政府購買圖書館服務的政策執行機制研究

楊 靜（福建江夏學院圖書館）

政府有效治理的基礎在于政策的有效執行，在一定程度上，政策執行是聯結政策預期與政策結果的重要樞紐和關鍵環節。2013年，《國務院辦公廳關于向社會力量購買服務的指導意見》的頒布，表明政府購買公共服務在國家層面上完成了頂層制度設計，政府購買公共服務作為重要的供給側改革成果和全國性的公共政策，已上升為國家戰略。［1］從圖書館的實際情況來看，省、市、縣級政府是政府購買圖書館服務的責任主體，因此，建立一套政府購買圖書館服務的政策執行機制，將有助于規范購買行為、促進政策執行和保障執行效果。

1 研究方法

2017年9月，筆者在中國知網、萬方、維普、讀秀等數據庫檢索“圖書館”“政府購買”“公共服務”“政策執行”等關鍵詞，收集1996-2017年期間相關文獻共110余篇，著作30余部。同時，查閱并獲取了23個省市政府有關政府購買服務的相關規定、條例或方案，這些資料為本研究奠定了理論基礎。

根據研究需要，2017年3月－8月，筆者調研了北京、江蘇、上海、廣東等省市政府購買圖書館服務政策的執行情況，收集的一手材料為本研究提供了充分的實踐依據。

2 政府購買圖書館服務政策執行中的主要問題

我國政府購買服務的出現最早可以追溯到20世紀90年代。1996年，“羅山市民會館”被上海市政府委托給上海青年會進行管理，標志著我國政府購買服務的開始。［2］近幾年來，政府購買服務也逐漸拓展到圖書館領域，隨著政府購買圖書館服務的不斷推進，學界和業界開始注意到了這項政策執行過程中的問題和不足。

2.1 相關法律制度不健全

易斌等人指出，政府購買圖書館服務的法制建設不完善，主要體現在立法建設滯后、理論研究不足、現有研究主要參考國外研究成果缺乏體現本土實際情況的研究；［3］另外，在購買服務過程中還抱有傳統固化的思想觀念，缺乏有效的法律政策的支持和保障。［4］苗美娟通過對上海、江蘇等地的政府購買圖書館服務進行實地調研發現，政府購買圖書館服務缺乏頂層制度設計，當前必須盡快建立相關政策的決策機制和評價機制，以促進購買流程的規范有序。［5］

2.2 社會組織承接能力不足

大多數學者認為當前社會組織發展緩慢、力量單薄、專業程度較低、獨立性不足，能夠提供高質量圖書館服務的社會組織少之又少。同時，能夠承接圖書館服務的供給主體較少，加上社會信用體系不完善，地域發展不平衡，這無形中也限制了政府購買圖書館服務的發展。［6］

2.3 公平與效能不能有效體現

這主要表現在政府購買的圖書館服務不能有效滿足不同的讀者需求，以及圖書館服務在城鄉之間的不均衡、服務效能不足等問題。例如2015年發布的《政府向社會力量購買公共文化服務指導性目錄》中指出，“公共圖書館（室）、村（社區）綜合文化服務中心（含農家書屋）的運營和管理”可以納入到政府購買范圍內，但是從實際情況來看，政府購買圖書館服務主要服務于城市圖書館，對鄉村圖書館（室）兼顧較少，同時管理不足，服務效能較低。［7］

2.4 政策執行范圍及履職不明確

① 政府購買圖書館服務范圍比較狹窄，在操作過程中面臨著嚴重的供給和需求缺陷。［8］“供方缺陷”主要是指供給市場競爭機制不完善、供方之間的低水平競爭、政府購買圖書館服務面臨著嚴重的外部不經濟問題；“需方缺陷”主要是指圖書館服務購買范圍不明確、供需雙方存在嚴重信息不對稱問題等。② 在圖書館服務購買過程中，政府可能存在監管不足的問題。李紅采用實證研究方法，對當前圖書館服務外包過程中政府履職不當問題進行了研究，發現主要存在以下幾個方面問題：招投標程序不規范、購買的服務與需求不匹配、購買合同存在法律風險、購買過程缺乏監督等。［9］另外，圖書館服務質量評價體系不完善也制約著政策執行效果的提升，這使得政府購買圖書館服務成為一種純粹的“自上而下”的模式，評價主體單一、供給主體專業化程度不高、公眾參與不足等都對政府購買圖書館服務形成了較大影響。［10］

3 政府購買圖書館服務政策執行機制的構建

政府購買圖書館服務政策的利益相關者及其在政策執行過程中形成的關系共同構成了其政策執行機制。一般來說，完善的政策執行機制至少要包括執行主體、執行目標、執行程序和規范制度等。［11］由于地方經濟發展存在較大差異，根據Goggin等提出的自上而下、自下而上的政策執行階段性理論，［12］以及國辦發〔2013〕96號文件精神，本文在結合相關理論與實踐的基礎上，構建了政府購買圖書館服務的政策執行機制（見下圖）。

圖 政府購買圖書館服務政策執行機制的關系

3.1 政策執行的動力機制

以滿足公眾精神文化需求不斷增長為動力源的運作效應及其過程構成了政策執行的動力機制。從學理的層面來看，社會公共需求是政府政策產生的根本原因。隨著社會不斷發展，公眾對公共產品的需求不斷增長，同時也對質量提出了更高要求，這就對政府政策行為產生了影響，進而形成驅動政府公共服務購買的重要動力。在新常態下，公眾的需求變得更加多元、多樣和多層次，這無疑對圖書館服務提出了更高的要求。［13］急劇增長的公眾需求有力促進了政府的購買行為，并為其提供了源源不斷的強大推動力。

政府購買圖書館服務的動力機制主要包含以下三個關鍵環節。① 圖書館服務動力源的挖掘與培植。政府要做好公眾對圖書館服務需求的調查和研究，了解其結構特征和發展規律，根據自身實際情況和圖書館發展規劃，把公共服務均等化作為動力源的原則和要求，制定科學合理的圖書館服務購買計劃，明晰購買的項目和內容。② 公眾需求的表達和體現。政府要加強基層調研工作，遵循自下而上的原則收集公眾服務需求，建立公眾訴求的表達和傳導機制，同時充分吸收社會組織等承接主體的意見。③ 運作模式。不斷擴大圖書館的影響力，挖掘用戶需求，吸引廣大公眾參與圖書館服務需求動力的培育、表達、升級轉化和回饋。

3.2 政策執行的承接機制

承接機制主要解決承接主體的選擇問題，強調承接程序的規范和承接方式的科學合理，是政府購買圖書館服務政策執行最重要的機制之一。［14］當前，如何培育承接主體以及建立承接主體的遴選模式，成為承接機制的重點環節。根據國辦發〔2013〕96號文件要求，承接主體主要包括以下社會力量：企業、組織機構以及個人等，在該機制中，購買方、承接方和服務使用方的權利關系相互交織作用，各自遵守相應規范。在購買圖書館服務過程中，承接機制不僅要拓寬承接主體范圍，還要培育社會組織，按照準入審核、程序規范、承接方式、信息公開等步驟逐步推進。①從政策學的層面來看，政府需要成立專門部門，負責政府購買工作的開展和執行。政府制定承接主體的準入、流程、標準和承接方式，只要符合規定的供給主體，都可以成為承接者。通過實地調研我們發現，當前承接主體主要以行業內組織和圖書館業務相關的企業為主。承接主體的準入條件和標準主要由區縣級以上文化主管部門根據圖書館服務項目的性質來確定。如無錫新區政府向艾迪訊電子科技（無錫）有限公司購買圖書館服務的成功案例。［15］② 承接機制的核心是規范的承接程序。一般來說，承接程序可以分為以下兩種：一種是競爭性選擇程序，也即政府通過公開招投標方式來選擇承接主體；另一種是非競爭性選擇程序，主要采用公開詢價購買、單一渠道（來源）的購買模式。在我國，承接程序主要有三種類型：公開競爭型、混合型（公開競爭與定向選擇相結合）和內部審評型（政府組織專家團隊對承接主體進行評估）。③ 承接方式主要有兩種：一種是財政支持類，主要包括財政撥款、政府補貼、憑單制等；另一種是非財政支持類，主要包括PPP（Public-Private-Partnerships）項目、特許經營、公益組織服務等類型。從調研的各省市實施方案和具體案例情況來看，政府購買圖書館服務項目資金來源大多是財政撥款，非政府財政支持類的購買項目極少。總的來說，培育多層次的承接主體、發展多元化的承接方式是推動政府購買圖書館服務健康發展的重要途徑。④ 進一步規范政府購買圖書館服務的程序，提高信息公開的透明度。根據《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）有關規定，政府購買圖書館服務承接機制要建立一套完善的信息公開程序［16］：首先，與政府購買圖書館服務有關的全部信息都需要公開；其次，確定信息公開范圍，即明確服務時間及范圍、服務內容及質量標準，以及雙方的權利義務、費用支付方式、違約責任等；承接主體的相關信息、評估報告以及實施計劃等；再次，按照公平公正原則，建立承接主體有序競爭機制，公開全部承接主體的名單；最后，利用現代信息技術和手段，不斷提高信息公開的透明度。

3.3 政策執行的激勵機制

政策執行的激勵機制是指在預期目標的指引下，按照既定的程序和要求，鼓勵社會力量積極參與購買圖書館服務，充分利用社會資源提高購買能力的過程。通過總結和分析國內外政府購買服務的經驗，我們發現，政策執行激勵機制首先要有明確的目標導向，其次要采用有效的激勵方式。① 優惠政策。目前，發達國家普遍采用這種方式。研究發現，政府財政力量和公眾需求對政府購買圖書館服務的規模和范圍有決定性的影響。實際上，政府購買圖書館服務面臨著的非均衡性（地區發展不平衡、城鄉發展不平衡）是無法回避的現實問題，而這些非均衡性問題的存在，就是我們制定激勵機制的重要依據。優惠政策是一種比較有效的激勵手段，但在執行過程中要注意以下幾個方面：一是確定享受優惠政策的對象，如英國法律針對弱勢群體的公共服務購買制定了專門的激勵條款，以引導資金和資源流向落后地區的圖書館；［17］二是采用間接優惠的方式，例如通過減免稅收；三是通過承接機制進行優惠，例如給予承接主體公益法人的待遇等，以協議的形式享受政策優惠，當前，政府要給予社會組織更大更多的優惠政策，尤其是對欠發達地區圖書館服務的購買項目，要給予傾斜性的政策支持，以縮小東西部地區圖書館資源和服務的差距。② 頒發公共服務質量獎。公共服務質量獎主要面向承接主體及其合作機構，依據服務質量的評價和考核來頒發。例如，深圳龍崗區按照《公共服務卓越績效評價準則》開展了包括政府購買圖書館服務在內的公共服務質量評價，并設立了公共服務質量獎，以激勵承接主體的行為，提升公共服務水平。③ 頒發榮譽稱號、勛章等。這是對表現突出的承接者給予認可和肯定的符號型激勵方式。新加坡在政府購買公共服務方面積累了十分先進的經驗，這與其建立了完善的公共服務購買激勵機制密切相關。新加坡要求政府部門樹立為民服務的信念，并依據不同的服務對象、服務要求和服務內容，建立服務使命，并主動向公眾披露，對表現突出的個人和單位，授予榮譽勛章。［18］上海浦東新區也建立了公共服務志愿者服務授予榮譽勛章。［18］上海浦東新區也建立了公共服務志愿者服務時間積分制，通過這種精神獎勵機制，鼓勵社會力量積極參與。

3.4 政策執行的評估機制

評估機制是政策執行系統中的重要一環，完善的評估機制能夠保證政府購買圖書館服務工作健康有序、持續穩定的開展，同時該機制也是實現政策目標的必要前提。評估機制主要回答“做了哪些事情”、“取得了什么樣的效果”及“潛在風險”等問題，主要包含以下兩項內容。① 項目評估。主要通過事前（承接方的資質審核）、事中（執行評估）和事后評估（結項評估）來開展。由于公開招標項目在招標之前就會對承接單位資質進行審核和篩選，因此事前評估重點針對標書文本的規范性、合法性等來展開，同時全面考慮中后期評估；對于定向購買或其他無法公開招標的圖書館服務項目，事前的資質審核是重點，同時要做好相關文件如標書、合同文本的審核。② 績效評價。對政府購買圖書館服務開展績效評價，必須要根據具體地區、服務性質及目標對象設計科學的評估指標體系，結合效率評價和效果評價組織開展。通過調研，我們認為委托第三方專業評估機構進行評估，建立由第三方、購買主體和目標對象（圖書館用戶）共同參與的績效評價體系是基本的發展方向。

一般來說，政策執行的評估機制主要包括以下幾個步驟：① 確定評估主體，主要包含購買主體、圖書館用戶群體、第三方機構、業內專家和社會組織等；② 確定評估客體，包括承接方和社會組織等；③ 構建指標體系，根據購買內容、評估主體和客體來建立；④ 設計評估方法，根據購買目標，設置既體現政策意圖又符合政府實際的評估方法；⑤ 明確評估流程，主要包括評估目標、計劃和標準的制定，評估主體的確定，人員培訓，組織開展，結果反饋等。

3.5 政策執行的監督機制

作為一項實踐與理論緊密結合的系統工程，政府購買圖書館服務必須要加強對購買全過程的監督和制約。政策執行監督的主要目的是為了保證所有的政策執行者朝著正確的目標方向推進，同時能及時發現問題并修正，因此必須要將整個政策執行過程納入到有效監督范圍內，以防止政策鏈條的斷裂。

政府購買圖書館服務的監督依據來源于《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）和一些地方政府自行制定的規章制度。截止2016年12月底，我國已有4/5的省級行政區制定了政府購買公共服務的實施方案，全部都涉及到了公共文化服務的購買。［19］通過調研發現，當前政府購買圖書館服務的監督主要以內部監督為主（例如對購買項目實行內部審計），而外部監督力量相對比較薄弱，特別是對政策執行過程和標準缺乏監督。雖然在內部監督方面政府積累了比較豐富的經驗，但是從當前監督體系來看，還存在監督法律依據不足、監督內容模糊、監督執行力較弱等突出問題。因此，政府購買圖書館服務政策執行的監督機制需要從以下幾個方面來進行完善。① 根據國辦發〔2013〕96號文提出的“政府主導、社會參與、共同監督”的要求，健全和完善政策執行的多元化監管體系。目前比較緊要的工作就是明確監督主體和職責，引入并強化外部監督，建立問責機制。② 明確監督內容和對象。政府購買圖書館服務政策執行監督的對象包括購買主體、承接主體以及購買項目的清單、目錄和流程等。從各地實踐現狀來看，必須要建立購買服務清單，重點監督項目立項、履約情況及服務質量等內容。③ 不斷提高政府購買圖書館服務的信息化水平。《政府信息公開條例》指出政府購買行為必須要公開透明，這為購買行為的信息化建設提供了法律支持。信息化監督主要是利用信息化手段，將政府購買決策、工作流程和方式、購買標準、質量監督以及購買時限等內容在信息平臺公開，并進行動態監督。④ 引入第三方監督機構。政府購買圖書館服務的監督主體既相對獨立又多元聯系。為了保證監督的客觀公正和科學專業，可以充分利用社會資源例如會計或審計事務所、法律事務所或業內專家學者等，將其設立或培育成第三方獨立的監督主體。

3.6 政策執行的合作機制

政策執行理論認為，由于涉及到不同職能部門，因此政府購買公共服務是“跨界的合作”。本文通過實地調研發現，在購買圖書館服務過程中，不同政府部門間的合作和溝通不足，致使相關政策的執行更加復雜而易變。因此，建立政府購買圖書館服務的利益相關者合作機制就變得十分重要和必要，通過跨界合作發揮不同部門的優勢和職能，可以有效提高政策執行的效率和效果，更好地滿足公眾需求。［20］

從國內政府購買圖書館服務的實際情況來看，“行政分割”是政府通常采用的模式，即通過將購買過程分解和細化，讓不同職能部門發揮各自專業優勢來解決自身職責范圍內的問題。顯然，這可以加強管理者對執行者的控制，確保決策意圖的順利實現，但是對項目任務的分解和分工也是最容易出問題的地方。例如由于層層分解，政策執行者可能無法完全按照決策者的意圖進行工作，導致政策執行偏離目標，帶來較大的外部成本等。因此，必須要根據政府購買圖書館服務工作的政策目標，建立跨部門、跨業務的合作機制。在對國內外學者研究成果進行總結的基礎上，我們將合作機制的創建分為四個環節。① 確立合作關系，基于政策目標，確定購買主體和協同部門間的關系和分工。根據各地實際來看，政府購買圖書館服務主要涉及文廣新局、工商、發改、監察、財政、編辦、審計、物價等部門，其中文廣新局、財政部門最為關鍵。② 建立協調機制，明確領導職能。從實際情況來看，領導和協調模式主要有三種：多部門聯合領導、多部門聯合執行、財政或文化部門主導。不管采用哪一種方式，都要明確責任人，簽訂合作框架、建立工作制度，強化考核評價等，進而從組織層面加強合作。③ 建立信息共享機制或平臺，保證各參與方能夠得到全面的信息支持。④ 建立“跨界合作”的配套制度，從人財物環境等資源調配方面做好保障制度建設。

總而言之，政策執行過程是一個復雜、系統的過程，需要一套完善的執行機制來推動完成。政府購買圖書館服務政策的有效實施，不僅要建立上述機制，還要在政府內部建立分權傳導機制、承接組織培育機制、社會參與機制等，只有充分發揮上述機制的聯合作用，才能保證政府購買圖書館服務的順利實施和有效開展。

4 推進政府購買圖書館服務政策執行的建議

作為公共服務市場化供給的重要制度安排，政府購買圖書館服務在我國還處于初級階段，當前必須要建立自上而下連貫的政策體系，在供給和需求兩側雙管齊下，不斷強化政策效應，促進政府購買圖書館服務的健康發展。

4.1 進一步完善政府購買圖書館服務政策執行的法律和制度體系

目前，《政府采購法》是政府購買圖書館服務的主要法律依據，但是這部法律主要針對工程、貨物的采購，而公共服務與其有本質區別，有些地方政府將購買圖書館服務完全獨立于政府采購系統之外，自行設定購買模式和購買流程。但是從實際情況來看，政府購買圖書館服務如何遵循購買流程仍然存在諸多不明之處。由于政府購買圖書館服務涉及到政府、市場、社會組織等多方關系，又體現著政策意圖，因此其行為的規范性極其重要。對此，當前必須要加強立法，將政府購買圖書館服務的價值、模式、流程、范圍、方法、績效等納入到法律范圍內。首先，要針對政府購買公共服務制定專門的法律法規，將公共服務購買納入到政府采購體系當中，同時在《政府采購法》中作出相應調整；其次，要制定《政府購買圖書館服務條例》和相關配套制度，做好財稅政策支持保障，編制政府購買圖書館服務經費預算和配套機制；最后，要鼓勵各地從實際情況出發，制定相互銜接的政策體系，進而構建一套完善的政府購買圖書館服務法律支持體系。

4.2 培育并提升社會組織的承接能力

當前，培育并提升社會組織的承接能力，已成為政府購買圖書館服務的關鍵環節。一方面要加強對現有組織的扶持和引導，另一方面要豐富承接主體類型。當前，我國社會組織發育緩慢，承接能力較弱，在政府圖書館服務購買方面發揮的作用還比較有限。因此，必須要加強社會組織的培育和引導，在資金、政策、人才等方面給參與大力支持，促進其健康快速發展，同時加強政府、市場和社會組織之間的溝通和互動。2015年7月，中央辦公廳會同國務院辦公廳共同下發了《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，這為促進社會組織健康發展奠定了堅實的政策基礎，也為規范和完善社會組織發展環境創造了良好條件。具體來說，社會組織要根據方案要求，統籌推進、科學分工，周密組織部署，大力提升承接圖書館服務的能力；政府加大資金支持，編制專門的資金預算和財政管理制度，同時鼓勵更多社會資本參與到圖書館服務供給當中去，不斷提高社會組織服務水平。最后，政府應對“老少邊窮”地區的社會組織建設提供傾斜性政策支持，幫助其盡快孵化發展，引導其積極參與圖書館服務的購買，不斷發揮其價值引領和公益志愿的功能。

4.3 加強政策工具的遴選和導向

政策工具是保證政策目標得以實現的具體方法、技術和手段。政策工具的選擇會直接影響到政策實施的效果。政策工具有多種類型，主要包括市場化工具和社會化工具，其中市場化工具（如外包、特許經營等）是有效配置資源，進而實現公共服務供給的重要手段和主要方式，而社會化工具（如公眾參與、志愿服務等）則是公共服務供給的重要補充。為了充分發揮市場配置社會資源的重要作用，政府在購買圖書館服務過程中要做好政策工具和購買模式的選擇和運用。例如，獨立關系競爭性購買（指購買方和承接方關系獨立，購買方通過公開競爭程序選擇承接方）作為一種理想的購買模式正被廣泛使用，而當前正在大力推廣和流行的PPP模式，也引起了國內外的高度重視。PPP模式創造性的推動了政府、專業機構和企業在公用服務和產品供給方面的合作，大大提升了公共服務的效率和效果。在具體的實踐中，BTO（Build-Transfer-Operate），BOT （Build-Operate-Transfer） 等這些政府購買圖書館服務的重要模式和工具，未來將會發揮更加重要的作用。［21］

4.4 加大對欠發達地區圖書館服務購買的支持

自我國推行政府購買公共服務以來，無論是在理論研究還是政策實踐方面，都取得了十分顯著的成果，但是由于各地經濟發展水平存在較大差異，以及資源、人口等要素的差別，使得圖書館服務質量也存在明顯的地域差異，特別是經濟欠發達地區的圖書館公共服務急需大幅改進和提升，而這些地方政府對公共文化服務的政府購買尚未制定與之配套的相關政策。因此，當前要就中央與地方政府購買圖書館服務的事權關系和范圍、支出責任等進行明確劃分，保證各級政府在購買圖書館服務的財權和事權相一致，［22］欠發達地區要堅持“以縣為主”的圖書館服務購買模式，充分運用市場手段，發揮社會組織的獨特作用，不斷將圖書館服務延伸到廣大農村地區，進而提升欠發達地區圖書館服務的質量。

4.5 不斷促進圖書館服務質量的改善

政府購買圖書館服務是一項關系民生的工程。從理論上來講，政府購買圖書館服務的治理選擇的是一種“技術化的路徑”，但是在實踐中卻表現出明顯的異化。［23］由于我國社會組織類型不夠豐富，數量少且發育緩慢，因此尚未形成完善的競爭市場，雖然近年來承接的公共服務項目數量快速增長，但是提供的服務質量水平偏低。另外，我國社會組織專業服務水平較低，服務覆蓋范圍相對有限，無法滿足更多公眾的需求。目前，國外政府購買圖書館服務一個主要趨勢是，不管是政府還是社會組織，服務對象和服務質量都被擺在了首位，公眾對圖書館服務的滿意度和需求成為評價政策目標是否實現的重要指標。［24］因此，公共服務供給不單是一個技術性過程，而且是一個政策推廣、價值重構、多方共同治理和參與的過程，并演進為一種不斷提升服務質量的政策活動。對于我國政府購買圖書館服務來說，不僅要保證圖書館服務的覆蓋范圍，還要拓展多元化和深層次的服務，強化政策效果，將不斷改進和提升圖書館服務質量作為政策執行的出發點和落腳點，重新評估政策執行的效果，才能真正推動政府購買圖書館服務的健康發展。

5 結束語

目前，政府購買圖書館服務已成為一項重要的公共文化任務，分稅制環境對政府購買圖書館服務提出了新的政策要求，只有建立和完善政府購買圖書館服務的政策執行機制，優化政府購買圖書館服務的制度環境，明晰政府、社會、市場之間的邊界和關系，建立分權的財政支持體系，探索更為科學合理的購買模式，才能不斷創新政府購買圖書館服務機制，更好地實現政府購買圖書館服務的政策目標。