“大部制”改革背景下的城市新區總體規劃改革芻議
——以陜西省《西咸新區總體規劃》為例

文｜ 陜西省西咸新區規劃建設局 梁東

現行的中國空間規劃主要包括土地利用總體規劃、主體功能區規劃、城鄉規劃以及生態功能區劃等，依次由原國土部、發改委、住房和城鄉建設部和原環保部負責編制。因編制這些規劃的機構管理分散，沒有統一編制標準，所以時常面臨規劃目標互相抵觸、規劃內容相互矛盾等問題。國家“大部制”改革組建自然資源部，整合了原多部委針對國土空間的不同專項規劃，成為解決空間類規劃相互打架的根本性措施。新的改革背景下，以統籌安排城鄉空間布局以及各項建設為主要目標的城市總體規劃如何協調其他相關規劃，落實“多規合一”目標實現“一張藍圖干到底”的總體部署成為本次新區總體規劃編制重點探索的核心內容。

國務院批準國家級新區的設立，是基于相關的行政區以及特殊的功能區，擔負國家重大改革開放與發展的戰略任務的綜合型、大尺度城市功能區。而新區總體規劃作為新區城市發展的綱領性文件，在指導新區城市建設過程中起到了核心引領作用。通過對近幾年總體規劃相關研究的梳理，學者主要集中在總體規劃中面臨的問題、演變以及改革創新方式探究等層面（李曉江，2013；鄭德高，2014；和朝東，2014），對國家級新區總體規劃的相關研究總體欠缺。區域研究方面，學者多側重于區域規劃和區域組織等“柔性”的空間研究，而對于中央政府漸次設立的國家級新區的“剛性”尺度的空間規劃研究則缺乏理論化的探討。本研究梳理了國內目前已經批復的18個國家級新區（不包括雄安新區）的規劃編制內容，基本上還是照搬傳統城市總體規劃的編制體系，規劃編制成果構成龐雜，針對性不強，關鍵問題不突出；規劃缺乏彈性和嚴肅性，規劃實施性差，具體表現為兩個方面：一個是規劃內容全面、豐富，只是忽視提煉關鍵概念主題，導致重點不突出，無法匹配規劃治理體系，難以落實，也難以比較和評判；另一個是規劃管理體系的時間與空間的事權分工不夠明確，包括近期、年度、遠期、遠景和國家、省市、新區、新城等，和有關專業銜接不到位。同時，規劃內容法制建設滯后，依法行政推進緩慢。沒有做到依法規劃，實現“一張藍圖干到底”的要求。

以《西咸新區總體規劃》為例，探討新時期國家級新區這一類特殊的城市總體規劃，在實施與管控方式方面將全能型轉變為精準型的研究思路、實踐方法，目的在于突出編制重點，加強體系的構建與完善，從而嚴格進行規劃與管控。因此，規劃結合西咸新區“5+2+1”的兩級管理主體特征，提出基于公眾參與的強化將精準管控落到實處，突出動態檢測，為編制新區規劃和加強城市建設提供更好的指導。

1. 規劃編制的科學性、特色化與人本性

1.1 從一般規律和國家政策研究入手，把握新區發展趨勢

城市發展是一個自然歷史過程，有其自身規律。國家級新區是一類特殊的城市功能區，具有相對獨立性、系統性和綜合型等典型特點，新區的發展也面臨著農村人口向新區集聚、農業用地按相應規模轉化為新區建設用地的過程，人口和用地要匹配，新區規模要同資源環境承載能力相適應。新區總體規劃的編制必須認識、尊重、順應城鎮化發展規律，端正新區發展指導思想，切實做好新區規劃工作。在新區的建設與發展中，新區總體規劃是綱領性指導文件，其編制在尊重城市發展一般規律的基礎上要積極對接研究國家相關政策和發展要求，要以發展的眼光看新區，新區發展有自身的自組織生長模式，同時，新區的發展更離不開國家和地區的發展趨勢與政策引導。

西咸新區是首個以“創新城市發展”為主題的國家級新區，新區自成立以來經歷了五年的基礎設施建設階段，當前已逐步進入功能完善階段，城市建設重點也逐步由通過大量固定資產投資推進基礎設施建設，而轉向逐步通過創新引領，提升城市服務與品質，完善提高新區整體功能。結合《全國主體功能區規劃》、《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》、“一帶一路”倡議以及國家《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》等等一系列與新區發展相關的政策、規劃和文件解讀，明確西咸新區在國家發展大勢下的角色定位和應該承擔的主要功能，把準新區發展定位與發展目標。

1.2 從新區資源稟賦和發展問題入手，理清新區自身特色

亞里士多德說過，人們來到城市是為了生活，人們居住在城市是為了生活得更好。所以從誕生城市那天起，人類就將塑造美好城市、創造美好生活作為最主要的追求目標。生態有保護、人文有特色、經濟有活力、就業有保障、生活有盼頭，才是一個國家級新區真正體現幸福、宜居與美麗的核心內容。

西咸新區文化資源豐富，生態基礎良好，交通條件優越。新區自成立以來，經濟社會發展全面提速，但是城市發展仍然存在較多問題，現行總規提出了現代田園城市建設概念，但是當時并沒有提出明確的田園城市建設路徑。新區建設雖然全面鋪開，但空間集聚尚不明顯，現狀用地多呈分散布局，整體上未現初具規模的片區，具有特色形象的片區尚未完全形成。截至目前，西咸新區與西安、咸陽之間聯系較為密切，但五大新城之間的交通、產業及經濟聯系較弱，未能形成發展共同體。為建成現代田園城市，規劃需要進一步明確現代田園城市內涵，據此提出實現路徑，強化田園城市內涵的現代化規劃管控，形成控制體系。

1.3 從“以人為本”到提升新區品質入手，做好規劃編制“全民參與”

圖1 西咸新區公眾參與程序設計圖

圖2 西咸新區“現代田園城市”實施路徑與控制體系

堅持以人為本，“情為民所系，利為民所謀”，真正讓人民群眾在新區規劃工作中當家作主，在推進公眾參與的過程中增進規劃部門、政府、居民之間的交流和理解，促使規劃人員、政府領導充分了解居民的想法與愿望，共享規劃成果，從而提升居民對所在城市和社區的認同感、幸福感。

西咸新區總體規劃編制從“以人為本”到提升新區品質入手，實現規劃編制全過程公眾參與，引導和鼓勵市民、企業等多方利益主體主動參與規劃制定和決策。采取專家咨詢、市民座談、發放調研問卷等多種方式征求專家和公眾的意見，分階段進行規劃公眾評價、規劃方案公眾咨詢。同時，規劃編制采取報批成果和宣傳成果相結合的方式，形成“文本+圖紙+說明書+專題報告”和“公眾咨詢報告和多媒體展示文件”相結合的規劃成果形式。

2. 規劃管控的體系化、精準化與法定化

2.1 從空間、邊界、指標和結構四個方面構建規劃管控體系

在現實的規劃實踐中往往存在控規成果難以傳遞總規發展意圖，或是在控規快速全覆蓋的過程中，存在控制的剛性不剛，彈性不彈等突出問題。

西咸新區總體規劃在編制過程中試圖探討一種加強總規意圖向下傳遞，構建新區-新城分層控制，剛彈結合的規劃控制體系。規劃控制從全能型向精準型轉變，控制體系以建設“核心板塊支撐、快捷交通連接、優美小鎮點綴和都市農業襯托”現代田園城市建設為目標，明確重點，構建體系，嚴格控制。從空間管制、邊界控制、指標控制和組團控制四個方面構建西咸新區規劃控制體系。

通過“定格局-定邊界-定指標-定結構”四個方面，理清新區總體規劃階段的生態田園格局。同時，在“五線控制”的基礎上劃定新區建設開發邊界，并進一步明確新區總體規劃階段的生態城區和海綿城市建設核心指標。通過核心組團和中心體系控制落實現代田園城市基本骨架。結合“新區-新城”兩級管理體系特征，通過“法定文本-法定圖紙-管理圖則”三種法定文本和圖紙形式確定新區規劃管理與控制的核心內容。

2.2 在傳統規劃體系的基礎上，精簡細化管控內容

傳統總體規劃內容龐雜，大而全，重點不突出。西咸新區總體規劃提出“精簡內容、強調底線管理”，與“新區-新城”的特點相結合，基于新區規劃控制體系，明確不同規劃階段新區與新城管控的核心內容，建立“事權分級、權責對應”的規劃管控體系。自上而下實現對規劃核心內容的剛性傳遞，即戰略綱領—法定藍圖—控詳規劃—建設許可，并形成從評估反饋到修編規劃、管理審批的動態機制，促使總體規劃不斷適應發展要求。

在新區總體規劃階段，從“規劃結構、發展規模、邊界控制、重大設施”五個方面明確核心管控內容，采取文本+圖紙+圖則的方式嚴格控制，提出未納入規劃管控部分的意見，指導新城在編制分區規劃的過程中進行細化控制。

2.3 以法定管理圖則的方式，強化核心內容的剛性約束與傳導

圖3 西咸新區規劃編制與管理體系

表1 西咸新區“新區-新城”規劃管控內容

城市總體規劃與專項規劃、詳細規劃之間的“剛性傳遞”不足，隨意修改，缺乏嚴肅性等成為總體規劃的最大詬病。西咸新區總體規劃以編制法定管理圖則的方式，試圖從空間管制、邊界以及指標控制、組團控制這四個方面建立規劃控制體系，通過邊界+指標的雙向模式實現對規劃核心內容的嚴格控制。

2.3.1 邊界控制

邊界控制主要包括城市廊道控制、城市開發邊界控制和五線控制三類。城市廊道控制將城市的主要廊道分成田園廊道、濱河廊道和交通廊道三個類別，分別對廊道的位置和寬度進行嚴格控制，落實新區核心板塊支撐的發展理念。城市開發邊界是控制新區無序發展的剛性邊界，分為城市開發邊界嚴格控制線和城市開發邊界一般控制線兩條控制線。嚴格控制線為新區各板塊的建設邊界，必須嚴格控制；一般控制線為新城內部各組團之間的建設邊界，要求嚴格控制邊界之間的寬度，邊界的位置結合發展實際情況可進行局部調整。

2.3.2 指標控制

指標控制分級別分類型進行控制，西咸新區一共分三級重點控制新區內各個新城的建設規模和主要功能以及公益性設施和公共綠地。確保各類公益型設施規模，明晰布局設施的區位，具體的位置不做限制，結合開發相鄰地塊和其他項目，實施聯合建設。

圖4 管理圖則——邊界控制

圖5 管理圖則——指標控制

圖6 規劃過程動態檢測、評估與反饋的體系

一級控制單元主要控制新區級的中心體系職能和建設規模，公益性設施控制重點在于新區級行政辦公設施、教育設施以及文化設施、體育設施、醫療衛生設施，公共綠地重點控制人均綠地與廣場用地面積和人均公園綠地面積。二級控制單元主要控制各新城內部管理單元的個數、用地結構和公益性設施的數量與建設指標要求。三級控制單元主要控制各新城內部不同功能板塊的數量和公益性設施的數量與建設標準。

3. 規劃實施過程的動態化檢測、評估與反饋

實現對相關規劃及現狀信息的整合管理，西咸新區總體在編制之初，結合現狀調研，利用GIS數據平臺，將新區建設現狀的相關狀況以坐標點和矢量數據的方式輸入地理信息平臺，構建新區發展與城市建設現狀數據平臺。在現狀數據平臺的基礎上，進行綜合現狀信息的地理空間分析，修正新區空間規劃布局，實現西咸新區“現代田園城市”空間規劃的精準化和科學化。在編制后期，對已經完成的成果做出入庫整合處理，結合詳細規劃與專項內容，形成“總規+控規+專項規劃”的完整的信息平臺，為項目審批與規劃管理提供服務，實現全過程動態數據操作。

3.1 規劃過程動態檢測、評估與反饋的體系構建

在“現狀+規劃（總規、控規、專項規劃）+實施（管理、檢測、評估）”的完整信息平臺的基礎上，進一步完善“戰略綱領—法定藍圖—控詳規劃—建設許可”的自上而下的規劃體系，保證核心內容實現剛性傳遞。

3.2 規劃核心內容的數字化平臺搭建

3.2.1 基礎信息及相關規劃整理

對西咸新區的用地綜合現狀、行政區信息、各專項規劃、已批已建用地項目，以及國土的管控數據等內容進行數據入庫管理，形成新區綜合現狀信息平臺。

3.2.2 西咸新區地理空間分析

在綜合現狀信息平臺的基礎上，運用GIS的地理空間分析技術，結合前述的基礎信息整理，對“現代田園城市”控制體系下的生態控制剛性要素及邊界進行分析劃定，結合用地進行適宜性評價，對新區進行空間管制分析；對形成的規劃方案進行空間自集聚、可達性及設施優化布局分析，實現用地布局的綜合優化。

3.3 規劃實施的動態檢測、評估與反饋調整

通過“現狀+規劃（總規、控規、專項規劃）+實施（管理、檢測、評估）”的完整信息平臺，實現新區規劃信息管理的數據化一體化管理反饋平臺，結合新區發展出現的新情況和新變化，實時更新優化綜合數據平臺，并結合規劃信息化審批管理，實現規劃成果的動態檢測、方案編制、規劃修改、實施管理與反饋評估的全過程一體化動態平臺。

4. 國家級新區總體規劃編制、管控與實施總結與反思

新區總體規劃是新區發展的“藍圖”，是新區政府指導和調控新區建設和發展的基本手段之一。新區總體規劃是新區規劃編制工作的第一階段，是建設新區、管理新區的重要依據。編制國家級新區建設總體規劃時，在落實國家重大發展戰略和發展要求的基礎上必須強調三嚴規劃先行，即規劃嚴謹、實施嚴格、監督嚴肅，轉向市場規制與公共政策。文章結合《西咸新區總體規劃（2016-2030）》編制，以西咸新區為例探討了新時期國家級新區在總體規劃編制過程中由“全能型”向“精準型”轉變的研究思路與實踐方法。可為其他新區總體規劃的編制提供參考和借鑒意義，也是新時期針對國家級新區兩級管理模式的“規劃實施與管控體系”的重要探索。