關于教育主管部門處分教師行為的司法審查

錢昕?張洪?李向民

【摘 要】 行政處分屬損益性行政行為，一經做出并生效，將剝奪或限制被處分者的權益，對其產生不利影響，故行政機關應嚴格遵循法律規定、按照法定程序對相關違法或違紀的工作人員進行處分。本文以畢義武訴高青縣教育局行政處分案為例，分析了行政處分案件中的受案范圍、法律適用和處分量級等幾個法律問題。

【關鍵詞】 行政處分；開除處分；受案范圍；有期徒刑以上刑罰

一、擬討論的案例

1、基本案情

原告畢義武原為高青縣黑里寨孟集小學教師，事業編制。2008年11月至12月期間，畢義武以受鄭經伍猥褻過的女小學生家長的名義，先后四次寫信威脅鄭經伍并要求鄭經伍給其提供的銀聯卡上匯款3萬元，因鄭經伍未付款未遂。2013年4月10日淄博市中級人民法院判決畢義武犯敲詐勒索罪，判處有期徒刑一年，緩刑兩年，該判決為終審判決。2014年9月12日，縣教育局依據《事業單位工作人員處分暫行規定》第二十一條、二十二條之規定，做出了高教發 〔2014〕16號《關于對畢義武的開除處分決定》，給予畢義武開除處分。

原告畢義武訴稱，被告縣教育局做出的開除處分決定存在以下問題：第一，該決定適用法律錯誤。處分決定依據的是2012年9月1日開始執行的《事業單位人員處分暫行規定》，而原告錯誤行為發生時間為2008年11月。第二，該決定有合理性問題。被告以法院對原告做出判決書的時間在《事業單位工作人員處分暫行規定》生效后為理由作出高教發〔2014〕16號決定明顯不合理。第三，該決定處分量級過重。被告做出高教發〔2014〕16號處分決定時沒有綜合考量原告自首、初犯、未遂和多次立功等情節。請求法院依法判決撤銷縣教育局做出的高教發〔2014〕16號決定，并責令被告限期作出合法、合理的行政行為。

被告縣教育局辯稱，被告所作高教發〔2014〕16號決定，事實清楚，程序合法，適用法律正確，無原告所述不合理與處分過重的情況。法院確認原告違法行為的判決書系2013年4月10日做出，而被告進行處分依據的法律規定是從2012年9月1日起實施。被告的行政行為并無原告所說依據不合理；至于原告稱該處分過重，亦無法律依據；原告所訴自首、立功等有利情節在所涉刑事案件中已明確適用，無權要求在行政處分時重復適用。請求法院依法駁回原告的訴訟請求。

2、審理情況

一審法院經審理認為，關于原告畢義武訴稱被告縣教育局依據《事業單位工作人員處分暫行規定》第二十一條、第二十二之規定給予其開除處分適用法律錯誤的問題，雖然原告畢義武實施犯罪行為的時間發生在2008年11月至12月間，但《事業單位工作人員處分暫行規定》頒布實施時間為2012年9月1日，法院認定畢義武有罪的判決時間為2013年4月10日，判決生效時間在《事業單位工作人員處分暫行規定》實施以后，因此對原告畢義武進行紀律處分應當依據《事業單位工作人員處分暫行規定》的相關規定。被告縣教育局根據查明的事實，依據《事業單位工作人員處分暫行規定》做出高教發〔2014〕16號《關于對畢義武的開除處分決定》適用法律正確。原告畢義武主張理由不成立，本院不予支持。關于原告畢義武訴稱被告對其有多次立功事實沒有予以考慮、做出的處分決定量級過重問題，因原告提供的所檢舉的人員得到黨紀、政紀和司法追究的證據均為個人書面意見，無有關機關證明，且被告不予認可，故其主張被告教育局處分決定量級過重的理由不成立，本院不予支持。

高青縣人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第一項之規定，判決維持被告高青縣教育局做出的高教發〔2014〕16號《關于對畢義武的開除處分決定》。

宣判后，原告畢義武不服，向山東省淄博市中級人民法院提起上訴。二審法院經審理認為，《事業單位工作人員處分暫行規定》自2012年9月1日起施行，依照《事業單位工作人員處分暫行規定》第二十一條、第二十二條的規定，嚴重違反公共秩序、社會公德的行為，情節嚴重的，給予開除處分；事業單位工作人員被依法判處刑罰的，給予降低崗位等級或撤職以上處分。被依法判處有期徒刑以上刑罰的，給予開除處分。2013年4月10日，畢義武因犯敲詐勒索罪被依法判處有期徒刑一年，緩刑二年。被上訴人高青縣教育局依據《事業單位工作人員處分暫行規定》第二十一條、第二十二條給予畢義武開除處分，認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，依法應予維持。本案不涉及法不溯及既往的情形，上訴人畢義武上訴稱一審判決適用法律錯誤、對證據的認定程序錯誤，無事實和法律依據，對其上訴理由本院不予支持。一審判決認定事實清楚、證據充分，適用法律正確，審判程序合法，本院依法予以維持。

山東省淄博市中級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）之規定，判決駁回上訴，維持原判。

二、相關問題討論

本案涉及的法律問題主要有三：一是教育局開除事業編制教師的行為是否屬行政訴訟受案范圍；二是高青縣教育局能否適用《事業單位工作人員處分暫行規定》（以下簡稱“《暫行規定》”）對原告進行處分；三是如原告證據充足，教育局做出的處分決定是否存在量級過重問題。

1、關于受案范圍問題

根據我國《行政訴訟法》（1989年）第十二條及《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（2000年）第四條規定，行政機關做出的涉及該行政機關公務員權利與義務的決定，如獎懲、任免等，不屬于行政訴訟受案范圍。關于行政機關對其主管事業單位工作人員做出的行政處分的可訴性，司法實踐中存在兩種不同意見。一種認為不屬于人民法院受案范圍；另一種認為屬行政訴訟受案范圍。基于人事部門對企事業單位工作人員做出的行政處分決定具有外部性特征等原因，[1]最高人民法院在《關于開除公職是否屬于受案范圍請示的答復》（〔1997〕行他字第28號）中明確表示人事局對中學教師所做的開除公職的行政處分，不屬于《行政訴訟法》第12條第3項排除的范圍，法院應當作為行政案件受理。筆者認為，本案原告作為事業編制的工作人員，縣教育局對其做出開除處分的決定與人事主管部門針對企事業單位工作人員作出的行政處分行為具有同樣性質，亦不歸行政機關對公務員的獎懲決定，而應屬行政訴訟受案范圍。

2、關于法律適用問題

本案是否涉及法不溯及既往原則的適用成為爭議焦點之一。法的溯及力“指新法頒布后對它生效前發生的事件和行為可加以適用的效力。”[2]目前世界各國多數規定法律沒有溯及力，我國也主要采取從舊兼從輕原則，故一般來講，法律對其頒布并生效前發生的事件和行為不可適用。本案所涉事件和行為有二：一是淄博中院對原告做出的處罰為有期徒刑的刑事判決；二為原告實施的違反刑法及行政紀律的行為。其中任一發生在《暫行條例》生效后的事件或行為均可適用該條例的有關規定。雖然原告實施犯罪行為的時間發生在2008年11月至12月間，處條例頒布（2012年9月1日）前，但淄博中院認定其有罪并判處一年有期徒刑、緩期兩年執行刑罰的時間是2013年4月10日，判決生效的時間在《暫行規定》實施后，因此縣教育局可根據《暫行規定》中的有關條文對原告進行處分。在法律適用方面，本案不存在法不溯及既往問題。

3、關于處分量級問題

由于證據不足，本案原告主張教育局處分過重的理由不能成立。但此問題仍值得繼續探討。筆者認為，盡管《暫行規定》第十三條規定了“事業單位工作人員主動交代違法違紀行為，并主動采取措施有效避免或者挽回損失的，應當減輕處分或者免于處分”，但并非所有符合條件的情形均可適用此條款。因從文義解釋角度看，該條規定涉及的情形過于寬泛。如機械適用，上至被判處死刑的違法人員，下至僅受行政處分的違紀人員，只要具備兩個“主動”，便都能享有不被開除的權利。這顯然違背了“給予事業單位工作人員處分，應當與其違法違紀行為的性質、情節、危害程度相適應”的原則。[3]為保障法的公正實施，應結合《暫行條例》第二十二條“事業單位工作人員，被依法判處有期徒刑以上刑罰的，給予開除處分”規定，對第十三條適用情形限縮，即未被依法判處有期徒刑以上刑罰的事業單位工作人員主動交代違法違紀行為，并主動采取措施有效避免或者挽回損失的，應當減輕處分或者免于處分。

【注 釋】

[1] 江必新、梁風云主編.行政訴訟法理論與實務[m].北京大學出版社，2011.263.

[2] 張文顯主編.法理學[m].高等教育出版社、北京大學出版社，1999.67.

[3] 見《暫行條例》第3條第2款.

【作者簡介】

錢 昕，碩士，山東法官培訓學院，行政司法教研中心，副教授，研究方向：行政法與行政訴訟法.

張 洪，山東高青縣人民法院行政審判庭庭長，從事行政審判工作.

李向民，山東高青縣人民法院行政庭法官，從事行政審判工作.