地方政策合法性分析及路徑探索

張婧碧

摘 要：政策合法性區別于政策合法化，它不是政策制定過程的重要組成部分，但政策合法性的程度影響著公共政策的實施效果。制定和執行公共政策是地方政府實現對社會公共利益進行合理分配的一項重要手段，地方公共政策合法性是地方政府公信力的來源之一，但地方政府在公共政策合法性研究上卻存在盲區。本文以地方政策合法性作為研究對象，分析地方政府政策合法性的評價維度，并研究增強地方公共政策合法性的路徑，以期促進地方政策合法性提高。

關鍵詞：地方政策 合法性 維度 路徑

中圖分類號：D60 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2018）09-0-02

地方政策作為公共政策的重要組成部分，從理論上講，它是地方權威性的價值分配方案。由于地方政府具有雙重身份，具體來說就是“地方各級人民政府對本級人民代表大會負責并報告工作。地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院”。因此地方政策也處在縱向政策結構體系中的中間位置，這樣，一方面它使地方政策具有政策決策的性質，另一方面它又使地方政策具有政策執行的性質，地方的價值分配方案就不僅僅涉及到地方的利益調整，還會影響到基本政策甚至是元政策的制定和執行。因此，地方政策的合法性問題和合法性分析的研究就值得政策研究者和實踐者的高度重視。

合法性與合法化一字之差，其內涵、作用都不同。政策主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權限和程序所實施的一系列審查、通過、批準、簽署和頒布政策的行為過程稱之為政策合法化，它是依法治國的需要，是政策制定過程的重要階段，也是政策執行的前提，體現了決策的民主化、科學化和法制化。而政策合法性是指政策相關者對公共政策發自內心的認可和接受程度，其合法性要經過一個合法化的過程，包括形式合法性和實質合法性兩個方面，形式的合法性是指公共政策的來源與制定程序的合法性；實質的合法性是指公共政策內容本身的合法性，即公共政策是否反映大多數政策相對人的利益和事物的發展方向。公共政策合法性是兩者的有機統一，缺一不可，也可以說是政治權力以非強制手段維持其統治秩序的能力。所謂地方政府合法性，是指地方政府的地位、權威、制度安排及所實施的治理為公眾所自愿服從和支持的狀態。其來源是地方政府依賴哪些資源和途徑來使公眾認同其地位、權威、制度安排的正當性及其執行和治理的合理性。

一、地方公共政策合法性評價維度

為了確保公共政策的價值即確保公共利益的實現，政策制定者必須確保政策的合法性，合法性是公共政策的生命，一項政策只有具有合法性才能得到社會認同和遵循。地方公共政策合法性應從以下維度進行分析：

1.制定程序規范度

政策的合法性應該通過法定程序獲得，這種法定程序可以通過立法機關通過，或者經過得到立法機關明確授權的有關部門的認可。權威性與其合法性緊密相關。理想的公共政策制定過程應包含問題界定、目標確立、方案設計、效果預測和方案抉擇等環節，同時，公眾在政策制定中的知情權和監督功能，對政策制定中的主觀性、隨意性、利己主義、本位主義有有效地遏制。因此政策的制定規范度也應協調考慮公眾參與水平。

此維度中需綜合考量政策目標與中央政策目標一致度、政策主體的領導素質和專業化程度、決策信息源真實度、決策過程民主度、公眾參與度。

2.政策執行有效度

公共政策的權威性與強制力相聯系。我國地方政府是中央政府的執行人，其最主要的職責就是執行全國人大和國務院的法律、法規、命令、決議、政策等以及執行同級人大的法律法規，這是我國地方政府產生與存在的價值，或者說是我國地方政府對其合法性的維持。作為公共政策的執行主體，地方政府需要完成對多重角色的演繹。地方政府既是上級政策執行的主要承擔者，也是社會資源和利益實施的權威性分配者，政策執行必須準確公平有效，兼顧各方利益。

此維度中需綜合考量、執行人員的道德修養、業務素質、執行方式合法度、政策目標實現度、政策執行反饋的及時有效度、中央對地方政策效果的認同度。

3.公共利益實現度

與政策的價值相聯系的是其利益相關性，多數公共政策都涉及到對以利益為核心的社會價值的分配。在現代社會中，公共政策的合法性基礎源自社會公眾的接受和認同，在公眾權利和利益得到維護和實現的同時，公眾利益在政策執行中被侵犯時有追責糾錯制度保障的同時，必然會增強公眾對公共政策的忠誠觀與認同感，增強了政策的權威。因此，只有當政策公平得到廣泛的社會支持時，它才能擁有較高水平的合法性基礎，獲得較高的政府效能。

此維度中需綜合考量政策目標共識度、決策對本地適用度、目標群體的滿意度、地方政府的形象認可度、媒體正負面的報道比例、責任追究的規范程度。

二、增強地方公共政策合法性的路徑

為了使公共政策的制定更加的合理、公正、有效，并使政策內容更能反映社會的公共利益，增強所制定政策的合法性，推進政策執行，實現政策目標，建議從以下幾方面著手：

1.強化政府公共服務理念

公共政策追求的價值應是公共利益，而不是某部門某行業的利益。地方政府應當從管理理念上定位于服務管理，而不是權威管理，切實做到依法行政、服務行政、民本行政。這就要求政府在思想上剔除“自我利益”誘惑，在行動上堅持公共利益取向，維護和增強政府政策的公共性。同時地方政府如果在政策執行過程中希望得到政策指向的社會群體的全面支持和充分理解，可建立政策宣傳解釋制度，在政策制定后通過專門人員最好是政策制定主體成員采用多種方式將各項相關信息利用科學合理的信息渠道更為全面更加充分傳遞宣傳給政策目標指向的社會群體，使公眾了解、理解進而接受該政策。

2.轉化政府決策目標實現導向

堵不如疏，政府制定政策的過程中，在問題界定、目標確立后，盡量不要設計及選擇與政策目標指向的社會群體對立或簡單粗暴地以“禁止”為手段的方案，轉化實現政策目標的導向，尋找以正面倡導、文化熏陶、利益鼓勵為主要手段的方案，變“政府不許做”為“我可以不做”，化“沖突”為“雙贏”，就能找到最容易得到政策目標指向的社會群體理解、支持進而實現有效執行的方式。

3.完善規約政府決策行為的制度體系

必須規約政府行為以防止權力被濫用而侵犯公共利益，背離合法性。因此，一要強化專門機關的監督職能，對專門機關的監督權限、監督手段和工作條件要提供必要的保證，專門機關要把監督貫穿于決策的全過程。二要充分發揮媒體的輿論監督作用，并把地方政府對媒體的制約作用通過法律法規的形式加以規范；三是要把地方政府的政務公開通過網絡化、公示化和進小區等多種形式使之真正落到實處；四是要以與民眾聯系密切的行政復議和申訴、控告等為突破口大力加強政府法制工作機構和行政監察機構在行政執法檢查和行政執法監察方面的監督作用；五要繼續完善地方人大和人民群眾的密切聯系，使人大代表真正能代表人民的利益，為人民說話。

4.促進公眾參與監督政策全過程

公眾參與并監督政策全過程，可以使其在制定、執行、評估和終結中充分體現公眾取向的公共性。目前，我國地方政府國內公共政策制定過程中公眾參與嚴重缺失，政策制定主體必須充分考慮和重視廣大人民群眾的疾苦、利益和愿望，盡快從精英主體、政府主體制定公共政策轉向鼓勵公共主體參與制定公共政策，廣泛吸納公眾參與政策制定，并把政策目標的確立和執行建立在符合公眾利益和愿望的基礎之上，同時在政策全過程中自覺接受公眾監督，把各種執行活動規范在政策允許的范圍內，以提高政策的合法性。

5.提高政策執行人員的形象

政策執行人員形象就是等同于政策執行能夠產生直接影響作用的各類型素質的綜合體現，包括其道德修養、政策理解認知認同、政策執行能力與素養以及由工作滿意度延伸出的敬業程度、執行意識、團隊意識等。首先應提高執行人員道德修養，培育執行人員具備足夠責任意識和敬業精神；其次要將促進政策執行者對政策的全面透徹的認知認同作為政策有效執行的重要任務；再次，提高地方政府執行人員專業技能水平和執行能力；最后，提高執行人員工作滿意度，執行人員工作滿意度是指對工作環境、工作狀態、工作方式、壓力、挑戰性、工作中的人際關系等方面有積極感受的心理狀態。這種心理認知對其投入工作具有極大影響力，工作滿意度越強，越能在工作中發揮主動性和創造性，激發執行激情與熱情，最大程度展示其執行能力。

作為國家機器的重要組成部分，地方政府執行中央政府的各項政策和法令制度，但同時又和公眾有著直接、廣泛、密切的聯系。當前地方政府在政策制定執行的過程中存在的問題，應采用系統化公開化的途徑來提升地方政府政策合法性，進而推進政策公平有效執行，最終實現公正的政策目標。

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