新形勢下的中國農村翻新整治理論框架和案例分析

安國強，何歡樂，曲衛東

(1.山東省土地調查規劃院，山東 濟南 250014；2.中國土地勘測規劃院，北京 100035；3.中國人民大學,北京 100872)

改善農村生活環境，提高農民收入，促進農村發展是我國徹底擺脫貧困，全面實現小康社會面臨的重大歷史任務。伴隨我國國民經濟實力的不斷提升以及城鎮化水平的不斷加快，農村地區的發展問題受到越來越廣泛的關注。21世紀以來，我國一般采用遷村并點或土地綜合整治的模式對原有農村進行拆除和重新建設。然而，對于不具備條件的偏遠、落后，甚至是貧困的農村地區，這種模式難以推廣和實施。從國際上先進的農村整治經驗來看，從農村自身的實際條件出發，保留其特色發展產業的整治模式是促進農村地區發展的主要方法。該文借鑒國際上農村整治的先進經驗和方法，以實踐為基礎，提出可行的農村翻新整治模式及理論框架，旨在展開對農村地區翻新整治的討論，促進我國農村整治理論方法及整治目的的多樣化發展。

1 基本概念

1.1 農村翻新整治

農村翻新整治源于德語Dorferneuerung一詞，直譯為村莊更新或革新(Village renewal)[1]。鑒于我國村莊更新一般與村莊的整治密切相關，該文把這項工作定義為“翻新整治”，以區別于目前我國普遍采用的村莊綜合整治。

村莊綜合整治一般是以城鄉建設用地增減掛鉤為政策基礎，采用“遷村并點”、“社區集中建設”、“原拆原建”等方法，對原有的農村進行拆除后重新建設，其實質是為了“緩解城市化發展過程中的土地供需矛盾，統籌利用城鄉建設用地，實現經濟持續發展和耕地保護的雙重目標”[2]。目前，對于村莊綜合整治的研究，大多圍繞“向農村要地”的目的，對農村重新布局并計算其土地潛力。城鄉建設用地增減掛鉤成為推進社會主義新農村建設的有效平臺[3]。

農村翻新整治的概念在歐盟國家比較常用，其目的是通過翻新解決一系列村莊發展的問題，“并非是把農村改造成城市，而是在提高其社會、自然、環境條件的同時保留其個性特點[4]。”我國對國外農村翻新整治概念的引進是在本世紀，如常江等[5]對德國農村翻新整治的歷史沿革、實踐等進行了介紹；曲衛東等[6-8]從規劃體系、實施流程等方面系統介紹了德國農村翻新改造的背景目標和原則。20世紀80年代末，在德國賽德爾基金會項目中，馬戈爾教授運用了歐盟關于農村發展的理念和方法，對山東省青州市何官鎮南張樓村進行了實驗性翻新整治[9]。馮雙生等[10]總結了德國農村建設對我國宅基地置換的經驗。然而充分利用國家政策，借鑒歐盟農村翻新整治的理論和方法并應用到中國新農村建設實踐的研究尚不多見。

1.2 扶貧開發

扶貧開發是我國政府和社會各界力量共同幫助貧困戶和貧困地區開發經濟、發展生產、脫貧致富的一項長期性的社會工作[11]。2000年9月，在聯合國千年首腦會議上提出的千年發展目標(MDGs)第一項，就是消滅極端貧窮和饑餓，目標A為1990—2015年間，將每日收入低于1.25美元的人口比例減半[12]。中國社科院和國務院扶貧辦聯合在京發布的《中國扶貧開發報告》指出，中國減貧對全球貢獻卓越，農村貧困人口從1978年的7.7億人減少到2015年的5575萬人，減少了71464萬人[13]。習近平總書記在2017新年賀詞中指出“小康路上一個都不能掉隊！2016年，又有1000多萬貧困人口實現了脫貧”[14]。可見我國為實現千年目標做出偉大貢獻的同時，還有非常艱巨的任務，對農村的扶貧開發也有待于深入研究。

2 理論框架

歐盟國家對村莊翻新整治的理論和方法可以概括為通過完善的法律體系、嚴謹的規劃方法和公民的積極參與，使村莊更新規劃得以實施[15]。在具體的農村翻新整治中，“更多地考慮到鄉村可持續發展的長遠利益，鄉村地區的生態保護價值、文化傳統、旅游風貌價值等適合鄉村可持續發展的價值，被提高到與經濟開發價值同等重要的高度”[16]。從土牛張村實際問題和現實條件出發，在扶貧開發和村莊翻新整治實踐中，貫徹保留村莊特色和保護環境等農村發展理念，建立起村莊翻新整治理論框架(圖1)。從農村的現實條件出發，秉承其區位、資源、村莊特色及傳統文化，以來自國家農村政策、行業扶貧政策、項目以及社會捐助資金為基石，從建設基礎設施、優化村莊環境、發展多樣化農村產業和倡導先進的村風民氣4個支柱入手，以加強村班子領導能力建設為保障，實現村民整體脫貧和村莊更新，最終實現村莊可持續發展。

圖1 村莊翻新整治的基本理論框架

(1)農村現實條件。是扶貧開發和村莊翻新整治的出發點，全面分析村莊的區位條件、資源稟賦、村莊特色以及傳統文化等情況，明確村莊優勢和劣勢，發現其中值得保留或發揚的內容，有助于在扶貧開發和翻新整治中明確目標、制定切實可行的實施方案。

(2)國家政策和資金來源。國家和地方的有關政策、項目等，是村莊扶貧開發和翻新整治的基石，決定著扶貧開發和翻新整治的經費來源和投資渠道。其中包括國家和地方的惠民政策、行業扶貧政策、扶貧項目、地方扶貧資金、社會捐助資金等內容。在扶貧開發和翻新整治中應盡可能的整合所有項目、資金，保證方案的可行性。

(3)基礎設施、村莊環境、農村產業發展和文明程度建設，是農村翻新整治的4個支柱。從德國經驗來看，農村基礎設施建設不僅包括交通設施、農田水利設施、村莊供排水設施、電力設施、通訊設施等內容，還包括學校、醫療、文化和消費。優美的村莊環境是提升農村吸引力的重要內容，因此應該重視農村的生態環境建設。農村產業應根基于村莊的特色、產業基礎以及村民的觀念，發展為村民和村集體增加收入的產業。注重村莊文化建設，能夠正確引導村風民氣，長久保持扶貧開發和翻新整治成果。

(4)農村班子能力建設是關鍵。無論是班子領導能力還是村民發展力，要看干部思想意識、創新發展理念，切實提高村委班子的創新力和發展力是保障農村長久發展、可持續發展的關鍵。

3 實例研究

3.1 土牛張村基本情況和主要問題

3.1.1 基本情況

土牛張村位于山東省惠民縣石廟鎮，距惠民縣城30km，距石廟鎮駐地10km，地勢平坦、灌溉農業歷史悠久，是黃河三角洲地區具有代表性的貧困村。多年平均降水量為593.1mm，主要集中在6、7、8月，春旱、夏澇是影響農業種植的主要災害。全村共有65戶、242人，其中：45戶貧困戶，貧困人口128人。該村主導產業為種植業，共有耕地41.6hm2(624畝)，人均0.172hm2(2.58畝)，以種植小麥、玉米為主，2014年村民人均收入3000元，低于全縣農民人均收入水平，是全縣重點貧困村之一。

土牛張村產業基礎比較薄弱。除種植業外，部分村民嘗試過大棚養殖蘑菇、養蠶等，但均不能持續發展。土牛張村距鎮駐地較遠，周邊農村大多情況類似，廠礦企業較少，除土地外可利用資源不多，經濟發展難以突破傳統模式。受限于現實條件，村莊缺少規劃，閑散土地、破墻爛屋、雜草垃圾比比皆是，村容村貌非常落后。年輕人外出打工，年長者面對現狀又無能為力。

3.1.2 主要問題

了解和掌握貧困農村發展的主要問題是提高村民收入、改善村莊環境的出發點。通過與農戶及村領導班子座談、調查問卷、專家咨詢、實地調查、資料收集等形式，掌握了土牛張村現狀及存在的問題,如表1所示。

表1 土牛張村調查方法及主要情況

(1)村基礎設施條件差。一方面表現在農田水利設施較差，由于地處全鎮引黃灌溉最北端，春季旱災比較嚴重；夏季多雨季節，又容易形成夏澇。另一方面，交通、排水、通訊、網絡等條件落后。道路年久失修坑坑洼洼，交通極不便利；村內無排水設施，多雨季節積水嚴重；網絡通訊設備不健全，嚴重影響對外聯系。由于基礎設施條件差，致使村民對外聯系難，新技術、新產業難以引進，村民思想守舊。

(2)村莊無規劃，村環境臟亂差。土牛張村整體布局比較散亂，街道狹窄，行走不便，村莊內部土地不平整，坑坑洼洼隨處可見，垃圾、柴草、泥土、磚瓦堆比比皆是；簡易廁所都搭建在各戶院外，嚴重影響環境衛生。

(3)經濟形勢單一。全村以種植業為主，年收入受天氣因素、市場因素等影響較大。農戶承包的土地比較零散，集約化經營比較困難。

(4)村民風氣亟待改善。由于全村實施的項目較少，村班子缺乏號召力和領導能力。村內解決矛盾的方式還是秉承百年來的傳統，甚至以簡單粗暴的方式解決。

3.2 扶貧開發和翻新整治主要措施

為實現扶貧開發和翻新整治的目標，土牛張村從4個“支柱”和一個“保障”著手，采取了27項主要措施，提高了村民收入，全面消除了貧困，改善了村民居住條件，營造了和睦團結的村風民氣，促進了村莊經濟的可持續發展。

3.2.1 村領導班子能力建設

歐盟國家在村莊翻新整治過程中，遵循公眾參與的原則，建立起在規劃程序和必要的行動及措施中代表村民利益的社區董事會。借鑒其做法，在農村土地整治中，建立科學合理的村莊整治制度[17]，實現村莊的協同整治和革新尤為重要[18]。在土牛張村扶貧開發在具體項目落地之前，同樣必須加強村班子領導能力建設，對村班子、村民代表和村民進行宣傳教育，確保村莊整治中目標一致、責任明確；在項目方案制定過程中，建立公眾參與制度，確保項目方案符合村民利益、設計細致周詳；在項目實施過程中，建立領導小組、質量監督小組，及時解決施工過程中出現的問題，確保工程質量。通過建立和完善相關制度，提高了土牛張村班子領導和工作能力，加強了村班子和村民的聯系，促進了村民和村班子的團結。

3.2.2 基礎設施建設

(1)基礎設施建設。主要包括對農田水利設施、交通設施等，土牛張村基礎設施的投入主要來源于國家行業扶貧政策和政府幫扶資金。

(2)農田水利設施。為了保障糧食生產，利用山東省千億斤糧食生產項目和惠民縣農業綜合開發項目，主要從3個方面解決土牛張村旱澇災害問題。一是鋪設灌溉管網。為全村耕地鋪設地下灌溉管道8.5km，方便了全村用戶春秋抗旱，做到“合上電閘就可以澆地”。二是深挖排水溝。兩年間，共計深挖排水溝1400余米，增強了耕地排水，預防洪澇災害的能力。三是增修水利設施。修建引水閘一座，灌溉泵站一座，蓄水坑塘1.33hm2(20畝)。通過以上措施，大幅提升了全村耕地抗旱澇等自然災害的能力，從最根本上保證了農戶收入，為全村脫貧致富奠定了基礎。

(3)交通設施。一是充分利用行業扶貧政策，投資30余萬元，修建土牛張村至陽信縣洋湖鄉道路700余米；二是擴建村南道路300余米，并鋪設花磚，修建排水溝，種植綠化林木，建成土牛張村主街。三是利用高標準基本農田項目修建1條直通鎮駐地的主干道和1條300余米肉雞養殖小區生產路，保證農產品運輸能力。四是利用惠民縣方田整治項目，新建橋梁3座，改造危橋2座。

3.2.3 改善村居環境

(1)亮化。實施電力線路改造及村莊亮化工程，對土牛張全村實施了電力線路改造，安裝全村覆蓋攝像監控，安裝29盞路燈。

(2)硬化。修建排水溝1.176km，硬化巷道1km，新建廣場1200m2，安裝體育器材18件，為村民提供文體活動場所。

(3)凈化。發動村干部群眾，全面清除村內垃圾堆、柴草堆、土堆等，實施旱廁改造工程，清理小廁所。

(4)綠化。清除雜草樹木，種植綠化苗木1000余棵。

(5)美化。實施墻體粉刷及繪畫工程，共粉刷墻體13766m2，繪畫700m2，安置泰山石村碑，建設了村標，整體上提升了村環境。

3.2.4 土地整理

采取“挖低墊高、上養下漁”的措施，整治長期廢棄的集體土地。對土牛張村東2.67余公頃(40余畝)土地進行整治。發展淡水種養，選擇村東西兩側難利用的澇洼土地開挖坑塘，發展蓮藕種植或淡水魚養殖。投資50余萬元，利用挖坑塘土方墊高澇洼土地2余公頃(30余畝)，建設肉食雞養殖大棚5座，形成存欄容量3.5萬只肉雞的規模化養殖小區。全村共平整和利用閑散土地3.33余公頃(50余畝)，栽種核桃樹苗2200余棵并承包給合作社經營。

3.2.5 法制、文化等方面宣傳教育

法制、文化等方面的宣傳教育有助于促進農村社會主義核心價值觀的建設，是農村翻新整治中至關重要的一個方面。通過宣傳教育，可以促進村容村貌改造，促進村民文化活動，提高村民收入，樹立社會主義核心價值。采用繪制墻體標語、宣傳畫、新建村委會村務、黨務公示欄、新建宣傳欄、懸掛電線桿宣傳牌、配置草叢宣傳牌等多種形式，使有關法律、法規和社會主義核心價值觀宣傳內容遍布全村。走訪農戶，為村民講解有關內容，并使其深入民心。利用組建村民廣場舞小隊、建設農村書屋和文化大院等形式活躍村民氛圍，形成良好村民輿論。通過以上方式，不僅幫助了村民掌握與自己生產生活密切相關的法律知識及生活常識，使老百姓養成學法、知法、守法、用法的良好習慣，對于促進農村翻新整治、建立守法、文明、健康的村風，實現農村團結、互助、和睦、向上有著積極的意義。

3.3 取得的成效

3.3.1 村基層組織領導能力顯著提高

通過宣傳教育、村莊整治項目以及有關活動，活躍了村莊氛圍，為村班子提供了與村民交流的平臺，提高了村基層組織為民辦事的能力，增強了村班子的凝聚力和戰斗力，為村莊翻新整治提供了組織保障，同時團結了村民、提出了共同奮斗的目標，促使村班子和村民的和諧與良性發展，為村莊長遠發展打好了組織基礎。

3.3.2 貧困戶全面脫貧村集體收入有了保障

肉雞養殖、淡水種養、核桃樹種植、黃金雞等項目是在充分利用村莊資源和基礎上發展起來的綠色、無污染農村產業，拓寬了村莊收入渠道，增加了村集體收入，保障了貧困戶長期收入。如核桃樹種植，不僅能夠改善村莊環境，為村莊可持續發展打好了堅實基礎。5～8年后，核桃苗達到盛果期，預計2000棵核桃樹總收入可達400萬元，可以實現土牛張村村民人均增收2萬元左右。

3.3.3 村容村貌煥然一新

通過翻新整治，全村基礎設施總體水平大幅提高，能夠達到“六通一平”，即：通水、通電、通路、通廣播電視、通信息、地面平整。具備主要的設施如：旱澇保收田、致富項目、辦公場所、衛生服務場所、衛生保潔制度、學前教育、文化室和農家書屋、健身場所、良好生態環境、就業保障措施等。通過硬化、美化、亮化、凈化、綠化等工程，極大地改善了村容村貌和村民生活環境。

3.3.4 群眾的思想意識和精神面貌發生質的變化

群眾的參政議政意識顯著提高。翻新整治之前，受當前經濟形勢的影響，部分黨員群眾外出打工，群眾參與村內民主議政活動的熱情不高，好多村內的重大問題基本上是村“兩委”決定，群眾關注度較低。通過村容村貌的改變，群眾參政議政的氛圍和意識得到了提高。群眾的尊法、守法意識顯著提高，法律法規和文化的宣傳起到了較好的效果。村風、民風發生了顯著變化。

3.3.5 保護了村莊特色和傳統文化

我國拆除重建的農村整治模式中，往往會忽略村莊特色和傳統文化等要素，例如對于標志性的建筑的破壞和對傳統娛樂活動的損害。在土牛張村的翻新整治過程中，特別注意了這一點。通過保護村內標志性的老槐樹、設立泰山石村標、開展農村節日鼓樂活動等方式，使得村莊特色和傳統文化得以保存和傳承。

4 結論和討論

4.1 結論

該文以土牛張村扶貧開發和翻新整治實踐為例，引入和借鑒歐盟農村翻新整治方法和理念，通過利用國家惠農政策和各項扶貧開發項目，實現全村整體脫貧和村容村貌全面改善，同時村莊特色和傳統文化得以保護，實現了村莊資源利用和農村產業的可持續發展。其旨在促進我國農村整治盡快走出以“向農村要地”為目的的模式，展開更廣泛、形式多樣、特色明顯的農村翻新整治討論、研究和實踐，從法律上、體制上、程序上、資金項目上、農村土地權屬上[19]和農村集體建設用地流轉[20]等各個角度，構建適應我國農村翻新整治實際的理論方法和體系。

(1)在我國經濟社會快速發展的新形勢下，以國家惠民政策、行業政策以及有關項目資金為基礎，借鑒發達國家的先進經驗，以村莊翻新整治為抓手，改善落后農村的村容村貌和基礎設施，發展有特色的農村產業，實現貧困農村整體脫貧和村莊翻新整治是行得通的方法，也是美麗鄉村穩定發展的新思路。

(2)農村的翻新整治模式與掛鉤政策下農村綜合整治模式相比較，前者有著明顯的優點，尊重村民的意愿，維護了農村社會的穩定，更重要的是保留了農村特色和傳統文化，保護了環境，增強了村莊的吸引力和村民的自豪感。

(3)在村莊翻新整治的同時，要注重法制、文化等方面的宣傳教育，真正做到精神文明、物質文明兩手都要抓，兩手都要硬，兩者相輔相成，相互促進。

(4)翻新整治要考慮到村莊的長期發展和可持續發展。一方面，注意培養和提高村班子的凝聚力和領導能力，為長遠發展提供有力的組織保障；另一方面，在農村產業發展項目選擇上，要以村經濟和資源條件基礎為出發點，發展優勢產業和可持續產業。

4.2 討論

我國扶貧開發和農村翻新整治是一個緩慢的動態過程，有必要對其方向、內容及其適用環境展開討論。

(1)關于農村發展的方向，十九大提出實施鄉村振興戰略，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。如何調整產業政策，實現農業生產的規模化和現代化，應該是農村發展進一步探討的問題。

(2)關于農村翻新整治的內容，借鑒德國的經驗，土地整治承載了農業生產規模化、村莊翻新整治、農村生態環境保護、農村文明程度改善眾多內容。我國農村整治涉及面廣、內容多、任務重，但是缺乏長久的可操作性抓手。

(3)迫于建設用地指標壓力，村莊拆遷和集中建設成為減少建設用地規模、實現農村發展一舉兩得的措施。但從長遠來看，城市的發展離不開農村，農村也不可能全部改造為社區。因此展開農村翻新整治模式及其適應環境的討論，將是進一步研究的重要內容。