中西方政商關系的比較研究

張安冬

（天津市社會主義學院，天津 300193）

一個社會實現現代化的基本條件之一就是該社會必須有能力將新興社會勢力成功地吸收進政治體系之中，并由此獲得經濟要素之外的現代化動力。20世紀80年代以來，中國社會階層結構的最大變化，莫過于原有階級結構分化和重新組合帶來的新社會階層的出現。而私營企業主等非公有制經濟人士群體作為新興社會階層的一個重要組成部分，其產生、形成和發展，最為令人關注。這個階層以其自身的政治要求和階層意識，以及最先富起來的身份，在社會生活中發揮的作用越來越大。如果一種社會勢力經常游離于政治體制之外，那么政治穩定就將受到威脅。企業政治參與是企業試圖直接或間接影響政府政策制定或政治過程的復雜行為，是政商關系的具體表現形式。發展新時代中國特色社會主義民主，離不開企業的有序政治參與。有序的政治參與為構建 “親”“清”的政商關系提供了有力的抓手。從社會主義改造完成到改革開放之前這段計劃經濟年代，中國基本不存在政商關系，只存在政治經濟高度一體化里的上下級關系或同級關系。這里所探討的政商關系是改革開放之后的產物，它隨著市場經濟的發展而變化。西方資本主義國家私營企業的政治參與經歷了漫長的摸索、糾錯和立法的過程，這一演進過程中既有可資借鑒的良方，也有引以為戒的啟示。

一、中西政商關系歷史與傳統的比較分析

現實是歷史的延續，個人行為是文化的積淀。在討論資本主義興起時，馬克思·韋伯曾經有過資本主義為何未能在中國出現的疑問和探討。中西方歷史上商業興起引發資本主義萌芽出現后不同的發展路徑所衍生的不同歷史文化積淀，是造就今天中西方不同政商關系的重要原因。

（一）西方商業發展的歷史特點

西方文化源頭商人地位低下。亞里士多德在其《政治學》中就有所評述：“治產 （致富）有兩種方式，一種是同家務管理有關系的部分，另一種是指有關販賣的技術 （經商）。就這兩種方式說，前者順乎自然地由植物和動物取得財富，事屬必須，這是可以稱道的；后者在交易中損害他人的財貨以謀取自己的利益，這不合自然而是應該受到指責的。”［1］在古羅馬，商業依賴于戰爭存在，商人與軍士相比地位很低。在帝國之初新興的商人階層中，以加入元老院議員之列為榮耀。公權力明顯主導商業發展，商人群體社會地位低下。元老院階層不參與貿易，而是通過其奴隸仆人和一些外來的猶太人間接參與商業。

西歐封建制度確立后，國王、封建主和基督教會通過層層分封建立起依次互為主從的金字塔般的封建等級制度。中世紀這種松散的權力結構為資產階級的崛起創造了條件。伴隨農業生產力的發展，出現由離開莊園從事商業活動這部分過剩勞動力組成的商人群體，構成了新興城市的主要人員——市民階級。基督教與世俗君主多元政治權威之下，為了增強自身的軍事防御能力并聚斂錢財，時常用頒發給商人自治特許狀的方式來獲取經濟上的支持。商人地位提升，由商業力量主導，商人群體進行自治的城市繁榮發展，統治權力與商業力量逐漸變成對等的關系，甚至存在統治權力依賴于商業力量的情況。這樣一種力量對比成為西方近現代政商關系發展的基礎。

（二）中國商業發展的歷史特點

從西漢開始，士農工商構成階層地位有序的四民社會，也形成了 “官本位”的文化傳統。“官本位”是指這個國家的社會價值觀是以 “官”來定位的，在皇權至上的中國封建時期，為官直接與榮譽掛鉤。同時，建立在官本位上的資源分配體系使不同官員享有不同的資源配置權，因此歷來就存在官商勾結，權貴經濟的現象。在官本位的社會中，社會地位的高低和財富的多寡，主要根據權力大小來決定，而商業社會的邏輯是依據財富確定社會地位，其中的價值觀是相悖的。

雖然從文化上一直有抑商的傳統，但在中國歷史上工商業卻一直非常繁榮。北宋后期，隨著生產力的發展，勞動力的解放，也出現了大批鄉鎮農民向城市遷徙的現象。但與西歐新興城市不同的是，中國古代城市的特點是經濟中心、軍事中心和政治中心合一，政治特性尤為突出。城市是龐大官僚機器所在地，因此商人需要同官府發生經濟聯系，而且有著十分密切的政治聯系。缺乏自治權和獨立權，嚴重依附于封建國家機器乃是中國舊式商人一個突出的特征。隨著明清商業力量不斷成長，四民社會開始松動，商人地位向上移動，最終與紳這一階層相結合，形成紳商階層。

自隋唐建立科舉考試制度后，官僚體系日漸冗余，加之科舉又有層級的區分 （院試、鄉試、會試、殿試），尤其明清時期，并不是所有中舉的考生都能獲得職位，暫時沒有官職的群體就構成了紳士階層。近代的科層政權往往只延伸到縣一級，縣以下基層社會的運作，則有賴于紳士來維持。19世紀末20世紀初，中國被迫向近代社會邁進，在歐美的風雨沖擊下，清廷統治階層產生了先富而后強的思想，重商主義與救亡圖存聯系在一起而產生。鼓勵商業的政策出臺，這一期間普遍采用的官督商辦，官商合辦等企業創辦形式，推動了紳與商的合流。同時自古就有的捐納賣官制度，也隨著這一時期商人資本力量的增強，由商而紳的滲流范圍和數量都開始增加，尤其是清末財政短絀，賣官的情形更加泛濫。另外，1905年科舉制度的廢除使得維系皇權和紳權的唯一紐帶破裂，紳士們只能另覓進入官場的路徑，也進一步造成紳商人數的激增。

在中國歷代官本位文化傳統下，明清時期愈演愈烈的官商互滲現象，其實質就是政治權力與經濟活動相互的結合。在近代中國特殊社會環境中，這種和緩、折衷的階層轉化方式符合傳統價值觀。紳商階層的出現，雖然一定程度上分化了傳統權勢階層的內部結構，但官商在融合的過程中，商對官更增添了依賴性和妥協性，形成不純和畸形的官商關系。這種官本位意識通過文化心理結構的積淀和遺傳，在歷史文化方面埋下了近現代中國存在的一些畸形政商關系生態的種子。

二、中西方私營企業政治參與比較分析

私營企業政治參與是政商關系形成的平臺和具體表現形式。我國和西方國家的政治體制在本質上不一樣，西方國家的政治生活中，企業具有 “特權地位”［2］，企業政治參與主要反映的是資產階級不同利益集團之間的博弈，其維護的是資產階級國家政權；我國私營企業主階層是中國改革開放的社會歷史條件和社會經濟關系變化的產物，其根本利益與工人、農民、知識分子等其他階級階層有著一致的基礎，他們在政治上是平等的關系，都擁有憲法和法律賦予的平等的政治參與權利。中國私營企業的政治參與主要反映的是轉軌過程中不同階層之間利益分配的差別，屬于人民內部矛盾。我國與西方國家私營企業政治參與的差異主要體現在參與主體、參與動機和參與渠道三個方面。

（一）政治參與主體

中西方私營企業政治參與都存在整體和個體的層面。整體層面來看，我國行業協會、民間商會等社會團體發育尚不完善，私營企業的結社程度不高，私營企業政治參與的主體一般是單個企業，普遍采取單獨行動的方式。與之不同的是，西方國家中企業政治參與多通過行業協會或其他形式以集體政治行動方式出現。個人行為方面，我國私營企業主在與政府等公權力部門交往活動中扮演著重要的角色，而西方則是由企業董事會和專門職能部門的高管在非市場交往行為中發揮重要作用。此外，西方企業主要是和民選代表即國會議員進行接觸，在需要的時候，通過議員向有關部門施壓，而不會依附于某位行政官員。這是參與主體的個體層面有別于中國政商關系的一個地方。在組織架構上，我國絕大多數的私營企業中并不會獨立設置處理政府事務的部門，更多的情況是將這一職能涵蓋在總經理辦公室或者公關部門的職能中。而西方企業通常都建立有獨立化正式的組織結構來管理政治戰略，如公共事務部、政府活動委員會等專門負責處理與公權力外部利益相關者的事務。名列 《財富》美國500強榜單的大公司悉數設立了自己在華盛頓的代表處，機構規模通常比較龐大，人數多達上百人。多數企業毫不避諱地通過這些職能部門進行公開的游說活動，游說者直接以賄賂的方式收買議員的情況也屢見不鮮。

（二）政治參與動機

公民介入政治的動機是多元的，根據功利主義理論，政治參與是通過控制和影響公共權威來維護和改變一定的生產關系，使自己和自己所屬的群體在這種生產關系中獲益。私營企業政治參與亦以私利性動機為核心。一般來說，企業政治參與可依據動機歸納為4類：與提高個人政治地位有關的需求型政治參與、與促進企業發展有關的經濟型政治參與、與履行企業家和企業社會責任有關的發展型政治參與、以及與規避政策風險有關的保護型政治參與。

西方國家企業政治參與行為以影響制度環境和市場環境為主要動機，出現在宏觀決策制定階段。例如美國國會每年立法的重點往往有很大的變化，而相關企業、產業也有不同程度的興盛和衰敗，因此私營企業一般試圖通過行業協會集體游說在國會立法和政府政策制定過程中施加影響，謀求有利于企業發展的公共政策，為企業發展創造良好的宏觀環境。這主要體現在兩個方面：一是參與設置政治議程，尋求與公共政策導向相契合的商業模式和盈利模式。塑造和增強企業商業活動的合法性和政策合規性，有效規避風險，順利開展業務。二是在政治活動中通過影響政策導向，調動政治資源，獲取不均衡的商業利益。

在中國，一方面，越來越多的企業家以影響政策導向為動機參與到政策制定征詢中，另一方面，與西方國家不同的是，具體政策和項目的爭取依然也是我國私營企業政治參與的重要動機，此類參與行為多發生在政策實施階段。另外，在官本位歷史文化傳統影響下，對政治地位的個人需求也是中國部分私營企業主政治參與的又一個動機。

（三）政治參與渠道

西方企業政治參與的渠道和形式復雜多樣，歸納起來主要包括政治獻金、游說和旋轉門三大類。

（1）政治獻金是西方政黨政治中的常態化現象。一方面，定期舉行的競選以及政黨和候選人的日常政治活動都需要大量的資金，必須通過各種方式向社會募集。另一方面，政治獻金也是美國等西方國家企業規避多黨輪流執政所產生的不確定性的重要手段。研究表明，美國各州的政治政策和決定與富裕公民的觀點更加接近［3］。與富裕的公民相比，財力欠缺的群體在政治的各個領域的決策制定中都尤其嚴重地被忽略了。募集的高額政治獻金不僅不利于立法人員履責，同時更為利益集團本身開辟了參與政治的特殊通道，為有經濟實力的個人或集團用金錢影響政治運作提供了可乘之機。高額獻金的 “金主”對選舉結果立法，以及監管程序都可能發揮不恰當的影響，導致腐敗容忍度的上升，出現有悖于民主政治設計的結果。

（2）游說，又被稱為 “西方隱形政府”，主要分為兩種：直接游說和間接游說。直接游說就是利益集團直接或者通過中介機構進行政治參與，向立法部門議員、監管部門相關人員提供信息。間接游說包括媒體游說、選民培養、示威、抵制和抗議活動。由于西方民主制度的設計，具有規模的企業對其選區民選代表的游說具有重要影響力。游說往往會扭曲政府決策的公共性，被認為是造成有利于普通大眾的立法案不能通過實施的主要原因。西方學者對游說這一制度的存在也長期存在爭論，米格爾·阿爾索拉 （Miguel Alzola）提出，企業的政治開銷在倫理層面是應該被反對的。目前企業游說和競選活動的制度與政治平等和政治共識的民主原則相悖。通過利用這一不公平的監管框架，企業在社會層面削弱了民主政制［4］。

調查顯示，各州對游說的管制不同，監管越少的州，公民的觀點越不能被平等地體現在政策制定過程中。盡管在美國，從聯邦層面、國會層面以及各州層面都出臺了相關限制和規范游說行為的法案，但始終無法解決的問題是：一是游說行為的合法性使得立法草案的支持和反對雙方始終無法擁有平等的話語權和觀點的代表權；二是普通大眾無法組織起來為其利益進行游說。

（3）旋轉門是指政界、商界、智庫人士經常性的角色轉換。在西方國家通過旋轉門實現政治參與有三種主要方式：一是商界人士通過直接擔任顧問或資助學者研究的方式參與政策法規的研究與制定；二是企業家參加選舉成為議員甚至是領導人，這種方式中甚至不被強制要求放棄商業經營［5］；三是政界人士在積累一定人脈關系后退出政界轉去商界，從事政治參與的事務。西方國家企業中負責政府事務的人員以及從事游說工作的人員中，骨干往往是前政府官員和屆滿的前議員。這些通過旋轉門的前政界人士，憑借自己的從政經歷和人脈，參與公共政策制定，為個人和企業謀取經濟利益。

自2002年十六大確立非公有制經濟人士為中國特色社會主義建設者以來，我國私營企業主政治參與的渠道也日益增加。主要有：參選人大代表和政協委員；加入中國共產黨以及各民主黨派；在工商聯、青聯、婦聯等社團組織擔任一定職務；擔任政府特約人員，通過捐贈參與公益事業等。2015年全國工商聯以關于民營企業家政治參與度為重點的一項調查結果如表1。

表1 民營企業家政治參與及公益支出抽樣調查表

同時，企業層面建立基層黨組織強化黨建工作成為十八大以來私營企業愈發重視的政治參與方式。2012年5月中共中央辦公廳印發了 《關于加強和改進非公有制企業黨的建設工作的意見 （試行）》通知，要求以改革創新的精神強化非公有制企業黨建工作保障，探索黨組織和黨員發揮作用的有效途徑，擴大組織覆蓋和工作覆蓋范圍。一方面，中國共產黨通過中國特色非公經濟黨建工作夯實執政基礎；另一方面，私營企業通過黨建獲取政治資源和優勢，轉化成生產力和競爭力。

然而，中國目前處于經濟轉軌期，企業與政府之間界線有待明晰，還存在地方政府保護主義和法律體系不健全的現象。私營企業除了通過一些制度性的參與途徑參與政治以外，還存在著私營企業主依靠人脈關系網絡，通過不透明的間接政治參與甚至是非法的政治參與破壞游戲規則，制造家族依附、隱性股東、公關顧問等形式多樣的畸形政商關系，給國家和社會造成了嚴重的危害。

三、西方國家企業政治參與對我國政商關系的啟示

當私營企業政治參與不足時，容易出現官商勾結的畸形政商關系。如何吸納私營企業主這一新的社會階層，成為我們黨拓展執政基礎、團結帶領各階層人士實現中國夢的戰略考量。西方資本主義國家中的政商互動經歷了漫長的探索和糾錯過程，其中在立法、監管和行業協會培植等方面的經驗確實存在值得借鑒的良方。但由于社會制度不同，西方資本主義國家中商界與政界那種以金錢換取自治特權的 “交易”不可能在中國出現。所謂 “民主范式”的很多西方國家和地區中，政府與財閥之間有糾纏不清的利益瓜葛，存在大量的合法腐敗、合法強盜行為，只是這些灰色地帶，大多通過制度化變成合法化的政商互動。

中國特色社會主義進入新時代，國家治理現代化全面進行頂層設計，反腐力度不斷加大，簡政放權已成改革大勢，新型企業家群體觀念和行為方式也發生了革新。在政治、經濟大勢的變化中，中國政商關系也迎來了進入新局面的最佳契機。我國在優化非公經濟政治參與，構建 “親”“清”政商關系中，既需要借鑒西方國家制度化、法治化的相關優秀經驗，也要避免出現資本主義制度設計中披著合法外衣的權錢交易。必須立足我國國情，在 “堅持體制、創新機制”中探索有序且有效的具體實現路徑。

（一）推進制度建設，拓寬非公經濟人士政治參與渠道

參與型公民對于有效的民主至關重要。不均衡的政治參與渠道和與需求差距較大的政治參與制度供給對政治平等和民主效能都會產生威脅。私營企業政治參與制度供給不足時，就容易導致尋租設租、買官賣官、官商非規范性聯系，形成特殊利益集團等違規違法現象出現。在現行體制下，要擴大私營企業主階層政治參與的制度渠道，首先要優化頂層設計，營造制度創新環境，推進體制改革，維護各階層政治參與權利，把私營企業主階層的政治訴求納入到中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度框架中來；二是鞏固和拓寬原有的政治參與渠道，創新豐富政協委員和人大代表的選舉維度和范圍，適當提升私營企業主階層進入各級政協和人大的比例；三是健全社會主義協商民主制度，充分利用協商的優勢，在平等自由的基礎上展開對話，聘請優秀的私營企業主以擔任特約人員、督導員和執業顧問等身份參加到政府部門和立法、執法機構組織的一些涉及私營企業利益的相關政策、法律法規制定的座談會、聽證會、咨詢會中，使私營企業主在各項決策過程中充分表達意見，增強決策的合法性基礎。

（二）完善法律體系，規范非公經濟人士政治參與行為

非公經濟領域政治參與是中國市場經濟發展的自然產物，也是中國民主政治的重要發展。但是，在目前政治體制下，私營企業政治參與的方式依然存在模糊性，企業影響政府決策和立法的行為尚不被正式認可，其結果也未進行過全面考量。非公經濟人士以政協委員或人大代表等政治身份參與政治生活時，仍保有在私營企業中的工作職位，這就出現了個人角色的沖突。從西方國家實踐經驗來看，在市場經濟中若對財富資本沒有嚴格的制度性限制，金錢則會成為民主實際中的主導力量。黨的十八大以來，無論是落馬的 “老虎”，還是折翼的“蒼蠅”，其背后大多都會牽出一些企業家。“兩會”委員和代表的賄選事件也頻頻發生。然而，關于規范非公經濟領域政治參與行為的法律法規尚未出臺。包括 《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》等法律中均未明確規定建立非公經濟領域對政治決策施加影響的合理邊界。另外，雖然我國有光彩事業和中國企業社會責任協會致力于規范和促進企業社會行為的道德規范，但關于私營企業政治參與行為的倫理準則有待進一步的確立。

（三）著力社會治理，提高非公經濟人士政治參與的組織化程度

改革開放以來，市場經濟的不斷發展打破了我國過去國家包攬政治、經濟和社會等所有事務的格局，一個相對獨立的市場體系分離于國家體系而萌生，而且在國家體系與市場體系之間，一個新生的社會組織體系也日趨獨立并不斷壯大。以法治為基礎的多元主體協同治理是國家治理現代化的邏輯思路。這一邏輯以實現 “強政府，大社會”和政府治理、市場治理、社會治理有機復合為目標。政府與非公經濟領域之間良性互動關系的形成，有賴于營造適度的中介空間，培育介于國家權力與私人之間的社會治理。商會和行業協會，作為社會自組織的理性力量，可以在政府與私營企業家之間起到聯系和協調的作用。發揮工商聯和行業協會、民間商會等組織的作用，以組織化的形式合理反映政治訴求，提高政治參與的有效性。同時，在支持鼓勵非公領域社會組織建構和發揮力量的過程中，也要加強組織管理，通過立法和監管手段，建構制度化、法制化的利益表達機制，避免出現像西方國家政商越界游說行為這類畸形政治參與模式。