系統工作法在民主黨派基層組織①民主監督中的應用探討

盛佩琰

（九三學社上海市黃浦區委會，上海 200025）

民主黨派民主監督正在逐步嘗試常態化和規范化。以上海為例，滬委辦發布了 《中共上海市委辦公廳關于中共上海市委委托各民主黨派上海市委對重大問題開展專項監督有關事項的通知》（滬委辦〔2017〕31號文件），在2016年工作的基礎上，中共上海市委繼續委托各民主黨派市委對一系列重大問題開展專項監督。但相較于民主黨派省部級及以上組織民主監督工作逐步常態化和規范化，民主黨派基層組織民主監督工作仍然比較薄弱，存在制度體系不完整、工作手段單一、人才梯隊有局限等積弊，而這些問題又可以歸咎于系統思維和工作方法的欠缺。

本文通過分析民主黨派基層組織履行民主監督職能的現狀和制約因素，嘗試借鑒系統工作法的思維模式，從把握民主監督系統工作原則、建立信息傳感系統、制度體系控制系統、專業化的加工系統等方面入手，探索如何在基層組織的民主監督中應用系統工作方法，提升民主監督的質量。

一、基層組織民主監督的形式和內容

根據 《中國共產黨統一戰線工作條例 （試行）》中所述，民主黨派的民主監督是指在堅持四項基本原則的基礎上，通過提出意見、批評、建議的方式對中國共產黨進行的政治監督②，進一步明確了民主黨派民主監督的內涵。對民主黨派基層組織而言，其民主監督履職現狀是當前民主政治環境的映射。基層組織民主監督內容主要包括兩大部分：一是對 “事”的監督。針對所在區域經濟社會建設重要方針政策及部署，在執行前、執行中和執行后分階段提出意見和建議。二是對 “人”的監督。對所在區域基層黨委領導班子及政府職能部門的廉政建設和履職情況提出意見和建議。

在實踐中，民主黨派基層組織比較常見的民主監督形式主要有以下幾種：一是專項民主監督。中共基層黨組織委托所在區域的民主黨派基層組織在一定的周期內，開展圍繞區情重點和區域特征的專項民主監督工作，例如上海某區縣開展的中小河道整治、“五違四必”環境綜合整治等。二是雙月座談會。雙月座談會既是政黨協商的重要承載形式，也是民主黨派基層組織開展民主監督工作的重要平臺之一。會前民主黨派代表根據事先給出的議題和材料，圍繞特定主題 （基本圍繞區域經濟、政治、文化、醫衛體制改革等發展規劃）提出意見和建議。三是專門會議。中共基層黨組織負責人根據特定事項或主題，不定期召開專題會議、座談會議等。這是民主黨派基層組織圍繞專項議題向中共黨委領導班子提出意見和建議的重要渠道。四是特約人員工作制度。所常見的有特約監察員、檢察員、審計員、陪審員和教育督導員等。由民主黨派推薦成員，根據特約人員的工作聯系制度，定期赴有關部門開展民主監督工作 （例如，參加部門重要會議，參與機關效能監督、黨風廉政考評、專項活動、考察調研等）。

在基層組織的工作實際中，民主監督往往與參政議政、政治協商等職能相互滲透融合。在參政議政工作中，民主黨派基層組織通過開展專項課題調研、傳遞社情民意信息等形式，對區域經濟社會發展進程中的不足提出意見和建議，行使建言獻策及部分民主監督的職能。在政治協商工作中，由中共基層黨組織召開的部分專門會議同時承擔了政治協商和民主監督的職能。這種會議交流形式不僅使黨際間能夠就重大問題協商互通，而且為民主黨派對中共黨組織開展民主監督提供了通道。一方面，基層組織在行使民主監督、參政議政和政治協商職能時，所獲取的工作信息處于共享互通的狀態，參政議政和政治協商工作信息能為民主監督提供素材，反之亦然。另一方面，基層組織的民主監督工作機制尚需完善，民主監督部分職能會借助參政議政和政治協商職能的履行而履行［1］。

二、基層組織民主監督的不足

從內容和層次上看，民主黨派基層組織民主監督尚未達到現代政黨的審視標準。一是非常態化。相比較于參政議政具有較為規范并且覆蓋全周期的推進制度，民主黨派基層組織的民主監督的開展是非常態化的、非制度化的。以近期開展的專項民主監督為例，基層組織以接受中共基層黨組織委托為啟動標志，因外力的推動而啟動的民主監督具有一定的 “被動性”，這種 “被動性”又會造成基層組織民主監督工作缺乏常態化制度體系。二是后續效力不足。民主黨派基層組織在履職的過程中對所在區域的中共黨委及政府的 “人”和 “事”提出的批評和建議，往往因為缺乏剛性的制度規范而使后續的反饋修正效果打折扣。“紙上談兵”的操作方式妨礙了民主監督權威性的樹立，進而形成民主監督缺乏效率的循環。三是監督色彩較淡。基層組織民主監督意見往往表面問題多于實質問題，參謀咨詢多于督責批評，鼓勵性監督多于督促性監督，事前建議多于事后反饋，社會現象監督多于國家機關監督。這就導致了基層組織的民主監督參謀色彩較濃， 政黨色彩較淡［2］。

三、民主黨派基層組織民主監督工作缺乏系統工作法

民主黨派基層組織民主監督的不足可以從一定程度上歸咎為尚沒有建立民主監督的系統化的工作體系，以致于民主監督的各工作要素缺乏合理的層次結構。從監督者與被監督者角度看，都不同程度缺乏系統思維和系統工作方法，具體體現在制度體系建立、信息獲取和人才梯隊培育等環節。

（一）從思想認識角度看——缺乏系統思維

監督者和監督主體都存在缺乏系統思維的現象，即沒有充分認識到民主監督在基層民主政治建設乃至經濟社會發展中的積極作用；沒有充分認識到民主監督與參政議政、政治協商是互為基礎、相互促進的。基層組織民主監督作為一種非權力的政治監督，依靠被監督者的重視作為順暢運作的保障。在實際工作中，中共黨委與政府往往更重視民主黨派的參謀咨詢作用而忽視民主黨派在民主監督的督責作用。對監督主體而言，部分民主黨派基層組織往往把自己等同于社會團體或咨詢機構，把較多的精力和資源投入到參政議政及社會服務中，對于更能體現政黨特性的民主監督職能往往忽略。

（二）從完整性角度看——缺乏全過程管理的制度體系

現在尚沒有一套完整的制度體系完全覆蓋民主黨派基層組織民主監督的對象 （包括范圍）、程序（包括形式）、反饋修正、激勵或問責等內容，使民主黨派基層組織的民主監督有很大的隨意性。一是缺乏組織力度。目前絕大多數民主黨派基層組織都設立了參政議政、組織發展、社會服務等專門委員會，但未建立專門的民主監督委員會。一方面造成民主監督的計劃安排、資源統籌、信息傳遞等方面缺乏系統安排；另一方面民主監督工作往往以個人為單位開展 （例如反映社情民意、提交政協提案、人大書面意見等），基層組織的團隊作用發揮不突出。二是缺乏辦理和反饋制度。相較與人大議案、書面意見及政協提案有明確規范的反饋制度外，民主監督沒有建立制度化的反饋機制。即使有反饋，也多數止于口頭或書面答復，具體的后續改進措施很難實體化。民主監督反饋保障制度的缺乏又反過來造成民主監督效果虛化。三是缺少激勵機制。相對于參政議政、社會服務較完整成體系的激勵機制，民主監督工作卻普遍缺乏應有的激勵措施，造成民主黨派基層組織缺乏做好民主監督工作的動力氛圍，使民主監督陷入可有可無的窘境。四是特約人員制度乏力。有些被監督部門對待特約人員僅體現在聘用環節，沒有為特約人員提供聯絡平臺、活動平臺，也沒有溝通工作情況。一些擔任特約人員的黨派成員也僅僅把特約人員身份當作是政治榮譽和普通社會職務，執行特約人員工作時監督意識弱。

（三）從綜合性角度看——缺乏多樣化工作手段

民主黨派基層組織民主監督工作缺乏綜合性的手段。一是信息資源獲取難。民主黨派基層組織在信息資源獲取方面與中共基層黨組織存在較大差距，具有不對稱性。在政黨協商中，中共基層黨組織具有主導地位，主要體現在議題的選擇、材料公開范圍及協商會議時間安排等。對民主黨派基層組織而言，信息資源的不對稱性使信息在傳遞中產生損耗和失真。例如，民主黨派基層組織對中共黨委及政府重要內參文件查看權限有限，對區域經濟文化社會發展的重要事項、重要信息變化的知曉片面或遲滯，信息的缺乏進一步導致民主黨派基層組織的民主監督踩不準點位、打不中要害，對民主監督有效性發揮造成很大的阻礙。二是工作形式單薄。民主黨派基層組織履行民主監督職能常借助雙月座談會制度、特約人員工作制度、參政議政及政協和人大的平臺，形式單薄，方法常規，缺少更高效的工作平臺和創新的工作渠道。近期，各民主黨派上海市委接受中共上海市委委托開展民主監督，但民主黨派基層組織在這一過程中缺乏發揮的平臺和條件。

（四）從前瞻性角度看——人才梯隊建設有局限

民主黨派有許多專業領域精英，但缺少在多黨合作政治大格局中準確把握民主黨派地位和作用的綜合性精英。民主監督的行為不是一個人的行為，而是民主黨派的集體行為。個別黨派成員缺乏深入細致的調查研究，憑借個人好惡隨意提出問題和建議，社會責任感不強，有些成員則思想顧慮較多，不敢或不善于開展民主監督。

四、基層組織民主監督的系統工作方法探討

系統工作法有助于使基層組織民主監督工作達到較優狀態。民主監督工作是開放的系統，一方面其本身是一個完善的內循環系統，有一定的構成元素、組成結構和運行環境；另一方面應該把民主監督置于基層民主政治建設和經濟社會發展的大環境中加以考慮，認識到民主監督與參政議政、政治協商、社會服務等其他黨派職能是相互影響的。

（一）增強系統思維——把握系統工作原則

一是整體性原則。把民主監督的主體、客體、流程、制度等各個要素和環節視作民主監督系統不可分割的有機組成部分，綜合考慮各元素及環節的整體優化和匹配。不僅要優化民主監督的工作流程和工作制度，更要優化工作環境，例如通過具體的民主監督案例，推動與問題相關的政策、法規、條例的修訂調整，完善頂層設計等。二是相互關聯原則。民主監督項目的著手和推進要注重關聯性，即要充分考慮到民主監督與民主黨派其他職能的關系，例如民主監督與參政議政如何相互促進成果的轉化；民主監督如何促進政治協商目標；民主監督如何與社會服務的相互融合等。更要考慮民主監督在區域大環境中的地位和作用，例如如何推動經濟社會發展等。三是動態原則。民主監督的流程和制度應處在動態的變化中，應根據具體事例的實際情況的反饋進行有針對性地調整和優化，而不是處于長期的靜止不變的封閉狀態中［3］。

系統工作法的應用需要建立并完善若干子系統。一是建立傳感系統。用來收集、掌握和傳遞民主監督系統內部的變化與民主監督工作環境的變化。二是建立控制系統。用一系列緊緊相扣、形成體系的工作制度組成民主監督的控制系統，保證按照民主監督順利實施，有反饋控制。三是建立加工系統。將接收到的第一手數據置于一系列專業科學的工作方法中加工，完成民主監督調研報告。

（二）建立傳感系統——提升信息獲取質量

信息的質量與民主監督成效成正比例關系。從執政黨角度看，基層中共黨組織應為民主黨派基層組織依法獲取區域發展規劃的重要信息提供法律及制度保障。搭建好基層中共黨組織與民主黨派基層組織間的協商平臺，健全制度化交流模式。例如建立交流例會和區情專報制度，增加互動頻率。

民主黨派基層組織還要延伸信息接收觸角。一是利用好互聯網工具。一方面借助成熟的網絡工具，在信息技術及法律法規允許的前提下，開設專門的民主黨派聯系網站、微信 （訂閱號）及微博等，快速高效搜集、篩選民主監督素材點，推動民主監督實時化、效率化。二是構建民主黨派基層組織群眾聯系通道。在基層設立群眾聯系點，構建民主黨派基層組織群眾聯系的通道，快速了解基層重大決策在實施中產生的問題，掌握社情，知曉民意。

（三）建立控制系統——健全一系列制度體系

構建重大決策全周期民主監督體系。決策前，基層中共黨組織和政府部門在有關經濟社會發展重大決策之前可由民主黨派基層組織進行 “不可行性論證”和 “替代性論證”，從不同的視角進行反證，強化決策的民主性、科學性，避免嚴重決策失誤。把民主黨派的民主監督作為重大決策實施或重大項目啟動的必要前置程序。決策中，注重中期論證，以利于政策適時優化。決策后，應由黨派代表參與對執行結果的績效評估，為執政黨和政府后續政策調整提供參考［4］。

健全民主監督反饋采納機制。建立民主監督“專報”制度，中共黨委及政府應有專門機構和人員負責接受辦理，分送給相關單位和負責人，明確對民主黨派民主監督的回復、督辦、反饋的程序和時限等。

建立民主監督激勵機制。通過獎勵辦法，激勵、培養敢于和善于監督，并在履行民主監督職能過程中作出較大貢獻的民主黨派及其成員；表彰自覺接受民主監督、虛心采納意見建議、積極改進工作的黨政部門及負責人。

完善特約人員組織化運行機制。以組織的名義來實施民主監督，效果往往更順暢有效，特約人員組織的地位和作用也會被強調并放大。改變現有的被監督部門聘用特約人員的工作方式，由統戰部門設立各黨派聯席的特約人員工作委員會等聯合機構，集中聘用各民主黨派特約人員，派往被監督機構開展民主監督工作。建立組織化的運作模式，對特約人員進行統一管理和協調。統戰部門應發揮牽頭作用，聯合被監督部門共同劃定特約人員的職責、權利及義務等，完善特約人員的聘任、管理辦法，落實特約人員例行的交流和總結制度。

（四）建立加工系統——提升專業化水平

探索民主監督項目制。基層黨政部門根據本區的經濟社會發展的重點 （重大問題），羅列需要借助民主黨派力量進行民主監督的 “問題清單”，梳理民主監督立項項目和所期望達到的初步預期等。各民主黨派基層組織依據差異化的界別優勢和資源優勢，提交申領民主監督項目的可行性報告。申領項目成功的民主黨派基層組織另選具備該領域專業知識或管理經驗的成員通過組建團隊完成制定調研方案、分解進度、實施方案、反饋委托方等一系列工作。探索聯合開展民主監督的工作機制。民主監督項目可以由某一個民主黨派基層組織主要負責，也可以聯合各黨派組織共同有序參與［5］。

在循環中實現民主監督優化。專項民主監督推進的每個環節都要強調專業性。引用管理學中的PDCA理念 （P代表計劃、D代表執行、C代表檢查、A代表糾正），制定完整的民主監督項目方案，覆蓋計劃-執行-檢查-糾正等環節，并通過完善循環系統來提高工作成效。一是計劃環節。包括確定項目組成員，制定項目短期、中期、長期的工作目標，分解任務表。二是執行環節。緊扣任務分解表的時間節點，穩步推進既定方案。三是檢查環節。設定 “回頭看”環節，例如在各時間節點內，民主監督工作是否完成、成效如何等。引入專家論證制度，分析哪些不足、哪些成功，找出問題。四是糾正環節。對較為成功的民主監督案例加以肯定，并予以標準化，形成示范推廣。對缺乏成效，難以推進的民主監督項目要總結教訓，找出癥結。要注意的是，在民主監督項目進行過程中，因形勢、環境的變化，原有工作參數也會發生一定變化，在這種情況下要對既定的方案進行一定程度的調整，以確保方案的指導成效。對于在專項民主監督中難以推進的地方，需要另外制定新的工作計劃，予以解決。計劃-執行-檢查-糾正的過程不是一次性完成的，需要周而復始進行，通過被解決疊加問題來完善民主監督工作。

建立民主監督評估體系。民主監督評估體系內容包括兩方面：一是對監督主體 （民主黨派基層組織）完成民主監督項目質量的評估；二是對監督客體 （基層中共黨組織和政府部門）在民主監督過程中應對的評估。評估體系可以使用主觀性和客觀性的評價方法，由監督主體和監督客體共同完成。主觀性評估由監督主體和監督客體對民主監督效能的評價。例如，從民主黨派基層組織角度看，組織是否充分參與了基層的民主監督，在具體案例中如何表現，組織成員在具體的民主監督中參與程度如何等。從基層中共黨組織和政府部門角度看，民主黨派民主監督對于區域重大工作是否有幫助。客觀性評價應將具體評價指標量化，包括對民主監督過程和結果的評價。例如，民主黨派基層組織是否申領民主監督項目、申領數量多寡、是否提供完整的項目計劃、是否按照時間節點推進項目、所提民主監督建議在政策調整中的體現等。民主監督評估對象包括民主黨派基層組織及基層中共黨組織和政府部門［6］。

提升復合型精英比例。根據帕累托的觀點，精英特指組織中一部分綜合能力較強的成員，他們具備組織所推崇的才能，能夠引領其他成員共同進步，這部分群體在組織發展中占據了戰略性地位。民主黨派有許多技術精英，成員多分布在科技、醫衛、教育等專業性較強的領域。但總體來看，民主黨派基層組織尚缺乏具有處理系統、復雜的社會問題和開展統戰工作大格局視野的復合型精英。民主黨派基層組織在成員物色發展、后備干部隊伍建設、人才梯隊搭建等環節應注重對具備綜合視角的人才加強培養，通過提高人才隊伍中復合型精英人才比例，提升民主監督質量。

注釋：

①本文中的民主黨派基層組織特指民主黨派的地市級組織。

②《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》第十四條。