生態環境保護部門在生態補償機制建設中的職責與任務研究

張曉晴，萬寶春，耿幸雅

（1.河北省環境科學研究院，河北 石家莊 050037；2.河北省環境保護宣傳教育中心，河北 石家莊 050051）

1 生態補償研究進展

黨的十八大把生態文明建設放在突出地位。生態補償是生態文明系統化思維的具體體現和政策工具，是生態資源環境價值“市場化”的公共制度安排。生態補償的目標是追求“綠水青山”保護者與“金山銀山”受益者之間的利益平衡，通過對生態利益的重新分配，建立協調社會經濟發展與環境資源保護之間矛盾的機制。

20世紀80年代以來，國內外很多國家和地區進行了大量的生態補償實踐，涉及森林生態系統、公路建設、碳排放市場、景觀保護、流域水環境等多個領域。國外最早的生態補償研究源于高速公路生態補償，此后對森林環境服務市場、補償支付方式與影響貧困等進行了較多研究[1～4]。國內生態補償實踐開始于礦區生態和森林生態效益的補償，近年來國內學者采用不同方法對自然保護區、濕地、流域、水源地等的生態補償進行了實踐研究。大多數研究主要針對生態補償的概念內涵、理論基礎，以及不同自然領域評估標準和機制框架構建。劉強等[5]運用生態保護成本法和條件價值評估法，對珠江三角洲城市群重要飲用水水源地——東江流域生態補償標準進行估算；吳強等[6]建議探索小尺度的森林生態補償標準和激勵相容的補償機制。郭輝軍等[7]以云南省為例建立了以生態服務功能價值為最高標準、木材采伐價值為最低標準的自然保護區生態補償標準確定方法。高新才等[8]提出甘肅礦產資源開發生態補償機制框架，對補償主體、方式、類型、標準等進行闡述。部分相關研究從主體功能區各區域間要實現基本公共服務均等化的角度出發，進行了主體功能區劃生態補償機制的創新研究[9～11]。本研究通過全面梳理國家對生態補償的要求，以環境要素在其相關功能區劃里的分類作為補償方式，根據《河北省生態環境保護責任規定》和《河北省環境保護廳機關“三定”實施方案》，分析歸納了河北省生態環境保護部門在不同領域生態補償方面的職責，旨為行政管理部門決策提供技術支持[12，13]。

2 基于環境功能區劃的生態補償職責和任務

2.1 國家對環境保護部門生態補償的要求

國土空間優化開發及空間管制是生態補償的基礎和依據，生態補償是空間管制得以實施，保障區域間均衡發展的基本途徑[14]。2008年環境保護部和中國科學院聯合編制了《全國生態功能區劃》，綜合考慮了生態系統類型、生態系統服務功能、生態系統敏感性等對自然地理空間進行非行政區性質的劃分，是對國土空間進行分類生態管制的重要依據。2010年《全國主體功能區規劃》印發實施，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發4類，確定了主體功能定位。

隨著國土空間優化開發工作的不斷深入，生態補償的類型、層面和標準等也在不斷改進，兩者同步進行。黨的十八大以來，生態文明建設的戰略部署日益清晰，頂層設計取得突破，“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度”是其中的重要內容。十八屆三中全會進一步指出，實行生態補償制度，堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度。四中全會強調，用嚴格的法律制度保護生態環境，制定完善生態補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態環境保護等法律法規。黨的十九大報告又將“建立市場化、多元化生態補償機制”列為“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”的內容之一，體現了生態補償的重要性。

國家生態補償發展要求基本建立。在《關于健全生態保護補償機制的意見》中對生態補償進行了系統全面部署，提出“十三五”末實現森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償全覆蓋，跨地區、跨流域補償試點示范取得明顯進展，多元化補償機制初步建立[15]。明確指出了重點領域、重點區域和地區間的補償任務，涉及國家發展改革委、林業局、財政部、環境保護部等不同部門。早在2007年9月，國家環保總局提出在自然保護區、重要生態功能區、重要礦產資源開發區和流域水環境保護區開展生態補償試點工作，探索多樣化的生態補償方法模式，制定和完善生態補償政策法規。本研究結合《環境保護部機關“三定”實施方案》[16]，梳理了國家對環境保護部門生態補償的任務要求（表1）。

2.2 河北省生態環境保護部門關于生態補償機制的職責與任務

2007年和2009年，河北省先后制定并實施了《河北省生態功能區劃》和《河北省主體功能區劃》。2016年，《關于健全生態保護補償機制的實施意見》強調了河北省健全生態保護補償機制的具體工作安排和部門任務分工[17]。2017年，《關于推進建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》就河北省流域上下游補償基準、補償方式、補償標準、建立聯防共治機制、簽訂補償協議等主要內容提出了具體措施。結合《河北省生態環境保護責任規定》和《河北省環境保護廳機關“三定”實施方案》，基于環境功能區劃提出了河北省環境保護部門在生態補償方面的職責和任務（表2）。

《河北省環境保護廳機關“三定”實施方案》和《河北省生態環境保護責任規定》明確提出，組織編制環境功能區劃，參與制定本省國民經濟和社會發展主體功能區劃，包括組織編制全省環境功能區劃，擬定地表水和近岸海域等專項環境功能區劃，組織開展全省生態功能紅線劃定工作，組織制定和修編全省大氣環境功能區劃，參與制定全省主體功能區劃。組織擬訂和監督實施環境保護規劃及重點區域污染防治規劃，包括組織編制飲用水水源地、重點流域、近岸海域、地下水污染防治規劃，擬定全省大氣污染防治規劃，組織編制全省自然保護區建設規劃，組織編制農村環境保護規劃及畜禽養殖污染防治規劃。目前，全省已出臺的環境功能區劃和污染防治條例有《河北省水環境功能區劃》 《河北省水功能區劃》 《北戴河地區近岸海域環境綜合整治及功能提升規劃（2016-2018年）》 《河北省大氣污染防治條例》 《河北省水污染防治條例》 《河北省地下水管理條例》 《河北省城市集中式飲用水水源保護區劃分》和《河北省濕地保護條例》，基于以上功能區劃已開展的生態補償機制有流域上下游橫向生態補償機制、大氣質量生態補償機制、重點生態功能區生態補償機制。今后，環境保護部門需要制定和完善水、大氣、土壤等相關環境功能區劃，在近岸海域生態補償機制、飲用水水源地保護生態補償機制、地下水保護的生態補償機制、地表水斷面生態補償機制、跨區域大氣污染生態補償機制、耕地保護生態補償機制、畜禽養殖生態補償

機制、耕地重金屬污染生態補償機制、濕地保護生態補償機制、自然保護區生態補償機制等方面深入開展實踐。

表1 國家對環境保護部門生態補償的任務要求Table 1 National task requirement for ecological compensation of environment protection departments

表2 河北省環境保護部門關于生態補償機制的職責和任務Table 2 The responsibilities and tasks on the eco-compensation mechanism of the environment protection department in Hebei Province

3 結語

基于不同環境要素的功能區劃是建立生態補償機制的必要條件，生態補償機制是推動環境功能區劃各分區利益均衡發展的有力工具。全面實施生態補償機制、改善環境質量，重點在于環境功能區的劃分上。環境功能區劃是提升生態環境空間管制效力、健全河北省生態文明建設制度的重要舉措，各級政府要充分發揮環境功能區劃的基礎性和約束性作用，把實施環境功能區劃作為履行政府環境保護法定職責的重要手段和決策區域開發建設活動的重要依據；要積極推進排污權交易等市場化的生態補償模式，引導社會各方參與環境保護和生態文明建設。