電力建設項目建設征地流程探討及建議

李小松 趙穎博 王 真 方 勇

（國網河南省電力公司新野縣供電公司，河南南陽473500）

0 引言

隨著近年來電力建設項目依法合規要求的不斷提高和土地管理政策的日趨收緊，涉及征地的電力建設項目在項目征地、權證辦理等工作中經常遇到各類難題，碰觸各類土地政策紅線。新野縣供電公司近年來先后協調建設了500 kV南陽南變電站、220 kV新野西變電站、110 kV上莊變電站等輸變電新建工程，通過土地部門按照公共事業項目單選址用地需求申報、土地劃撥等程序順利取得有關權證。

本文就結合實際辦理中的政策敏感點和處理方法進行專題探討分析，希望對電力項目的順利落地實施提供一些有益的幫助，積極提高電力建設項目征地及權證辦理的效率，大大提升電網建設效益。

1 電力建設項目建設征地程序

電力建設項目的全過程按照工程建設管理程序可分為規劃選址階段（含可研）、項目前期階段、工程前期階段、工程實施階段、權證辦理階段，涉及的政府職能部門有土地部門、規劃部門、林業部門、水利部門等，其中林業部門主要是涉及林地類項目的調整和有關政策，屬于個例，本文不再探討。本文主要按照常規項目考慮土地、規劃政策的影響并進行問題分析。根據近年來工程建設實際和有關程序，將電力建設項目征地流程（圖1）簡要歸納如下，并對關鍵環節進行探討分析。

1.1 規劃選址階段

在項目規劃選址階段不僅要求對變電站落點的技術經濟指標進行比選，還應積極與當地政府溝通，準確了解當地社情民意。特別需要關注被征地農民的民族成分、是否同意項目建設、人均耕地面積、當地干群關系等信息并進行綜合分析，征求意見的主體是鄉村兩級政府，要盡量規避后期征地過程中因引發歷史遺留矛盾等引起阻工等惡性事件發生，從而影響工程建設進程。

圖1 電力建設項目建設征地工作流程圖

在選址階段務必要關注最新的規劃政策和土地政策，土地政策方面要及時結合土地規劃積極了解有關信息，避免碰觸“基本農田”政策紅線。對于選址在“一般農田”或“規劃建設用地”的項目要積極通過“規劃聽證論證”等方式，完成土地利用規劃調整。在此環節，建議電網規劃部門務必工作前置，及時結合土地規劃部門完成土地利用規劃修編工作中的“上圖上表”工作，積極將站址布點固化到土地規劃成果中，為后期項目建設奠定基礎。

在市政規劃層面，尤其要關注城市規劃控制區內的變電站落點情況。與規劃部門及時溝通，從站址選擇、高低壓走廊、管廊規劃等方面積極予以配合。特別要關注產業集聚區等新興負荷增長點的控制性規劃，縣域普遍存在工業項目“小、急、快”等特點，縣域規劃執行剛性不足與縣域經濟對項目的渴求度往往會影響規劃項目的實施節奏，建議地方供電部門積極做好信息平臺建設，主動避免規劃與項目沖突的情況發生。

1.2 項目前期階段

在此階段，最重要的土地政策文件就是土地預審文件。該文件既是后續土地手續辦理的重要前置條件，同時其也以界址點坐標的形式固化了站址位置，對后續報批及有關手續辦理進行約束，應引起屬地公司的高度關注。

近年來，在項目核準工作中提出將規劃項目選址意見書作為項目核準的前置條件。筆者認為項目選址意見書與土地預審意義類似，對于城區或產業集聚內在規劃控制范圍的項目能更好地保護和銜接，與市政項目結合，但縣域經濟發展中項目往往存在論證建設周期短、不確定性高等特點，因此對電力項目的效用值得進一步觀察和研究。

1.3 工程前期階段

在此階段，重點工作分為三項，分別是與縣政府簽訂征地包干費用協議，土地部門牽頭做好單選址項目劃撥用地報批工作，規劃部門辦理建設用地規劃許可證和規劃控制指標意見等支持性文件。

在與政府簽訂征地包干費用協議的環節一定要全面考慮項目落地需求，費用不僅應包含征地補償拆遷費用等地方規費，同時也應考慮地災/壓礦評估、建設項目規劃評審等咨詢費用，建議該項費用在縣財政部門在預算外單獨立戶，專款專用。需要時結合土地、規劃等職能部門及時報請政府予以劃撥使用，同時辦理各類手續，力爭合并有關環節，平行開展有關工作，有效提高工作效率。

在用地報批環節，建議積極聘請有資質的咨詢單位介入工作。該項工作專業性較強，用地上報審批材料不僅需要“一書五方案”等十余種材料文件，同時還要準備土地聽證、社會穩定評估等十六種前置材料。

組卷報審工作周期：完成市土地部門材料審核和市政府行文上報工作大概需要2個月時間，省土地廳流轉審批并經省政府行文下發工業項目建設用地批復需要4個月時間。此工作大概半年左右能完成，并需咨詢單位全程予以催問跟蹤。

在取得省政府工業項目建設用地批復后，可開始在規劃部門辦理建設用地規劃許可證、規劃控制指標函等文件。在此項工作中，規劃部門往往要求編制工業用地項目建設規劃成果并予以評審。該成果主要是對變電站外觀、容積率等指標進行說明，需要有資質的規劃設計單位予以編制，同時費用較高。變電站工程建設概算中無此項費用，但此項原因會影響辦理建設項目規劃許可證以及后期的權證辦理。

1.4 工程實施階段

該階段主要工作為土地征收和地面附屬物拆遷賠償。該項工作應緊緊依靠政府來開展，工作的主力軍是鄉村兩級政府。工作中應堅持“設計定量、政府定價”的原則，按照地方拆遷補償及征收標注予以談判實施。電力施工部門在此項工作中決不能另起爐灶、隨意抬價，這將為后期工程實施留下很多矛盾。“邊角地”處理問題應重點關注，在沿襲歷史征地規則“路量中心溝量底”的基礎上，積極爭取優惠政策，統籌考慮各類問題，以有利于后期施工為宜，標準宜寬不宜緊，在尊重事實的基礎上以后期建設能夠順利實施為最高原則。

1.5 權證辦理階段

該階段實施的前置條件是獲得省政府的工業項目建設用地批復并完成土地征收，主要協作單位為土地交易部門和不動產登記中心。

主要敏感點：務必關注已取得材料的邏輯性問題，即土地預審、用地批復、勘測定界報告等文書務必與土地面積、界址點、四鄰指界等完全吻合。通過權屬調查和劃撥批復等常規工作后報請縣政府予以批復，即可完成權證辦理工作。

上述五個階段，工程前期、工程實施、權證辦理工作因為工程建設的統一協調原則往往是平行開展，很難人為予以區分。目前的體制需要建設管理單位、地方供電公司、施工單位思路高度統一、高效協同，才能有效開展電力建設項目建設征地工作。

2 電力建設項目建設征地有關建議

2.1 關于建設周期的建議

電力建設項目新建工程從規劃建議、可研、前期核準、初設、工程前期到工程實施等，往往需要三年到五年周期，項目周期過長往往會引發土地預審過期、核準過期等問題，同時在實施階段因實際建設條件變化引起較多的工程變更，不利于工程項目的管控。隨著110 kV以下項目可研、初設審批權下放，統籌考慮各類文件的有效期往往在兩年以內的要求，建議工程從可研、核準、初設、投資計劃下達到實施竣工全周期控制在三年以內。合理辦法是“可研初設一體化”，投資計劃與項目前期同期開展，核準后即開始征地并招標開工建設，合并部分環節，減少周期時間。

2.2 關于土地政策問題

發展策劃部應及時溝通土地部門完成土地規劃和控規的銜接工作，堅決避免在“基本農田”選址的問題。建議土地預審的上報應積極結合地方供電公司，在規劃選址階段要求協調地方政府出具會議紀要進行站址保護和廊道保護，避免后期實施中更換站址問題。另外耕地開墾費問題也越來越敏感，土地部門可能提出將電力項目等同于一般工業項目要求繳納耕地指標費用，建議協調有關部門下發專門規定解決此類問題。

2.3 關于征求地方職能部門意見問題

在工程項目全過程中只有可研階段以意見函的形式征求職能部門和政府意見，該程序與工程開工建設間隔時間長，征求意見函并無法律效力，缺少嚴肅性。建議在初設或合理節點以專題匯報形式召開地方政府、職能部門參加的專題會議并協調地方政府出具正式意見解決工程變更問題。

2.4 關于依法合規建設問題

（1）規劃部門提出進行項目規劃成果評審，工程無此項費用也無此類安排，導致無法發放工程建設許可證，難以辦理不動產證中的房屋部分，建議有關部門積極研究有關政策，明確該類問題如何處理。

（2）關于開工合法性問題，土地報件上報市土地部門，地方職能部門即認可；但實際操作時，合法開工要求拿到劃撥手續和用地許可證，前置條件是完成省政府用地批復和收儲，即征收土地在開工前至少半年即應“圈院墻”，從目前體制看，在銜接不連貫的這個階段，對于征收土地的費用、搶栽搶種、站址保護等都缺少合適的操作方法，建議有關部門積極研究政策，提出合適的解決方式。

（3）關于手續辦理問題，目前主網項目均以市公司名義辦理有關手續，大量精力耗費在證明、委托等環節，目前縣公司已上劃，建議考慮項目能否以縣公司名義進行辦理，減少工作內耗。

2.5 關于具體問題處理的建議

（1）征地包干費用在縣財政預算外單獨立戶，專款專用，建議以合同條款形式予以說明，減少工作內耗；

（2）積極聘請有資質的第三方單位完成有關咨詢項目，減少因政策不清、不準確引起的工作難題；

（3）適時成立政府牽頭的臨時工作專班，協同推進征地、手續辦理等工作難題。

3 電力建設項目建設有關思考

電網項目依法合規建設是一個永恒的命題，土地政策、規劃政策、地方法規等都會制約建設需求，作為電力建設者，需要適時關注政策變化，在上級的正確指導下有效地解決各類矛盾難題。結合縣公司的現狀，建議積極建立一支“懂政策、會協調、善謀劃、敢擔當”的工作隊伍，同時立足于建立長效工作機制，提高屬地協調保障能力，改善電網建設外部環境，充分發揮政府、社會、企業多方優勢，有效改善電網建設“大環境”。在工作中，一方面要加強與地方政府的聯系，主動上門匯報，爭取實質性的政策支持，逐步構建政企聯合、深化合作、部門聯動、協作高效的工作機制；另一方面要加強與當地群眾的溝通，先期登門宣傳，引導其通過合規程序實現合理要求。多措并舉，來營造電網建設和諧的外部施工環境，逐步形成“企業主動、政府主導、社會協作”三位一體的屬地協調保障體系，走出一條確保電網建設依法合規高效推動的成功之路。