綜合監管：法制化怎樣成為常態

一直以來，強化監督管理都是建立基本醫療衛生服務體系的重要手段，提升監管的科學性、規范性、及時性，更是深化醫改、推進健康中國建設的重要內容之一。

2018年8月3日，國務院辦公廳發布《關于改革完善醫療衛生行業綜合監管制度的指導意見》，明確提出，到2020年，建立職責明確、分工協作、科學有效的綜合監管制度，健全機構自治、行業自律、政府監管、社會監督相結合的多元化綜合監管體系，形成專業高效、統一規范、文明公正的衛生健康執法監督隊伍，實現醫療衛生行業綜合監管法治化、規范化、常態化。《意見》的發布對于改革完善醫療衛生監管制度，無疑具有重要的里程碑式意義。但要落實各項目標，仍面臨較為嚴峻的挑戰。

法律法規需與時俱進

現代行政管理本質上是依法行政，醫療衛生行業綜合監管本質上是與醫療衛生相關的行政部門的綜合行政執法行為。醫療衛生相關法律法規，是醫療衛生行業綜合監管的依據和前提。

在醫療衛生相關法律法規不完善、不健全的情況下，醫療衛生行業綜合監管的科學化和規范化無異于緣木求魚。盡管我國已經有醫療衛生相關的法律11部、行政法規40余部，基本形成了有中國特色的醫療衛生法律體系，但要落實《意見》提出的改革要求，醫療衛生相關法律法規還有待進一步完善。

一方面，醫療衛生的兩個重要內容是醫療和公共衛生，但目前我國還只有《醫療機構管理條例》和《突發公共衛生事件應急條例》，尚未制定《醫療法》和《公共衛生法》。要建立完善的醫療衛生綜合監管制度，首先就得對現有的醫療衛生相關法律法規進行修訂和完善，對本應立法還尚未立法的醫療衛生領域積極推動立法。

另一方面，除了事前預防和加強過程監管外，一個重要的途徑或手段就是通過提高違法違規行為的成本，也就是加大違法違規行為的處罰力度，來形成高壓態勢和震撼力，從而使醫療衛生相關行為主體出于對違法違規成本的感知和法律責任的敬畏而自覺盡量少違法違規，甚至不違法違規。

目前，我國一些醫療衛生相關法律法規制定于上世紀90年代，相關處罰措施也一直沒有修訂。以未取得《醫療機構執業許可證》擅自執業的處罰為例，《醫療機構管理條例》第四十四條規定，“由縣級以上人民政府衛生行政部門責令其停止執業活動，沒收非法所得和藥品、器械，并可以根據情節處以1萬元以下罰款”。1994年的1萬元所體現的價值跟2018年的1萬元完全不可同日而語，對違法主體的威脅力也大相徑庭。

2017年1月1日實施的《深圳經濟特區醫療條例》第六十八條規定，“未取得醫療機構執業許可證開展執業活動的，由衛生行政主管部門責令立即停止違法行為，沒收違法所得和藥品、器械等；違法所得無法確定或者違法所得低于二萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款，造成患者重度殘疾或者死亡的，并處十萬元以上二十萬元以下罰款；違法所得二萬元以上的，并處違法所得三倍以上五倍以下罰款，造成患者重度殘疾或者死亡的，并處違法所得五倍以上十倍以下罰款”。不難看出，《深圳經濟特區醫療條例》的處罰力度遠大于《醫療機構管理條例》，其對醫療衛生違法違規行為的處罰經驗為國家完善醫療衛生相關立法、制定相應的處罰措施提供了借鑒。

任務加倍PK隊伍薄弱

監管隊伍建設是保障醫療衛生行業綜合監管目標實現的根本。《意見》明確要求，醫療衛生監管要轉變理念、體制和方式，從重點監管公立醫療衛生機構轉向全行業監管，從注重事前審批轉向注重事中事后全流程監管，從單項監管轉向綜合協同監管。不難看出，在未來，無論是廣度還是深度，醫療衛生行業綜合監管的任務將會成倍乃至指數式增長。

在原來重點監管公立醫療衛生機構和注重事前審批的情境下，監管結果尚且不盡如意，“魏則西事件”“疫苗接種事件”就曾挑戰廣大公眾神經的承受能力。而現在監管任務快速增長的情況下，監管隊伍無疑將面臨巨大的監管壓力。任何制度實施都會有“窗口期”，醫療衛生行業綜合監管制度也一樣，如果在合理的“窗口期”內，醫療衛生監管隊伍未能順利承擔起監管職責、實現監管目標，將會失去政府和社會公眾的信任，醫療衛生行業綜合監管的制度目標也將難以實現。

醫療衛生行業綜合監管制度的改革，對監管隊伍的人員總數、個體素質、團隊綜合能力等方面都提出了新的要求。《意見》已經明確加強隊伍和能力建設，充實醫療衛生行業綜合監管力量，加強業務培訓，推進綜合監管隊伍專業化、規范化、職業化，逐步實行衛生健康執法人員職位分級管理制度。接下來，要建設一支能切實履行職責的監督執法隊伍，相應的人員編制、崗位設置、執法能力要求、培訓、認證考核等制度還有待盡快完善。

執法手段亟待現代化

執法手段現代化是實現醫療衛生行業綜合監管目標的關鍵。2017年年底，全國醫療衛生機構已有100萬家，醫療衛生技術人員超過1000萬人，健康產業從業人員數量更多。同時，醫療設備和醫療技術更新發展迅速，醫療服務領域新業態、新模式層出不窮，“互聯網+醫療健康”方興未艾。原來主要依靠執法人員現場檢查的執法方式和執法手段，已經難以實現監管目標。如何有效利用互聯網技術、人工智能技術和信息化手段，進行風險提示、警示教育、發現違法違規行為、及時處理違法違規行為等；如何有效運用社會網格化管理經驗，充分發揮社會各界人士的力量，及時發現并查處醫療衛生違法違規行為，將成為醫療衛生行業綜合監管制度能否順利實施的關鍵。

今后，根據醫療衛生行業的“場景”特點開發出符合醫療衛生行業特點和規律的行為監測程序或軟件，通過數據挖掘技術及時監測和發現醫療衛生違法違規行為，通過信息系統或平臺及時發布或通報不良執業行為，既可以對廣大公眾進行風險預警，也可以使相似的醫療衛生機構和從業人員引以為戒。這些技術手段和措施將大大降低醫療衛生監管人員的工作壓力，提升醫療衛生行業綜合監管的效率和水平。