環(huán)保垂直改革實(shí)踐研究
——以重慶巫山為例

劉 憶

中南民族大學(xué)，湖北 武漢 430000

一、巫山縣垂直改革現(xiàn)狀

(一)機(jī)構(gòu)名稱(chēng)已經(jīng)更改，相應(yīng)預(yù)算增加

盡管目前省級(jí)層面改革基本完成，但是從縣市改革情況來(lái)看并不樂(lè)觀。重慶書(shū)出臺(tái)了具體的改革方案并且已經(jīng)公布，巫山縣應(yīng)市要求將環(huán)境監(jiān)測(cè)站更名為生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)站，仍然由縣環(huán)保局進(jìn)行管理，負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)。將巫山縣環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)更名為巫山縣環(huán)境行政執(zhí)法支隊(duì)，并且將《意見(jiàn)》的核心思想貫徹落實(shí)，目前巫山的環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍已經(jīng)被納入到了環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍中。巫山環(huán)保局沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的官方網(wǎng)站，目前僅在政府網(wǎng)站中有環(huán)保專(zhuān)欄。改革僅處于表層的機(jī)構(gòu)更名狀態(tài)。2017年重慶市環(huán)保局一般預(yù)算財(cái)政撥款支出較上年增加13168.95萬(wàn)元，其中基本支出增加3074.43萬(wàn)元，主要是用于預(yù)算編制口徑調(diào)整、政策性調(diào)資、人員自然增長(zhǎng)(見(jiàn)表1)。從表中不難看出17年的環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)支出多了將近一倍，這主要是用于行政改革，環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)察支出減少是因?yàn)橹貞c已經(jīng)建立了聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控平臺(tái)，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察支出大大增加正體現(xiàn)了環(huán)境執(zhí)法的大改革。但是也由于改革將其縣級(jí)監(jiān)測(cè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)財(cái)政預(yù)算劃歸上級(jí)，這雖然一定程度上避免了地方政府干預(yù)，但是也會(huì)導(dǎo)致部門(mén)與地方政府脫離。

表1 重慶市環(huán)保預(yù)算(單位：萬(wàn)元)

(二)監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能還沒(méi)有太大變化

目前巫山縣的環(huán)保局還屬于縣政府的行政職能部門(mén)，部門(mén)職能較之前無(wú)明顯變化。從縣局近兩年的財(cái)政預(yù)算來(lái)看，17年的環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)支出比16年增加，主要用于行政運(yùn)行，行政運(yùn)行預(yù)算支出多出將近1倍，而公務(wù)用車(chē)運(yùn)行費(fèi)用大大降低(見(jiàn)表2)，這與巫山近兩年并未發(fā)生環(huán)境突發(fā)事件有關(guān)，同時(shí)由于國(guó)家在16年大力懲治環(huán)境違法行為，整個(gè)重慶市的環(huán)境行政處罰案件大大增加，這也導(dǎo)致了出動(dòng)率上升，公務(wù)用車(chē)費(fèi)用上升，17年盡管打擊力度沒(méi)有降低，但是巫山縣環(huán)境違法狀況明顯好轉(zhuǎn)，因此公務(wù)用車(chē)費(fèi)用大大降低。不過(guò)改革要求將環(huán)境執(zhí)法納入行政執(zhí)法部門(mén)，并且配備執(zhí)法車(chē)輛、執(zhí)法設(shè)備，統(tǒng)一著裝的要求無(wú)疑會(huì)增加相關(guān)預(yù)算。等改革真正落到地方，預(yù)算費(fèi)用應(yīng)該還會(huì)有重大的變化，應(yīng)當(dāng)集中在用車(chē)費(fèi)用一塊。

表2 巫山縣環(huán)保局部門(mén)預(yù)算狀況(單位：萬(wàn)元)

巫山縣的機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)一規(guī)范，全重慶市的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)名稱(chēng)性質(zhì)統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)規(guī)格等同同級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)，確保了環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法權(quán)威性，人員編制是依據(jù)執(zhí)法監(jiān)察污染源數(shù)量分配的。[1]并且增設(shè)省級(jí)環(huán)保部門(mén)直接管理監(jiān)察督政系統(tǒng)。巫山縣尚未建立環(huán)境監(jiān)察專(zhuān)員辦公室，重慶的環(huán)境監(jiān)察辦公室還只有省級(jí)一級(jí)部門(mén)，相應(yīng)的配套部門(mén)還未配置齊全。目前，巫山縣的改革還未落到實(shí)處，很多還只是理論上的規(guī)制，由此看來(lái)，垂直管理的改革還有很長(zhǎng)的路要走。

二、監(jiān)察執(zhí)法體制改革中遇到的問(wèn)題

(一)人員編制的配套更改難

目前垂直管理改革進(jìn)展緩慢的一個(gè)主要原因是人員編制的更改難。環(huán)保機(jī)構(gòu)編制員額少是一個(gè)普遍性問(wèn)題，實(shí)行環(huán)保機(jī)關(guān)監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)垂直管理后，這兩個(gè)下屬機(jī)構(gòu)與環(huán)保局機(jī)關(guān)不再是“一家人”，其在環(huán)保局機(jī)關(guān)工作的人員勢(shì)必要?dú)w位，環(huán)保局機(jī)關(guān)如何正常運(yùn)行將需要重新考慮。同時(shí)人員編制涉及到部門(mén)合作，根據(jù)調(diào)研，目前縣級(jí)的編制還在地方，還沒(méi)有移送到市級(jí)部門(mén)。這表明，目前縣級(jí)的編制還沒(méi)有開(kāi)始變動(dòng)。在機(jī)構(gòu)的改革中，最值得關(guān)注的是人員變動(dòng)問(wèn)題。并且，改革后干部的成長(zhǎng)交流也將面臨更難的局面。垂直管理后，環(huán)保系統(tǒng)干部成長(zhǎng)空間相對(duì)變窄，與其他部門(mén)之間的交流難度增大，也不利于干部多元化發(fā)展，不利于環(huán)保系統(tǒng)干部隊(duì)伍素質(zhì)的提升。

(二)環(huán)境保護(hù)資金投入難

目前來(lái)看，各級(jí)政府都在治理環(huán)境污染上投入了很多，但垂管后，相關(guān)費(fèi)用將會(huì)收歸省或市(州)統(tǒng)一管理，這會(huì)影響縣級(jí)政府在污染治理方面投入的積極性，市級(jí)財(cái)政壓力將明顯增大。這雖然可以在一定范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)配人員資金裝備等，也有利于加強(qiáng)基層執(zhí)法能力建設(shè)，但是垂直管理后，地方政府因部分權(quán)限剝離，以及分級(jí)財(cái)政預(yù)算制度的約束，對(duì)環(huán)境保護(hù)的支持力度下降，同一行政區(qū)域內(nèi)，政府各個(gè)部門(mén)之間行政管理方式、目標(biāo)具有關(guān)聯(lián)性、協(xié)同性，分工合作、齊抓共管是處理突出矛盾的有效方式，部門(mén)垂直管理對(duì)與原平行部門(mén)之間的工作協(xié)調(diào)增加了難度，工作合力削弱。[2]

在財(cái)政問(wèn)題上，《意見(jiàn)》要求的環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)也給市級(jí)財(cái)政帶來(lái)了壓力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在南方某省全省330臺(tái)執(zhí)法車(chē)輛的三分之一都集中在省市環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，區(qū)縣平均兩臺(tái)車(chē)，其中21個(gè)區(qū)縣沒(méi)有環(huán)境執(zhí)法車(chē)輛。數(shù)據(jù)上看基層的環(huán)境執(zhí)法完全達(dá)不到環(huán)保改革的要求。不同縣市的執(zhí)法機(jī)構(gòu)如何爭(zhēng)取市級(jí)財(cái)政支持打造優(yōu)良環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍，也給各縣級(jí)執(zhí)法部門(mén)帶來(lái)了挑戰(zhàn)。在追求上一級(jí)財(cái)政傾斜的時(shí)候不可避免的會(huì)產(chǎn)生投機(jī)取巧的心理，容易滋生貪污腐敗，這對(duì)廉政建設(shè)不利。

(三)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任落實(shí)難

垂直管理之后，省級(jí)執(zhí)法總隊(duì)與市縣執(zhí)法隊(duì)伍不是上下級(jí)關(guān)系，而是指導(dǎo)關(guān)系。[3]縣級(jí)環(huán)保局作為市(州)級(jí)環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)，垂直管理后，地方人民政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)將失去有效的載體或部門(mén)支撐，地方的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的無(wú)法有效落實(shí)。新環(huán)保法要求主體責(zé)任由地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，統(tǒng)一監(jiān)管要求縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，建立環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)一監(jiān)督管理的工作機(jī)制，明確各有關(guān)部門(mén)和單位在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中的責(zé)任，形成工作合力。但這個(gè)要求卻與改革后的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制發(fā)生了沖突。縣級(jí)環(huán)保局成為市級(jí)環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)，這將縣級(jí)環(huán)保局排除在政府體制之外，導(dǎo)致縣政府領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制缺失。垂直管理滯后，環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)管將變得更加艱難。原本地方上各級(jí)的環(huán)保機(jī)構(gòu)力量都比較薄弱，又共同凸顯出人員編制不足的問(wèn)題。“新法”要求縣級(jí)以上環(huán)保部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域環(huán)保工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管管理，本來(lái)地方環(huán)境監(jiān)管力量就很薄弱，垂直管理后，沒(méi)有了監(jiān)測(cè)能力，又缺少了監(jiān)察執(zhí)法的支撐，監(jiān)管責(zé)任落實(shí)存在極大困難，這也需要重新定位環(huán)保局行政的職責(zé)范圍。改革后雖然有利于加大執(zhí)法監(jiān)督，但是地方政府主體責(zé)任意識(shí)是否也被削弱了值得深思。

(四)部門(mén)聯(lián)動(dòng)保護(hù)環(huán)境難

監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)垂直管理之后，與其他部門(mén)的緊密性下降，這不利于與其他部門(mén)的協(xié)同作戰(zhàn)，使得大環(huán)保協(xié)調(diào)機(jī)制難落實(shí)。縣級(jí)環(huán)保部門(mén)作為派出機(jī)構(gòu)，在體制上因脫離地方而不能很好協(xié)調(diào)其他部門(mén)，無(wú)法形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。垂直管理改革后，各級(jí)的監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)與原本的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，不再單純的是原本的隸屬關(guān)系，各項(xiàng)工作的開(kāi)展也都擺脫了命令式手段的推動(dòng)，轉(zhuǎn)為協(xié)調(diào)溝通為主。這就使得原本就存在的機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)溝通問(wèn)題變得更加復(fù)雜。協(xié)調(diào)機(jī)制的建立要求三方協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。首先是市縣級(jí)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)與同級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制(以省級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)為依托，重點(diǎn)做好環(huán)境管理與監(jiān)察執(zhí)法信息共享，環(huán)境監(jiān)測(cè)信息共享)；其次是環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府職能部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制(省級(jí)與省政府職能部門(mén)建立自上而下的工作協(xié)作機(jī)制，部門(mén)執(zhí)法聯(lián)動(dòng))；最后是市縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)與同級(jí)政府協(xié)調(diào)機(jī)制(以同級(jí)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)為依托，重點(diǎn)做好環(huán)境管理工作)。這就更加加大了建立協(xié)調(diào)機(jī)制的難度。

三、推進(jìn)環(huán)保垂改的建議

(一)以立法方式確立環(huán)境責(zé)任主體權(quán)責(zé)

盡管目前各省市和地方都加緊出示了各政府和各環(huán)保部門(mén)的權(quán)責(zé)清單，但都還沒(méi)有將其上升到法律。現(xiàn)行許多政策都還沒(méi)有上升到法律，環(huán)境責(zé)任一直以來(lái)也都是政府政策占主導(dǎo)地位。新《環(huán)保法》出臺(tái)后，對(duì)于環(huán)境責(zé)任規(guī)定更加嚴(yán)格，各省市也積極的懲處環(huán)境違法行為，針對(duì)政府責(zé)任仍然是黨內(nèi)處分或者說(shuō)行政內(nèi)部人員處分較多，很少有依據(jù)法律對(duì)其處罰的情況。這要求改革必須進(jìn)行科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，保證市、縣人民政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，最核心的是要保證有法可依，將機(jī)構(gòu)責(zé)任、政府責(zé)任、黨組織責(zé)任明確寫(xiě)入規(guī)范性的法律文件，確保以法律為行為準(zhǔn)則。

(二)人員編制確定編隨事走，人隨編走原則

河北省對(duì)于改革人員的調(diào)整已經(jīng)出臺(tái)了具體方案，省廳按照編隨事走，人隨編走原則，在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在冊(cè)正式人員中確定上劃人員。同時(shí)，省級(jí)的環(huán)保機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照各自環(huán)境監(jiān)測(cè)中心和環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)的規(guī)模和人員編制等情況重新進(jìn)行崗位設(shè)置及時(shí)報(bào)省人社廳審批，上劃人員按照上劃前聘用崗位等級(jí)重新聘用。對(duì)上劃人員涉及的工資和社保關(guān)系，要一并轉(zhuǎn)移到省，欠繳的社保費(fèi)用由屬地政府一次性補(bǔ)繳，并按規(guī)定同步轉(zhuǎn)移社保基金，確保平衡有序轉(zhuǎn)接。[4]

在人員編制問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)綜合考慮不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況，尊重差異。在污染源較多的區(qū)域，可以適

當(dāng)增加編制，執(zhí)法力量向重點(diǎn)地區(qū)傾斜，劃分重點(diǎn)，分清主次。在對(duì)環(huán)境執(zhí)法人員進(jìn)行考核的時(shí)候，不能單純的以行政處罰的數(shù)量為考核標(biāo)準(zhǔn)。人員待遇按屬地化原則處理，保障環(huán)保干部的工資福利待遇。針對(duì)工資福利待遇和目標(biāo)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，可以征求省財(cái)政廳、省人力資源和社會(huì)保障廳、省目標(biāo)辦等相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)。全省環(huán)保系統(tǒng)離退休人員，在實(shí)施改革前已辦理離退休手續(xù)的，人事關(guān)系仍保留在當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)。實(shí)施改革后辦理退休手續(xù)的市(州)環(huán)境監(jiān)察局、環(huán)境監(jiān)測(cè)站及縣(市、區(qū))環(huán)境監(jiān)察分局干部職工的退休費(fèi)及福利待遇按照屬地原則和國(guó)家相關(guān)規(guī)定，納入屬地社會(huì)保障體系予以保障。

現(xiàn)在的監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)大多還為事業(yè)編制，有些還是聘用人員。在改革過(guò)程中，應(yīng)督促目前仍為事業(yè)編制的環(huán)保(分)局，結(jié)合體制改革和事業(yè)單位分類(lèi)改革，逐步轉(zhuǎn)為行政編制。

(三)加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，避免孤軍奮戰(zhàn)

環(huán)境監(jiān)察職能上收后，根據(jù)人員調(diào)整，可能會(huì)導(dǎo)致市縣級(jí)監(jiān)察人員減少。機(jī)構(gòu)改革本來(lái)就涉及多方利益，人員變動(dòng)頻繁。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)的垂直管理改革還有賴(lài)于環(huán)境管理機(jī)關(guān)和人事機(jī)關(guān)等機(jī)關(guān)的密切配合。部門(mén)之間應(yīng)當(dāng)明確各自的分工，制定工作方案，密切關(guān)注改革工作，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)的處理和解決。人事部門(mén)要積極與垂管部門(mén)溝通，確定合理的人員變動(dòng)方案，確保改革的順利進(jìn)行，保障監(jiān)察執(zhí)法工作人員的工資福利。省級(jí)的環(huán)境保護(hù)管理機(jī)關(guān)要對(duì)垂直管理改革的相關(guān)部門(mén)制定工作方案提供技術(shù)上和資金上的支持，積極做好配合工作。