2009-2017年我國檔案開放研究綜述

■馬思敏 張玉蓉 卞昭玲

隨著云計算、物聯網、移動互聯與人工智能等新一代科學技術的發展，人類社會正全方位地進入大數據時代。為推進真實可信的數據更好地服務經濟發展，國際國內在理論探討的同時，也進行了實踐的探索。2013年，為促進世界各國數據開放，互聯網之父蒂姆·伯納斯·李發布《開放數據晴雨表：2013年開放數據全球報告》，報告主要從準備度、執行力、影響力三個維度評估各個國家數據開放情況。我國于2017年、2018年陸續發布了《中國地方政府數據開放報告》，2018年的報告在數據層和平臺層的評估基礎上新增了準備度衡量尺度，準備度主要從法規與政策、領導力、組織保障三方面進行評估。在此背景下，為更好地支持我國社會各項科學決策與業務創新、管理創新，更好促進大數據時代下我國檔案的開放，筆者認為我們首先應立足現實，了解我國檔案開放的研究現狀。此前已有學者對1999年至2008年的國內檔案開放現狀進行過研究，故本文擬對2009年至2017年國內檔案開放研究成果進行歸納、總結和評價。筆者通過Citespace軟件和知網可視化分析功能對檢索出的文章進行可視化分析，在此基礎上，通過內容分析的方法對作者們在文中關于檔案開放所提出的觀點、研究方向進行了分類、整理。

圖1 139篇數據開放論文數量總體趨勢圖

一、論文統計與分析

（一）時間分布特征

在CNKI期刊庫以高級檢索方式精確檢索2009-2017年度核心期刊和CSSCI期刊上篇名或者關鍵詞為檔案開放的文章，共檢索到158篇期刊文章記錄，去除新聞等無效信息，得到139篇期刊文章，對這139篇文章進行分析。首先利用CNKI可視化文獻分析得到圖1。根據圖1可以看到，與1999年至2008年，國內學界對檔案開放研究的文章數量呈階梯狀遞增趨勢不同的是，關于檔案開放方面的文章自2009年開始，整體趨勢逐年降低，在2011年、2013年、2016年數量都比上一年增加。將檢索年度設置為“不限”，得到圖2，根據圖2顯示，我們可以清晰的看出雖然自09年后文章數量有所變化，但每一年的數量水平仍高于往年水平。國內關于檔案開放文章的數量在2009年達到巔峰。考慮到一般發刊都需要審核數月時間，筆者認為這與2008年5月1日起國務院通過實施《中華人民共和國政府信息公開條例》有關聯。

圖2 文獻年度分布

圖3 2009-2017年檔案開放論文的高頻關鍵詞

圖4 2009-2017年檔案開放論文的高頻關鍵詞詳表

（二） 關鍵詞分布特征

利用Citespace軟件可將關鍵詞在139篇文章中出現的次數通過圖形的大小、顏色直觀的展現出來。在Citespace軟件界面，設置“Time Scaling”的值為l，即將2009～2017年分成9個時段進行處理，網絡節點選擇Keyword，數據抽取對象為top50。運行Citespace，最終得到我國2009-2017年檔案開放研究的關鍵詞圖譜，如圖3。而利用Citespace分析得到圖譜的同時，我們還會得到一個詳細列舉關鍵詞出現次數、中心度的圖，如圖4。圖3、圖4表示，檔案開放是出現次數最多的關鍵詞，共出現79次。接下來是政府信息公開、檔案利用、檔案館、檔案開放鑒定等。

（三）主題分布特征

筆者對139篇文章進行歸類整理，主要分為四類：信息公開與檔案開放關系、檔案開放鑒定、檔案開放中的法與權、檔案館的檔案開放工作。其中，信息公開與檔案開放關系的文章占17.27%，檔案開放鑒定類占12.95%，檔案開放中的法與權類占15.11%，檔案館開放工作占9.35%。這四部分，信息公開與檔案開放關系、檔案開放中的法與權占比較多，這與《信息公開條例》的頒布、《檔案法》的修改等關系密切。其余文章大部分集中在檔案開放鑒定、檔案館的檔案開放工作上，有關網絡數字環境下檔案開放的文章僅占比5.04%，這說明我國對新技術環境下檔案開放的研究還較為欠缺。

二、2009-2017年我國檔案開放研究的主要內容

（一）信息公開與檔案開放

我國檔案開放始于1980年提出的“開放歷史檔案”，這要早于20世紀90年代推行的有關信息公開的實踐——政務公開制度。但是由于檔案的特殊地位，與發展態勢十分迅速的信息公開相比，檔案開放實踐仍處處受制。《中華人民共和國政府信息公開條例》，自2007年1月17日國務院第165次常務會議通過，由中華人民共和國2007年4月5日發布，自2008年5月1日起施行以來，至今已接近十個年頭，《信息公開條例》自通過后，就引起了檔案學界廣泛的討論。這其中，包括《信息公開條例》與《中華人民共和國檔案法》的沖突與矛盾。以開放時間為例，《條例》規定除了不公開之外的信息都需要主動公開或者依申請公開。按照現行的檔案法規體系，具有保存價值的政府信息在履行一定程序后轉換成檔案并進入檔案機構，通常在30年后才能對外開放。《中華人民共和國檔案法》第十九條規定：“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放。”也就是說，檔案無論保密與否，從進館之日起算，直至檔案形成滿三十年一般不開放利用。《中華人民共和國政府信息公開條例》第十八條規定：“屬于主動公開范圍的政府信息，應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作內予以公開。”可見，這兩個法律法規對檔案或文件的開放時間規定有很大的沖突。由于《檔案法》規定的封閉期的限制，《政府信息公開條例》中依法主動公開的信息成為檔案后反而存在被封閉保存的可能性。許多學者在此基礎上都提出了相應改進措施。如將政府公開信息的審核納入公文的起草審核程序之中，使之制度化、規范化，在文件形成的源頭就對文件能否公開作一界定，并在文件上統一標識，避免在政府信息進入檔案館后仍要進行二次鑒定。盡管《條例》的立法層級較低,但其作出的一系列制度安排是長期的實踐探索和理論創新的成果, 因此, 這些符合時代要求的實踐探索和理論創新的成果完全能為修改《檔案法》有關條款所吸收。在修改的條款中明文規定, 凡《條例》中規定的“必須公開的信息”,即使經過歸檔程序亦可以列入隨時對外開放的范圍。另外，眾多學者一致認為，應對《中華人民共和國檔案法》進行調整開放時限、開放范圍的修訂，以更加合理地與《政府信息公開條例》相銜接。有意思的是，在這些一致認為兩者互相矛盾的論述中，有學者卻認為這些觀點的分歧，主要是對政府信息公開是否等于檔案信息公開的理解不同，而“以公開為原則，不公開為例外”的政府信息公開原則將挑戰檔案開放鑒定的傳統做法。

（二）檔案開放鑒定

檔案開放鑒定工作，是指檔案館根據國家法律和檔案部門的有關規定，對已滿封閉期限的檔案加以分析，判定檔案能否對社會開放的一項工作。錢海峰將檔案開放鑒定工作特點總結成了四個特性，分別為：政治性、法律性、專業性、政策性。四個特性表明檔案鑒定開放在檔案工作中有著不可忽視的影響，檔案開放鑒定是一項與國家政治利益、人民財產糾紛息息相關的工作，它依照國家、地方、行業相關法律政策嚴格執行。有學者將檔案開放鑒定工作的對象分為三類，第一類是由已經公開的現行文件轉化過來的，自然可以直接提供給利用者進行利用；第二類是移交之時仍屬于保密文件，這類文件已經劃定了密級和保密期限，保密期內不能對外公開利用；第三類是現行不屬于保密但又不宜公開的，即內部級文件轉化而來的，這類文件需由檔案形成單位（部門）提出明確限制利用的意見與標識，以便檔案部門安全、及時、有效地提供利用。檔案開放鑒定一般分為三個工作步驟：初審、復審、終審。三個環節的具體承擔者各地均有不同。在學者們的討論中，從鑒定主體出發，有建議將離退休人員加入到檔案鑒定工作小組中的，把離退休人員中工作經驗豐富的人員請回來，可以大大補充檔案開放鑒定人員上的不足，加快鑒定工作的步伐；也有建議將文件原形成單位加入到鑒定工作小組中的，認為他們對所移交的檔案內容比較熟悉，尤其是專業性較強的檔案，對檔案機密程度把控能力更加準確；部分學者認為，完全可以利用人工智能、批量處理技術支持檔案開放鑒定工作。

（三）檔案開放中的法與權

在我國檔案開放利用中，涉及到的權利包括公民隱私權、公民知情權、檔案公布權、自由裁量權。檔案開放利用中的隱私權除具有一般意義上隱私權具有的固有性、專屬性、對世性、支配性等特征外，還具有獨立性、歷史性、處分性等檔案開放利用隱私權的特殊屬性。檔案隱私不同于現代社會活動中權利人的隱私，它在很多情況下為隱私權人在具有歷史意義的社會實踐活動中以不同形式保存起來的個人信息、私有領域等資訊的記錄，因此具有歷史性這一特點。目前在我國的檔案法律法規體系中，并沒有明確的法律條款對公民的隱私權予以規定。相比于國外，我國《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》（2005）是特殊領域個人信息保護立法，《侵權責任法》（2009）首次將隱私權作為一項獨立權利。檔案法規中限制開放利用主要為保護信息安全、維護國家和社會利益，對隱私保護與限制并未作直接規定。《檔案法》第三章規定了特殊檔案的管理權限和利用制度，但未涉及隱私檔案，在第五章中更未明確法律責任；在《檔案法》立法原則指導下，《檔案法實施辦法》《各級國家檔案館開放檔案辦法》《政府信息公開條例》《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》《檔案工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》《外國組織和個人利用我國檔案暫行辦法》等部分條款對隱私問題有所涉及。但總體而言，目前檔案隱私立法有四點缺陷：原則性強，不易執行；系統性弱，支持性立法少；缺乏對檔案隱私主體權利的合法保障；對隱私權的范圍和實施以及豁免情況未做清晰定義。有學者提出，鑒于目前不能進行獨立立法，當前更為重要的是做好已有法律法規的修改完善，以真正實現檔案開放利用中公民隱私權的保護與合理限制。在檔案學范疇，保護個人隱私是通過特定時期禁止使用文件或檔案實現的，而其實現途徑正是檔案的開放鑒定。伴隨隱私權的討論，檔案開放利用中的知情權是不容忽視的一部分，二者相輔相成，卻也對立沖突。在解決二者矛盾統一問題上，學者們也提出了很多建議。二者沖突的平衡應選擇公共利益優先、權利協調的原則，還應在具體制度設計上明確隱私與知情的邊界。檔案公布權的取消與設定并不是絕對的，應對開放范圍內取消廢止，而對于未開放范圍內，檔案公布權仍需保留。有學者提出綜合檔案館有關檔案開放利用與公布權限過大，應予適度收縮，相對擴大檔案形成機構的檔案開放利用的判定權以及檔案利用者的自由獲取、公布、開發、傳播權，以便綜合檔案館更有效履行檔案信息服務的公共職能。此外，自由裁量權在檔案開放時間和開放范圍方面的使用上限度過大，檔案開放救濟制度的待完善，也是現今存在的問題。權利的有效行使，離不開法律條文層面的保障。我們在對檔案開放利用中各項權利相關問題探討時，也在對保障其實施的法律間接地評判、討論。

（四）檔案館的檔案開放工作

對于檔案開放相關問題，前文已經闡釋了2009-2017年間檔案界同仁重點關注、討論的三個部分，搜索結果中也有相當一部分文章在對檔案開放實際工作的進行深入研究，本專題將對這部分內容進行簡要提煉。很多學者都對目前我國綜合檔案局館的檔案開放工作進行評述。有學者從責任機制的角度談起，認為檔案館在對一份檔案是否開放進行判斷時常常面臨著兩種價值選擇，承擔著雙重責任——保密責任和開放責任。檔案開放政策應區分開放工作中的檔案解密和提供公共利用責任，使檔案館在開放中的責任邊界更為清晰。不少文章都介紹了本地區的區縣檔案館檔案開放工作，如對《北京市區縣檔案館館藏檔案開放工作管理辦法》的解讀，對遼寧省檔案館2006- 2015年檔案的利用情況的梳理等，都是檔案同仁在對檔案開放工作實踐調研的基礎上對其存在的問題及解決對策提出了見解。除此之外，有關人事檔案、外交檔案、科技檔案等專門檔案開放的特點研究文章也出現在了我們視野之中。少數學者還對于網絡化環境下檔案開放工作進行了初步探討，如對檔案開放目錄建設、對微博等新媒體和檔案開放有機結合等問題的探討。

三 結語

通過對2009-2017年檔案開放文章定量與定性的分析，我們可以看出，目前，檔案開放研究主要仍停留在對保障檔案開放的法律、制度、權利的探討，對于新時代、新技術、新環境下檔案開放的發展態勢等問題探討的較少。我國檔案開放現狀與目前國內數據開放要求相距甚遠，日后，檔案開放工作更應借鑒數據開放工作的開展經驗，構筑“政產學研”協同創新體系，以更好地支持復雜性社會化活動的科學決策與業務創新、管理創新。