“放管服”背景下科技人才政策研究——以天津為例

邳文君

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“放管服”背景下科技人才政策研究——以天津為例

邳文君

（天津市科學技術信息研究所，天津 300074）

創新驅動本質上是人才驅動，科技人才的成長環境關系著我國自主創新戰略實施的成效。科技人才“放管服”改革是科技行政管理的“命門”，對徹底激發科研創新活力至關重要。不同于常見的政策評估模型從政策執行的結果著手進行研究的方式，運用基于政策文本分析的科技政策評估模型對天津科技人才政策執行認真梳理評估，橫向比較，縱向分析，深入探討天津科技人才政策的優勢與不足，進而就如何提升科技人才政策執行效能提出科學的建議。

科技人才；放管服；政策評估；政策效能提升

隨著我國人口紅利時代的終結，如何有效實施人才戰略，加快推動“人口紅利”向“人才紅利”轉變，進而為創新驅動提供人才支撐已經成為我國各級地方政府面臨的重大現實問題[1]。我國經濟發展進入新常態，人才在引領創新驅動轉型發展中的作用更加突顯。只有擁有人才資源，才能不斷產生創新動力，推動我國經濟發展不斷向高質量轉變。科技人才“放管服”改革是科技行政管理的“命門”，對徹底激發科研創新活力至關重要。

近年來，各地各部門抓住全面深化改革契機，不斷沖破思想觀念障礙，掃除束縛人才充分發揮作用的體制機制障礙，充分激發科研人才創新創業活力，各級地方政府近年來不斷推出創新性人才政策，以期通過政策創新來搶占人才高地。然而，不容忽視的是，雖然各級地方政府相繼出臺了諸多人才政策，但在具體制訂和實施過程中也出現了不少問題，比如財政負擔過重、高層次人才浪費現象等，使得部分人才政策并沒有取得預期的效果。因此，對地方政府科技人才政策效能開展科學評價，總結優劣得失，剖析效能缺失原因，進而就如何提升效能提出相應的對策建議，無疑具有重要意義。

1 基于文本分析的政策評估模型

1.1 政策評估定義

政策評估最初以社會項目評估的形式存在，20世紀90年代以來，公共政策評估受到越來越多國家的重視，眾多國家陸續開展系統的公共政策評估工作，以此作為提高公共政策決定質量、改善政府管理水平、推進政府行政改革的重要手段[2]。政策評估是利用科學的方法和技術，依據一定的價值標準和實施標準，通過一定的程序和步驟，對政策實施中的價值因素和事實因素進行分析，目的在于利用這些政策相關信息，對政策的未來走向作出基本的判斷，從而調整、修正政策和制訂新政策[3]。

1.2 維政策文本評估模型

如圖1所示，政策文本評估模型由5個維度組成：政策主體、政策對象、政策指數、政策目標和可執行性。其中，最核心的3個維度是政策主體、政策對象和政策目標，屬于政策文本評估的第一層次，如果這3個維度有缺失，說明該項政策有先天的不足。可行性是政策目標的進一步深化和細化要求，是政策主體和政策對象之間的橋梁。政策指數作為政策文本定量分析的一種嘗試，旨在對區域政策措施體系給予整體評價。《基于政策指數的科技政策實證研究政策》[4]一文中提出，政策指數由政策完善度、政策創新度、政策強度這3個分指數加權計算而得。通過構建相應的政策體系文本數據庫，考察完善度、創新度和強度3個數值。

圖1 政策文本評估模型組成結構

1.3 政策數據庫

以2010-01—2018-05天津、浙江、重慶三省市頒布的科技人才政策為研究對象。為了能夠準確獲取研究所需的政策文本，在政策收集過程中從中央政府及地方政府官方網站、學術文獻搜索引擎等多渠道收集。先從科技部人才中心網政策數據庫中通過“語義檢索” 窗口檢索到 “科技人才” 為主題的政策文獻，再通過天津、浙江、重慶三省市科委，科技廳等官方網站以及科技部人才中心官方微信平臺以“科技人才”為主題詞進行政策文本的查詢和補充，之后從科技部人才中心官方網站發布的科技人才政策信息（http://www.italents.cn/）的政策數據進行補充完善。遵循如上政策文本數據收集思路，收集時間截止到2018-05-15.經過層層篩選，最后遴選出與科技人才高度相關的55條政策作為研究分析的依據樣本，構建科技人才政策數據庫和科技人才政策內容要點數據庫。

2 天津科技人才放管服政策實證分析

本文從科技人才政策、科技人才激勵、科技人才培育、科技人才評價、科技人才引入等方面對天津政策人才政策進行梳理，構建天津科技人才政策文本評估模型，如表1所示。后續針對天津科技體制發展和改革現狀提出對策建議，并為保障措施提供理論依據。

三省市科技人才政策指數如表2所示。

表1 天津科技人才政策文本評估模型

政策名稱政策主體政策對象政策指數政策目標可執行性 政策完整度政策創新度政策強度近期中期長期好一般差 天津科技人才政策科技人才激勵市科委、市人社局、市人才辦、市財政局、市教委企業、高校、科研院所53.89.718.8√ √ 科技人才培育市科委、市人社局企業、高校、科研院所50.023.327.7 √√ 科技人才評價市人力社保局、市教委、市科委、市衛生計生委高校、科研院所71.4020.0 √ √ 科技人才引入市人力社保局、市教委、市科委社會40.011.1— √

表2 三省市科技人才政策指數對比

政策名稱政策指數 政策完整度政策創新度政策強度 天津浙江重慶天津浙江重慶天津浙江重慶 科技人才政策科技人才激勵53.838.569.29.711.426.218.840.014.6 科技人才培育50.083.333.323.336027.723.421.6 科技人才評價71.485.771.4015.316.620.011.9— 科技人才引入40.060.060.011.125.325.3———

從表2可以看出，在天津，浙江，重慶三省市中，天津科技人才政策在政策完整度上表現很好，體現出近年來天津市政府對科技人才體系建設的高度重視和大力支持，為科技人才的發展營造了較好的政策環境。雖然天津人才政策完整性指數比較高，但是天津部分領域人才政策仍存在時效性不強的問題，如2017年國內的近10個“新一線”城市和二線城市相繼出臺了“人才新政”，加入搶人大戰；成都出臺了“人才新政十二條”，吸引了13萬多名本科以上人才在成都落戶發展等。而天津在搶人大戰中反應稍顯滯后，2018年發布“海河英才計劃”，但在各大城市搶人計劃出臺近1年后發布的海河計劃，吸引到的真正有意愿在天津工作的年輕人的數量可觀，大家來天津落戶的意愿是為了天津給予人才的發展環境還是戶籍帶來的教育資源優勢，還不得而知。人才政策理應發揮示范引領作用，這樣才能最大程度地發揮人才政策的效益，進而提升人才政策效能。

在政策創新度方面，天津的表現略顯不足，并沒有充分發揮地方上的主觀能動性。應結合天津特色推出一些創新的政策舉措，比如在科技人才引入維度方面。天津主要著力于引進頂尖、領軍、高端、青年等四類人才，與其他省市相比，引進的人才類別并無明顯區別。當前我國各地普遍面臨著傳統產業轉型升級的壓力，大力發展戰略性新興產業成為不少地方政府的經濟發展戰略，因此不同區域產業發展對人才的需求存在高度的趨同性，學習借鑒其他區域的先進經驗及做法已經成為我國不少地方政府制度設計的重要途徑。這些因素直接導致我國大多數地方政府出臺的人才政策存在高度的橫向同質化現象，同質化直接導致我國不同地方政府人才政策的差異性不足，難以形成人才工作特色。與天津相比，重慶在科技人才引進政策方面政策創新度較高，值得借鑒與學習。重慶的 “鴻雁計劃”有兩新：①聚焦產業需求引才新坐標。在“誰來引”問題上構建起政府引導、企業為主、市場配置的企業引才新計劃。②突出市場化的評價人才新手段。從依靠學歷、學術頭銜、獎項等評價人才的做法，采取以市場化引才的手段，以人才的能力、水平、薪酬待遇等作為評價人才的依據。這“兩新”正是各省市未來政策應該學習和借鑒的。不斷提高政策創新性，才能使在科技人才培養進展和人才爭奪戰中占得先機。

在政策強度方面，各省市在政策含金量上的差異并不明顯，未來在政策制訂強度上有繼續提升的空間。

綜上所述，天津市科技政策立足于天津經濟發展實際，通過在人才管理體制、引進使用、培養支持、評價流動、激勵保障、加強組織領導等方面深入推進“放管服”改革，高水平人才隊伍才會不斷壯大。但隨著當前全球經濟繼續深度調整，我國經濟發展進入新常態，供給側結構性改革深入推進，人才在引領創新驅動轉型發展中的作用變得更加突顯，同時也為已出臺的天津科技人才政策帶來了新挑戰，提出了新要求。天津科技人才政策在政策時效性和創新性和強度方面仍存在進步調整的空間，如天津人才政策同質化導致難以形成人才工作特色，人才政策的時效性不強難以形成示范引領作用等問題應成為天津科技人才政策調整的關注點。

3 建議

深入推動科技人才政策“放管服”改革，“放”要放的更全面。天津近年來在探索人才體制機制改革方面也取得了一定的成效，但思想觀念和體制機制上的障礙還沒有完全破除，仍在束縛人才發展。以人才引進為例，要突出“放”字，政府把人才引入和評價的權力下放給企業，從政府主導引才到市場主導引才，突出企業需求在引才過程中的作用，針對天津產業創新人才隊伍短板，引進企業在發展過程中真正需要的人才。此外，在人才引進獎勵方面，天津對優秀科研人才、杰出企業家給予個人獎勵，這對于人才個人的激勵效果固然很顯著，但是卻無法調動企業的引才熱情，單純依靠政府引才，缺乏長久的活力與生命力。天津可以嘗試對引進人才給予獎勵的同時，對用人單位同時給一定獎勵。按用人單位引進人才的數量、質量綜合評定，即每引進1名人才，按人才年薪的百分比給用人單位補助。一方面充分調企業引才熱情，另一方面使得引進的人才確實是企業所需要的，而不是行政意志決定的人才。

深入推動科技人才政策“放管服”改革，“管”要管的更有效。簡政不是“減政”，放權不是“放棄”，該管的工作依然要管，該挑的擔子還是要挑。為了使科研人員成果分配紅利落到市場，建議未來天津應加強后續保障措施與問責機制。科研經費、科技成果轉化等眾多權限下放到高校和科研單位，對于某些單位存在的責任擔當意識不足，不遠擔責任，不愿啃硬骨頭，對于下放的權利不愿接、不敢接的行為，建議立法明確這些單位的管理責任，和未按規定對項目預算、預算調劑、資金情況進行系統規定管理的單位的監督問責措施。讓科研人員切實獲得成果收益，激活科研人員創新活力，做到讓想干事的人有機會，能干事的人有平臺，干成事的人有收獲。

深入推動科技人才政策“放管服”改革，“服”要服的更到位。在當前全國各地人才競爭異常激烈、人才流動加速的大背景下，想要聚天下英才而用之，需要進一步優化人才發展環境，創新人才服務理念，努力構建集聚人才的強磁場。要積極推進人才市場、創新創業孵化平臺、人才公寓等現代人才服務業建設，努力栽好吸引人才來棲的“梧桐樹”。同時在人才戶口申辦、家屬隨遷、子女就學等方面要為人才廣開綠燈，努力打造“一站式”服務平臺，增加人才的歸屬感。還要在很難引進大量外來人才的情況下，要注重采取有效舉措深挖天津現有人才的潛力，激發其進行科技創新的積極性。

［1］芮國強，彭偉，陳童.地方政府人才政策效能評估——以常州為例的實證研究［J］.學海，2017（6）：156-160.

［2］袁志彬.基于政策文本分析的科技政策評估模型和實證研究［J］.黨政研究，2017（1）：56-59.

［3］高峰.政策評估的通用模型研究［J］.科技管理研究，2015，35（24）：35-39.

［4］高峰.基于政策指數的科技政策實證研究［J］.科技進步與對策，2013，30（19）：105-108.

2095－6835（2018）20－0006－03

C964.2

A

10.15913/j.cnki.kjycx.2018.20.006

邳文君（1992—），女，主要研究方向為科技信息分析。

〔編輯：嚴麗琴〕