城市“多規(guī)合一”信息平臺建設(shè)研究

尹繼鑫，陸煒光，賈國煥，王方正

(1.西寧市測繪院，青海 西寧 810001； 2.廣州城市信息研究所有限公司(西安分公司)，陜西 西安 710000；3.星際空間(天津)科技發(fā)展有限公司，天津 300000)

1 前 言

2017年2月23日～24日，習(xí)近平總書記在北京市考察城市規(guī)劃建設(shè)時指出：“合理布局，規(guī)劃先行”，城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制的重要作用，做好規(guī)劃，是任何一個城市發(fā)展的首要任務(wù)。并且要求把握好戰(zhàn)略定位、空間格局、要素配置，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，落實“多規(guī)合一”形成一本規(guī)劃、一張藍圖，著力提升城市核心功能，做到服務(wù)保障能力同城市戰(zhàn)略定位相適應(yīng)，人口資源環(huán)境同城市戰(zhàn)略定位相協(xié)調(diào)，城市布局同城市戰(zhàn)略定位相一致[1]。

2 規(guī)劃藍圖

為全面落實推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的工作部署，結(jié)合城市實際情況，以城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃為基礎(chǔ)，全面梳理現(xiàn)有各類規(guī)劃，以協(xié)同實施為支撐，以改革創(chuàng)新為保障，圍繞建立功能互補、銜接一致、相互協(xié)調(diào)規(guī)劃體系的總體目標(biāo)，按照“同步編制、分頭組織、綜合審查、協(xié)同實施、聯(lián)合監(jiān)管”的路線圖，實現(xiàn)同級各部門橫向?qū)蛹壓褪小⒖h縱向?qū)蛹壍摹岸嘁?guī)合一”信息平臺的建設(shè)。

同時在政府主導(dǎo)下強化國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護、文物保護、林地與耕地保護，綜合交通、水資源、文化與生態(tài)旅游資源、社會事業(yè)規(guī)劃等各類規(guī)劃的有機銜接，通過多種城市規(guī)劃建設(shè)數(shù)據(jù)信息高效整合與“多規(guī)合一”專項地理信息平臺搭建運營，來確保“多規(guī)”確定的保護性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)一致，并在統(tǒng)一的空間信息平臺上建立控制線體系，以實現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標(biāo)[2，3]。

3 現(xiàn)狀問題

長期以來，我國城市規(guī)劃中存在著“縱向”的部門垂直管理和“橫向”的多規(guī)并行、復(fù)雜交錯等問題，城市規(guī)劃難以發(fā)揮對城市發(fā)展的引領(lǐng)作用，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

3.1 規(guī)劃理念與目標(biāo)不一致

總體規(guī)劃統(tǒng)籌全局的總綱要，關(guān)注總量、結(jié)構(gòu)、就業(yè)、收入等發(fā)展性指標(biāo)，強調(diào)發(fā)展優(yōu)先，上下級規(guī)劃進行指導(dǎo)性銜接；城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃主要統(tǒng)籌建設(shè)行為，關(guān)注城市規(guī)模、人口集聚和公共設(shè)施等擴張性指標(biāo)，強調(diào)建設(shè)優(yōu)先，上下級規(guī)劃聯(lián)系相對松散；土地利用規(guī)劃主要統(tǒng)籌土地保護開發(fā)，關(guān)注耕地保有量和建設(shè)用地總量等約束性指標(biāo)，強調(diào)保護優(yōu)先，上下級規(guī)劃之間有嚴(yán)格的約束力。上述幾大規(guī)劃在指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、空間范疇、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面各不相同，給規(guī)劃融合造成了困難[4]。

3.2 規(guī)劃管理機制不協(xié)調(diào)

規(guī)劃編制、審批、實施的職能過于分散。發(fā)改部門負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)，角度相對宏觀，難以解決空間合理組織的全部細節(jié)問題；城建部門具有專業(yè)技術(shù)能力，但偏重空間實體建設(shè)，統(tǒng)籌全局考慮不周；國土部門強調(diào)耕地保護的單一目標(biāo)，與城鎮(zhèn)化矛盾較為尖銳。所以，不進行合理的機構(gòu)改革和職能調(diào)整，“多規(guī)合一”推進就缺乏有力保障。

3.3 項目審批存在的問題

在涉及城市用地的項目辦理工作上，包括項目甄別和業(yè)務(wù)審批兩大內(nèi)容。在業(yè)務(wù)審批中，技術(shù)審查是最復(fù)雜的環(huán)節(jié)，存在兩種操作方式：一是傳統(tǒng)的線下核對圖紙審查方式，二是利用自建或上級下發(fā)的審批系統(tǒng)審查方式。前者審查效率低下；后者，統(tǒng)一審批服務(wù)系統(tǒng)沒有建設(shè)，各部門的審批系統(tǒng)無法與之對接，造成信息隔斷。在項目監(jiān)管和推進層面，由于沒有市區(qū)(縣)一體化的項目管控系統(tǒng)，不能實現(xiàn)并聯(lián)審批和項目分級監(jiān)管，項目推進效率較低。

4 建設(shè)原則與思路

4.1 建設(shè)原則

“多規(guī)合一”必須要有創(chuàng)新理念引領(lǐng)，不能為了“合規(guī)”而“合規(guī)”，必須與科學(xué)、合理、具體的城市發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展定位相結(jié)合，同時遵循以下幾項原則[2，3，4，5]。

(1)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、各方互動。“多規(guī)合一”工作必須以政府為主導(dǎo)，建立多部門協(xié)作、公眾參與的機制。因其根本目的在于探索“以人為本”的城市建設(shè)發(fā)展新型模式，這就有賴于自上而下和自下而上相結(jié)合的多輪規(guī)劃和決策機制。

(2)總體統(tǒng)領(lǐng)、遠近結(jié)合。“多規(guī)合一”的直接目的在于實現(xiàn)城市資源的全面空間統(tǒng)籌，解決以往城市發(fā)展中，各類要素資源與經(jīng)濟社會活動在空間與時間上的不協(xié)調(diào)、不平衡的矛盾。

(3)因地制宜、有的放矢。以不同區(qū)域的具體問題為導(dǎo)向，正確處理好多層關(guān)系。“多規(guī)合一”的主要目標(biāo)，就是為了解決現(xiàn)有規(guī)劃體制和規(guī)劃體系中存在的特別缺陷和特定問題。

(4)整體把握、分段實施。“多規(guī)合一”是一項涉及多個領(lǐng)域、多個方面的系統(tǒng)性工程，因而脫離不開大量的前期地理測繪與數(shù)據(jù)信息整合工作，同時還需要政府部門具備較高的信息化管理能力。

4.2 建設(shè)思路

根據(jù)中央指示精神，同時按照國家四部委關(guān)于開展“多規(guī)合一”試點工作的總體部署，結(jié)合城市區(qū)域特點和實際情況，可初步確定城市“多規(guī)合一”試點工作總體建設(shè)思路，即“圍繞一個核心、落實五項任務(wù)、實現(xiàn)四個目標(biāo)”[4，5]。

一個核心，即構(gòu)建科學(xué)合理、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的空間規(guī)劃管控體系。全面落實中央關(guān)于推進新型城鎮(zhèn)化的決策部署，緊緊圍繞城市建設(shè)目標(biāo)，以城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以市域總體規(guī)劃為統(tǒng)攬，以全域發(fā)展為導(dǎo)向，建立“多規(guī)合一”信息平臺。

五項任務(wù)，即“多規(guī)合一”，要描繪好一張發(fā)展藍圖；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，要建立好一套管控體系；優(yōu)化整合，要建設(shè)好一個信息平臺；推動實施，要落實好一批重大項目；改革創(chuàng)新，要完善好一套工作機制[6]。

四個目標(biāo)，即實現(xiàn)歷史文化、自然遺產(chǎn)和環(huán)境資源保護與城市可持續(xù)發(fā)展的有機統(tǒng)一；實現(xiàn)指標(biāo)體系與空間信息標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的有機統(tǒng)一；實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境承載能力的有機統(tǒng)一；實現(xiàn)發(fā)展需求增量與城鄉(xiāng)空間資源優(yōu)化的有機統(tǒng)一。

圖1為“多規(guī)合一”信息平臺建設(shè)思路示意圖，分為工作任務(wù)和工作目標(biāo)兩個層面。

圖1平臺建設(shè)思路示意圖

5 建設(shè)內(nèi)容

5.1 總體框架

基于上述現(xiàn)狀問題、原則與思路考慮，“多規(guī)合一”信息平臺總體架構(gòu)應(yīng)由4個層組成，即支撐環(huán)境層、數(shù)據(jù)層、平臺層和應(yīng)用層，如圖2所示。

圖2為“多規(guī)合一”信息平臺總體建設(shè)框架示意圖，包括體系建設(shè)、框架層建設(shè)、協(xié)調(diào)應(yīng)用等。

(1)支撐環(huán)境層

總體架構(gòu)最底層提供整個信息平臺運行所依賴的存儲設(shè)施、運算設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、安全設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施支撐。

圖2平臺總體框架示意圖

(2)數(shù)據(jù)層

基于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)全面管理各類數(shù)據(jù)資源，構(gòu)建基于業(yè)務(wù)主題的信息資源庫。對建立的各類數(shù)據(jù)庫進行提煉，通過在時間、空間等維度的抽取、分解、歸類、關(guān)聯(lián)，形成各類專題庫，為業(yè)務(wù)應(yīng)用及決策提供優(yōu)質(zhì)、可靠的數(shù)據(jù)。

(3)平臺層

“多規(guī)合一”信息平臺各子系統(tǒng)應(yīng)用，與城市規(guī)劃建設(shè)部門現(xiàn)有的規(guī)劃管理系統(tǒng)進行有效銜接，并與各委辦局的業(yè)務(wù)系統(tǒng)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫進行對接，對建設(shè)項目行政審批流程進行改革，精簡審批流程，進行業(yè)務(wù)協(xié)同審批。

(4)應(yīng)用層

將“多規(guī)合一”信息平臺為不同層級的應(yīng)用對象提供多規(guī)信息服務(wù)。公眾可利用定點或移動平臺進行數(shù)據(jù)信息瀏覽、業(yè)務(wù)申辦、評價服務(wù)等。應(yīng)用部門基于“多規(guī)合一”信息平臺進行規(guī)劃輔助設(shè)計、建設(shè)項目審批、建設(shè)項目輔助選址等應(yīng)用。多規(guī)協(xié)調(diào)運維部門負(fù)責(zé)整體工作的協(xié)調(diào)組織(包括方法協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)等)和對“多規(guī)合一”成果的管理、更新以及信息平臺的運維管理等。

5.2 數(shù)據(jù)庫建設(shè)

(1)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

“多規(guī)合一”信息平臺建設(shè)遵從現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，并根據(jù)項目的特點和具體實施要求，制定項目規(guī)范，以指導(dǎo)項目的建設(shè)和今后的運行維護。主要包括制定“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)成果輔助制圖及成果規(guī)范、成果數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)入庫及動態(tài)更新操作規(guī)范、“多規(guī)合一”信息平臺運行管理辦法、“多規(guī)合一”項目前期協(xié)調(diào)管理辦法等，指導(dǎo)“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)整理、信息聯(lián)動管理平臺建設(shè)和后期運行維護工作。

(2)數(shù)據(jù)整合

“多規(guī)合一”信息平臺要匯集各部門的數(shù)據(jù)資源，包括結(jié)構(gòu)化業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、結(jié)構(gòu)化空間數(shù)據(jù)、非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，根據(jù)多規(guī)業(yè)務(wù)邏輯梳理形成多規(guī)成果專題、空間開發(fā)評價專題、基礎(chǔ)地理專題、專項規(guī)劃專題、審批管理專題等，搭建“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)庫，并依托數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)管理、更新、分析、應(yīng)用等。

圖3為“多規(guī)合一”信息平臺數(shù)據(jù)庫總體構(gòu)架示意圖，包括數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)專題集、數(shù)據(jù)存儲等。

圖3 “多規(guī)合一”數(shù)據(jù)庫總體構(gòu)架示意圖

5.3 信息平臺建設(shè)

在“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，構(gòu)建“多規(guī)合一”信息平臺，從數(shù)據(jù)資源管理、共享服務(wù)、多規(guī)空間評價服務(wù)(多規(guī)差異協(xié)調(diào))、項目審批管理、多規(guī)輔助決策、運維管理等方面著手，建設(shè)各子系統(tǒng)[6，7]。

圖4 “多規(guī)合一”信息平臺各子系統(tǒng)結(jié)構(gòu)圖

圖4為“多規(guī)合一”信息平臺各子系統(tǒng)結(jié)構(gòu)以及各子系統(tǒng)的主要功能構(gòu)成。

(1)“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)管理子系統(tǒng)

多規(guī)數(shù)據(jù)管理子系統(tǒng)以數(shù)據(jù)資源的管理維護為主要目的，實現(xiàn)空間數(shù)據(jù)資源的組織、管理、更新及維護，同時實現(xiàn)空間數(shù)據(jù)資源的瀏覽、查詢定位等基礎(chǔ)應(yīng)用。

(2)“多規(guī)合一”共享服務(wù)子系統(tǒng)

提供統(tǒng)一的資源展示入口，基于“多規(guī)合一”空間規(guī)劃成果實現(xiàn)“多規(guī)合一”各類成果的展示與統(tǒng)計分析，以輔助各部門的行政審批。并通過后臺運維實現(xiàn)對各類地圖資源、用戶權(quán)限進行集中管理。

(3)多規(guī)差異協(xié)調(diào)和輔助分析子系統(tǒng)

在同一平臺，同一坐標(biāo)體系下，依據(jù)規(guī)劃比對情況，例如控制性詳細規(guī)劃與土地利用規(guī)劃用地分類對照規(guī)則，對兩規(guī)圖層進行沖突檢測，生成差異圖層，梳理規(guī)劃矛盾所在。通過構(gòu)建協(xié)調(diào)規(guī)則，對沖突圖斑進行快速科學(xué)地協(xié)調(diào)，輔助編制“多規(guī)合一”一張圖，推動“多規(guī)合一”成果和法定規(guī)劃聯(lián)動修改。

(4)多規(guī)業(yè)務(wù)協(xié)同子系統(tǒng)

分析建設(shè)項目是否符合各規(guī)劃空間管制要求，生產(chǎn)定量分析結(jié)果。

依據(jù)邊界管控規(guī)則，在年度建設(shè)項目前期策劃階段，利用多規(guī)邊界成果檢測項目選址是否合理，生成管控報告，通過多部門協(xié)調(diào)，加速后續(xù)審批速度。

(5)多規(guī)輔助決策子系統(tǒng)

提供規(guī)劃、國土、環(huán)保等各類專項統(tǒng)計匯總，便于決策部門及時掌握城市規(guī)劃編制情況、城市發(fā)展動態(tài)，如：土地利用狀況、耕地面積變化情況、基本農(nóng)田保護情況、建設(shè)用地審批情況、政府儲備土地情況和規(guī)劃審批情況等。支持各類規(guī)劃統(tǒng)計、智能選址、“多規(guī)合一”實施評價等，包括：GIS統(tǒng)計匯總、輔助選址、用地平衡分析、可用地存量分析、用地開發(fā)強度分析、指標(biāo)監(jiān)控、控制線檢測、服務(wù)半徑分析、地塊分析、資源環(huán)境承載能力評價等輔助決策功能，為項目審批、城市規(guī)劃編制提供決策支持。

(6)多規(guī)運維管理子系統(tǒng)

系統(tǒng)的運維管理模塊提供包括用戶管理、權(quán)限管理、服務(wù)管理、專題配置、日志管理等功能，方便用戶快速完成數(shù)據(jù)服務(wù)圖層的靈活配置。

6 結(jié) 語

城市“多規(guī)合一”工作的開展及其信息平臺的建設(shè)旨在解決地、市一級及下轄區(qū)縣規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題[8]，是保障市、縣(區(qū))兩級規(guī)劃有效實施的迫切要求；是強化政府空間管控能力，實現(xiàn)國土空間集約、高效、可持續(xù)利用的重要舉措；是改革政府規(guī)劃體制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的重要基礎(chǔ)，對于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和優(yōu)化空間開發(fā)模式，堅定不移實施主體功能區(qū)制度，促進經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。