國見町：糾結的“緊湊化”

胡俊凱 沈紅輝

國見町公路服務區“阿津賀志之鄉”前的花卉市場

在人口過疏、高齡的情況下，如何能繼續為散居的居民提供高質量的公共服務，同時又控制成本，系地方振興面臨的一個課題

藤田站幾乎是孤零零地佇立于鎮的邊緣。鐵路背面為阿武隈山地，正對面緊挨著國見町中心街區。這座有118年歷史的小火車站，距東京約290公里。每天來往于關東和東北的火車會經過這里，不過在這停留的班次不多，日均客流量在2000人左右。火車沒到的時候，車站冷冷清清，在秋風里顯得有些落寞。

藤田站周邊將是福島縣國見町“城鎮功能布局合理化規劃”中需要改造、升級的重點區域。

“日本的地方正在急劇凋敝。如果將2010年的人口作為100，那么到2050年，日本有60%的居住地人口將減半。在這些人口密度較低的地區，基礎設施該怎么辦？按照現在的做法成本太高了。所以必須緊湊化處理。”國土交通省綜合政策局企劃專門官三善由幸接受《瞭望東方周刊》記者采訪時說。

國土交通省提出的應對辦法是建設緊湊型城市，即把過去分散于各地的人口集中至城鎮中心，這樣道路可以短些，公交成本會下降，醫院等各項公共服務維護支出都會下降。

在國見町政府。本刊記者采訪了町建設課長羽根洋一、交流課長武田正裕、建設課系長鴫原貴史等，了解了該町通過町鎮“緊湊型”規劃，集中建設中心城區，引導屆民向町中心街區遷移的來龍去脈。

“緊湊型”布局的由來

國見町位于奧羽山脈與阿武隈山地之間。發源于那須岳的東北第二大河阿武隈河流過町境，與稻田、樹林、果園、山丘構成了國見町豐富的地形地貌。町面積為3795平方公里，其中35%的面積為農地，盛產稻米、桃子、蘋果、柿子等農產品。人口約9600人，其中4300人居住在藤田地區，亦即町中心街區。這里集中了町政府、公立藤田綜合醫院、縣北中學、JR藤田站、觀月臺文化中心等一批公共設施。中心街區以外是農業區域，若干個村落里居住了約5300人。

國見町的人口密度很低，空屋、空地不少，傳統社區有瓦解之虞，還影響到町容町貌。中心街區的商業街不少建筑在東日本大地震中受損，店鋪卷簾門緊閉，一些空店閑置著，了無生氣。農業區域則因老齡化和農業后繼無人，棄耕地不少，雜草叢生。國見町位于福島縣界，保健所缺乏，而鄉村老年人特別是孤寡老人家庭增多，健康護理、預防護理面臨很大壓力。現有公共設施如JR藤田站、公共巴士等利用率低，而不通公交的空白區域仍然存在，公共交通呈衰退趨勢。

羽根洋一、鴫原貴史介紹說，人口減少導致稅收減少，而社保開支、振興開支大為增加。因町民居住分散，公共設施不足，服務壓力增大，成本上升。這一問題在上世紀六七十年代日本經濟高速增長時期已經顯現。

國見町目前正在執行的城鎮規劃是約40年前制定的。日本在推進城鎮化建設時，各地都劃定了“都市規劃區域”，中央政府通過《都市規劃法》對城鎮如何規劃等作了詳細規定。其中，“都市規劃區域”對居住區、工業區等各種用途土地作了規定。國見町的“都市規劃區域”，包括“都市機能引導區域”和“居住引導區域”等，旨在將人口集約到中心城區。

在日本，城鎮規劃一旦確定便具有法規意義，不能隨便更改。2016年國見町根據面臨的新問題，依據日本“城市重建特別措施法”（2014年修訂）“福島縣城市規劃區域基本規劃”“第五次國見町振興規劃”，制定了“城鎮功能布局合理化規劃”。

鴫原貴史講解阿津賀志山防壘的故事

“這個規劃旨在將住宅區、醫院等城市功能集中到一起。國見町原來的中心街區就很狹窄，已經非常緊湊。在制定規劃時，中央政府也基本認可我們町政府的這一判斷。”鴫原貴史說。1993-1994年，國見町在40年前規劃的基礎上追加了一塊住宅用地。“城鎮功能布局合理化規劃”對中心街區邊界未作變動，但對街區內部布局特別是交通等作了新的安排。

“道之站”的聚集效應

從藤田站穿過中心街區的狹窄小巷，步行約12公里，可達4號國道邊上的“道之站：阿津賀志之鄉”。“道之站”是近年日本各地都著力打造的特色公路服務區，這樣的服務區福島縣就有33個。“阿津賀志之鄉”是新落成的，2017年5月3日才開業。

與老舊的藤田站略顯冷落的境況相比。“阿津賀志之鄉”建筑新穎龐大，寬闊的停車場停放著不少汽車。外表為原木裝飾的大廳外擺放著許多花草，那是本地農民拉過來賣的。大廳里地方農產品、特產琳瑯滿目。一端有食堂和咖啡廳。大廳樓上還有四間客房。我們在國見町采訪時。就住在這里。

“阿津賀志之鄉”是國見町“城鎮功能布局合理化規劃”的重點項目，開業后已成為町里聚集人流效應最強的設施。其與將要進行的藤田站翻修及周邊重建、舊商店街振興，以及現有的具有聚集人流功能的文化中心、町政府等一起，構成一個新的緊湊型的中心街區。

鴫原貴史介紹，“城鎮功能布局合理化規劃”現在最下力氣的就是設計好交通。把這些公共設施和商店街連接起來。目前“阿津賀志之鄉”和藤田站之間的道路尚未修通（只有小街小巷），舊商店街了無人氣。日后把大道修好。再引導居民沿新道開店，就能形成新的商業中心。

“現在有一些民間企業和個人已看中了這條大道旁邊的空地，找我們咨詢能不能做開發。”羽根洋一說。在“阿津賀志之鄉”，町政府已經在研發各種新產品，希望能夠激發民間的創業熱情，沿街開店。

“城鎮功能布局合理化規劃”提出了四點措施：

一是在中心街區（藤田地區）國道旁邊建設公路服務區“阿津賀志之鄉”，強化其方便居民生活、銷售地方土特產、宣傳特色旅游等功能。

二是通過農商聯合，將經營地方特色農產品的飲食店、咖啡館、茶館、酒館等引進中心街區商店街，并靈活利用商店街里的空店空鋪。修復町里遺存的歷史建筑，增強中心街區的歷史文化魅力。

三是為建設老年人宜居的環境，引導投資者興建帶有護理服務的老齡住宅、老齡護理服務設施、夜間護理服務設施、提供日常醫療服務的診所等。為促進育兒家庭、遷入者前來定居。引導投資者興辦保育所、幼稚園等。為方便老年人和遷入者更換住處，制定了“國見町空家等應對辦法”，靈活利用中心街區的空屋和空地。

四是構建以公共交通為中心的交通網絡，方便居民和游客。

城鎮“緊湊化”和交通“網格化”是日本為解決地方人口過疏和老齡化問題而提出的城鎮和交通規劃的基本理念。國土交通省的三善由幸介紹，目前，日本已有112個自治體提出了建設緊湊型城鎮規劃。日本是地方自治體制。國土交通省主要是對地方提出建議，并利用財政杠桿來引導地方政府建設緊湊型城市。

“阿津賀志之鄉”就是充分利用了政府財政支持建成的項目。這個項目籌劃了20年，總耗資約23億日元，包括征地費、建設費等。其中國家財政撥款為13億日元，8億為町政府財政支出。

“我們不想消滅村落”

在距藤田站約44公里的地方，有一大片丘陵，野草茵茵，溝壑縱橫。這是著名的阿津賀志山防壘遺址。八百多年前，盤踞奧州的藤原氏率軍在此挖濠筑壘，抵抗鐮倉幕府軍隊，演繹過一場時代轉換的戰爭劇。

丘陵旁邊是大片尚未收割的稻田和錯落的農舍。受驚的白鷺撲騰騰掠過稻浪，荷塘里破敗的荷葉在秋風中搖曳。對于當地人來說，歷史上的政權興衰、時代轉換，早已是過眼煙云。他們所不舍的，是載滿傳統習俗和文化的村落。

“我們計劃引導周邊村落的人集中到藤田來居住，使中心街區人口達到約6000人左右。”羽根洋一說。國見町中心街區面積為1436公頃，只占國見町總面積的約5%。

在日本地方，現在能維持住原有人口規模已屬不易，要增加一千多人，這個計劃確實有點“宏偉”。“如果把國見町城鎮緊湊化目標定為100的話，我們現在已經進行了5%。”

町民的心態與中央政府的態度之間似乎有些距離。

“國見町本來就很緊湊，在和中央政府就‘城鎮功能布局合理化規劃溝通時，中央政府剛開始竟然還讓我們再縮小中心街區面積，引導居民遷入中心街區。對此，我們強調，國見町現在住宅、工業和商業分區都很緊湊，不能再縮小了。經過交涉，我們已經差不多快說服中央政府了。”鴫原貴史說。

羽根洋一、鴫原貴史表示，他們也理解中央政府的態度。當年泡沫經濟時代，大家都買地建房子、建設施，城鎮規模越來越大。就是突破了中心街區的規劃限制。現在，人口減少了，當然要縮減。這是中央政府最想解決的問題。不過在我們看來，國見町這樣的小城鎮問題不大，反倒是大中城市問題嚴重。

喝原貴史說：“說白了，我們制訂‘城鎮功能布局合理化規劃，是為了獲得申請財政補貼的資格。制定規劃后就可以向中央政府申請各種補貼。町政府現在雖然沒有計劃做大項目，但必須未雨綢繆。不做這個規劃，連申請補貼的資格都沒有。”

當然，除申請補貼外，國見町人口確實越來越少，要早作準備。“不過節奏可以再放得更慢點。中央政府很著急，但我們覺得慢慢來就好。”

“我們不想消滅村落，無論如何都要維持農田。農田維持不下去，國見町就完了。考慮到農田問題，我們沒想過強制村落搬過來。”他們說。如果要引導村民搬過來，町政府現在可以采取的政策，是對村民在藤田地區新建公寓類集體住宅提供財政補貼。但現在還沒有具體設想。

在許多地方，隨著村落人去屋空，一些傳統習俗、文化的傳承也戛然而止。

藤田站有一百多年歷史，其周邊將成為國見町重點改造區域