數字城市技術基礎下的治理范式
——“網格化模式”

文｜高建武

一、數字技術與管理相結合的思維方式為網格化模式奠定了思想基礎

理念決定行動。東城區作為首都核心區經過歷年的投入信息化程度比較高，特別是2003年就完成了全區的地理信息系統，可以說投入是巨大的，但是效果僅僅是政務辦公系統，打字和發文件。一個重要原因就是認識問題沒有解決好，很多人認為信息技術與管理應用不搭界，認為技術是技術，體制機制就是體制機制，兩者之間沒多大聯系。因此，如何把信息技術和政府管理結合起來，把技術應用和體制創新結合起來，使信息化技術發揮更大的作用，對于我們來說是亟需解決的問題。現實中隨著城市建設步伐的加快，城市管理的落后卻制約著發展，實現城市管理的突破變為東城區現代化發展進程中的重要內容，因此在兩次黨代會的報告中都把城市管理的突破作為發展目標提了出來，但卻始終沒有破題。于是我們通過轉變思維方式，認識到信息化技術的關鍵在于應用，加深了對中央提出的哪一化也離不開信息化的認識，下大力找尋信息化技術與城市管理的結合點。轉變了思維方式，我們將多種信息技術集成應用于信息采集、信息報告、信息編發、考核評價等工作環節中，使政府管理能力明顯增強。為此專家評價：網格化模式“是我國‘數字城市’技術應用領域的重大突破。在國內城市管理領域首次實現了信息化技術的全面整合與應用創新。” “電子政務系統的靈魂就是應用，沒有應用就根本沒有生命力。”

通過樹立技術和管理相統籌的理念，把技術集成應用與體制創新結合起來，這種思維方式上的重大轉變，是我們成功創建網格化模式的關鍵。

二、數字技術的應用催生了網格化模式的思考

網格化模式屬于綜合運用數字城市等現代信息技術集成和業務系統的集成應用，技術方面主要是地理信息技術、現代通信技術，計算機運算等，業務方面則從狹義的城市管理，到社會管理、到社會治理，涉及政府工作的所有方面，是一個復雜的巨系統。就基本原理而言主要體現在六個創新點和一個平臺上，“單元網格管理法”，“城市部件事件管理法”，“城管通”，“管理流程再造”，“雙軸化的體制設計”，“綜合績效評價體系”，“多種技術集成的網格化平臺”。從政府日常管理方面講，它針對政府日常管理存在的“條專不作為，塊統力不從心”，存在的“管得了的看不見，看不見的管不了”等怪現象。從政治學意義上講，怎樣真正體現“人民城市人民管，管好城市為人民的理念”，建立“人民群眾動嘴，政府部門動腿”的責任體系，從而實現政府的多個轉變，一是“從管業務不管數據只管結果的粗放管理，向精細管理精細服務的數字治理轉變”；二是“從權力政府由政府說了算，向廣納賢言廣求意見的責任政府的轉變”；三是“從末端管理的低層次治理，到全方位全過程全流程的源頭治理轉變”；四是“從面向公眾的管制政府，向服務民生的服務政府轉變”。于是，組建了負責監督評價政府工作部門和崗位職責的“網格化的監督中心”，現在發展成為“網格化的服務管理中心”，建立了由普通民眾組成的監督政府工作的監督員隊伍，暢通了公眾訴求熱線，對每一個公眾電話的訴求都一辦到底的“七步閉環的流程”再造。

三、數字技術的整合創新應用成就了網格模式

1. 網格地圖與數字編碼結合的系統

網格化模式是指各種要素和單元縱橫交錯而成的組織或系統，它具有信息互動、資源共享、快速協同的基本功能。網格化管理就是通過網格地圖技術的運用將管理空間細化，實現管理對象的精確定位、管理資源的全面整合、管理全過程的有效控制。

地理編碼系統是“網格化模式”的重要支撐系統之一就是地理信息系統，主要包括：地理編碼核心算法、批量比對系統、地址入庫管理系統、地理編碼服務系統組成。地理編碼系統提供了“網格化模式”必不可少的地址查詢、地址匹配功能，即可以根據問題地址，快速轉換成地圖上的X－Y坐標，為處理問題提供準確的位置圖，又可以根據位置X－Y坐標，生成標準的地址描述信息（包括地址、萬米單元、問題類型和編號等），實現問題的快速定位和信息傳輸。地理編碼系統的建設，既把通用的門址、院落、樓座等信息融入管理的實際應用，同時也將城市部件和城市事件作為地理編碼系統編碼、匹配、定位。編碼數據庫是地理編碼系統和信息平臺的支撐數據庫。不僅把萬米單元網格數據、城市部件數據納入地理編碼數據庫中，還在地理編碼數據庫中加入了專門采集的道路兩旁興趣點（如郵局、餐廳等）信息，為社會公眾舉報城市問題提供了更為簡潔的快速尋址定位工具。

2.數據信息采集系統

信息采集器作為對現場信息進行快速采集與傳送而研發的專用工具。信息采集系統采用了無線移動通訊和定位技術、嵌入式地理信息發布技術、高可靠性的數據壓縮和加密技術以及多媒體信息采集技術等技術,形成科學的數據采集和更新機制。該信息采集系統分為終端應用系統和服務器端應用支撐系統：終端應用系統實現了對問題的各種現場信息，實現電話、表單、照片、錄音和地理位置等的采集，通過無線網絡將所采集的多媒體信息實時傳送到信息平臺。嵌入式地理信息系統引擎，定位精度可以達到厘米級水平。采集系統主要功能包括：問題上報、工作任務、歷史記錄、今日提示、地圖瀏覽、網格定位、位置選擇、地圖放大縮小、數據同步、單鍵撥號、系統設置、使用幫助等10多個功能。

3.數據信息協同工作流轉系統

協同工作系統運用空間網格、地理編碼、工作流、WebGIS等技術，受理上報的問題信息以及社會公眾的舉報信息，將任務派遣、處理、反饋、核查、結案、歸檔等環節關聯起來，完成跨部門的任務流轉和全程督查；實現各業務部門的資源共享、協同工作與督辦，達到管理主動、精確、快速、統一的目標；通過整合優化政府信息資源和政府數據庫群，建立全時段監控、全區域覆蓋的管理體系，實現了一種全新的“網格化治理模式”。

4.大屏幕可視化展示及監督指揮系統

大屏幕可視化展示及監督指揮系統是治理模式的數據信息實時、可視化、多媒體顯示系統。通過大屏幕可視化系統建設，實現了城市部件和事件的實時監控、案卷辦理狀態和詳細信息查詢及人員的實時調度，便于有關人員實時了解管理狀況、模式運行狀態等信息。大屏幕可視化系統可以多部門部署，可以在監督指揮中心、分中心，以及通過網絡接入管理平臺，在大屏幕上實現對東城內各個社區的城市部件信息、問題處理信息、案卷信息、評價信息等情況的實時查詢，對每個社區、城管監督員、城市部件等個體情況的詳細查詢，實現了資源共享和遠程指揮。

5.綜合績效評價系統

城市管理綜合評價系統通過采集網格化城市管理過程信息，在各種績效評價數學模型基礎上，應用數據挖掘和地理信息系統技術，開發基于圖表、地圖形式表現的評價結果可視化功能，形成對區域、部門、崗位等方面的績效評價，使管理者能夠及時地掌握和分析城市管理工作的現狀和水平，從而達到對管理過程中問題的不斷糾正和實施過程的有效控制。通過分析評價結果，實現對城市管理的正確決策和長效機制的保持。

6.應用維護系統

管理應用維護系統的開發建設，實現了對網格化信息系統的擴展、維護和管理。該系統采用工具化思想，實現了工作流、輸入表格、輸出表格、地圖、組織機構等城市管理相關信息的靈活配置、維護和管理，滿足了管理不斷變化的業務需求。系統功能由機構業務管理、空間數據管理、查詢統計管理和工具菜單四個模塊組成。系統運行維護要求主要包括：制定系統運行維護管理制度，配備系統管理員，定期監測系統運行環境、數據庫狀況、數據備份情況等。系統維護應注意的問題是根據維護內容的不同，設計和使用專門的維護模塊。要重視數據更新問題。

東城區作為首善之區，作為全國信息化的先進單位，作為“網格化管理模式”示范單位，多年來一直積極探索城市治理體系的完善和城市治理能力現代化的課題。網格化服務管理作為城市精細化管理的新模式，為城市治理體系的完善和城市治理能力的現代化做出了貢獻。我們也一直在努力，我們也經歷了三個階段，包括城市管理階段，社會管理階段，服務管理階段，現在正在邁進社會治理階段。我們的機構也從“城市管理監督中心”，發展到了“網格化服務管理中心”的階段。