十八條中并未明確規定對相關司法工作人員實行監督的主體。聯系前后條文，也沒有賦予包括社區（矯正）服刑人員在內的相關主體就司法工作人員上述行為提出控告、申訴的權利。而這些問題在現實中都是需要加以考慮的。

2.管理體制和機構單一，行政化運作方式無法適應現實需要

根據《社區矯正實施辦法》的規定，我國社區矯正制度的實行的基本框架是：由司法行政機關負責指導管理、組織實施社區矯正工作；縣級司法行政機關社區矯正機構負責對社區服刑人員進行監管管理和教育幫助；司法所負責承擔社區矯正日常工作。應當說，由司法行政機關接棒進行社區矯正工作的管理實施本身是正確的，這一改變極大緩解了公安機關的工作壓力，司法行政機關性質也更適合開展這項工作。以行政化運作方式建立起來的縱向垂直管理體制看上去也十分明晰。現實中的問題是，如果社區矯正只是希望通過“管理—匯報”式簡單的雙向交流來實現制度設立的初衷和目的，這顯然是不可能的。社區矯正既是對罪犯的懲戒，同時也包含對其進行教育矯正幫扶的功能。如果要充分發揮制度對于罪犯的再社會化（更生恢復）功能，僅僅依靠司法行政機關是難以實現的。

3.專門化并且能滿足社區矯正工作多重功能需要專門的工作隊伍尚待建立

早在2003年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合發布的《通知》中已經明確提及了應當充分利用和發揮相關社會團體、民間組織以及社會志愿者在社區矯正工作中的作用。根據《社區矯正實施辦法》相關規定，需要對社區矯正人員定期進行法制、道德等方面的教育，要求其定期參加社區服務，對其進行個別教育、心理輔導、職業培訓、就業指導。在實踐中，社區矯正工作仍然由司法行政機關承擔大部分工作，沒有構建起與相關社會團體的固定聯系，并未充分引入民間組織和社會志愿者參與。

上述方面的問題，使得我國目前的社區矯正制度表現出日常管理形式單一，重管理輕幫扶且存在監管漏洞等現象。

三、管理體制的構建與完善

目前，我國社區矯正制度所面臨的核心問題是如何構建與完善管理體制。以存在的問題為導向，明確解決問題的方法。

（1）完善規范：制定《社區矯正法》，為實行社區矯正全過程制定切實可行的操作規范。社區矯正制度不僅僅需要基本法明確其地位以保證源頭正當，同時也需要更為細致的規定來為其實施的全過程提供法律依據。現有《社區矯正實施辦法》的各項規定帶有較強的原則性和指導性色彩，基本符合立法總則性規定的需要。作為一項試點多年后法律正式確立的“新”制度，還需要制度確立后的實踐來為專門的立法提供現實依據。

（2）鼓勵、引導非政府性社會組織加入到社區矯正的日常運作中來，形成司法行政機關負責監管審核，非政府性社會組織負責日常矯正工作的格局。

（3）建立專門化的社區矯正工作隊伍，革新傳統、單一的思想政治教育形式，側重對于矯正對象的矯正與幫扶。由司法行政機關社區矯正機構負責社區矯正人員應公共道德、法律常識、時事政策等教育學習活動，增強法制觀念、道德素質和悔罪自新意識；由社會志愿者組織為有勞動能力的社區矯正人員提供參加社區（社會）服務的機會，并進行記錄考核，培養社區矯正人員的社會責任感、集體觀念和紀律意識；由專門的心理咨詢機構根據社區矯正人員的心理狀態、行為特點等具體情況，采取有針對性的措施進行個別教育和心理輔導，矯正其違法犯罪心理，提高其適應社會能力；由司法行政機關牽頭，根據社區矯正人員的需要，協調有關部門和單位開展職業培訓和就業指導，幫助落實社會保障措施。

四、社區矯正制度的新實踐

社區矯正制度目前被定位是一種刑罰執行社會化的方式，所以其實行對象只能是依法受刑罰處罰的服刑人員。《中華人民共和國刑法》第十七條規定未成年人“因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責令他的家長或者監護人加以管教；在必要的時候，也可以由政府收容教養。”從控制并減少青少年犯罪，加強對于青少年法制教育現實需要出發，應當考慮擴大社區矯正適用范圍。

作者簡介：

白永明（1993～ ），男，浙江杭州人，浙江工商大學法學院2016級碩士研究生在讀，法學學士，研究方向：刑事訴訟法學。