地方政府職能轉(zhuǎn)變績(jī)效的影響因素及驅(qū)動(dòng)機(jī)制研究

楊震 常辰暉 鄭屹

摘要：改革開放以后，我國(guó)政府逐步開始進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，但根據(jù)各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等的不同，地方政府職能轉(zhuǎn)變績(jī)效也各有差異。據(jù)此，本文著重對(duì)影響地方政府職能轉(zhuǎn)變績(jī)效的各類因素和驅(qū)動(dòng)機(jī)制等展開了分析探討，以期能夠促使政府職能體系變得更加完善，更好地與市場(chǎng)和社會(huì)相適應(yīng)。

Abstract： After the reform and opening up， the Chinese government gradually began to transform its functions. However， depending on the level of economic development in each region， the performance of local government function transformation varies. Based on this， this paper focuses on the analysis of various factors and driving mechanisms that affect the performance of local government functions transformation， in order to promote the government's functional system to be more perfect， better to adapt to the market and society.

關(guān)鍵詞：政府職能轉(zhuǎn)變績(jī)效；動(dòng)力因素；驅(qū)動(dòng)機(jī)制

Key words： government function transformation performance；dynamic factor；driving mechanism

中圖分類號(hào)：D625 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2018）31-0022-02

0 引言

政府對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定等有著重要的保障作用。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于行政管制過(guò)于嚴(yán)苛，因而政府在社會(huì)管理、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的作用并未得到充分發(fā)揮。1980年后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步確立和完善，我國(guó)政府也開始逐步嘗試轉(zhuǎn)變職能，以提高行政效率，更好地為人民服務(wù)。但是即便經(jīng)過(guò)了大量實(shí)踐，各地方政府的職能轉(zhuǎn)變績(jī)效仍不盡相同。因此，為了進(jìn)一步明確各個(gè)地區(qū)的政府職能轉(zhuǎn)變績(jī)效水平及其影響因素等，為政府的職能轉(zhuǎn)變工作提供更為有效的參考依據(jù)，構(gòu)建起更為科學(xué)完善的政府職能體系，就有必要對(duì)政府的職能轉(zhuǎn)變績(jī)效展開全面深入的分析。

1 地方政府職能轉(zhuǎn)變績(jī)效的界定

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界仍未對(duì)政府績(jī)效形成統(tǒng)一的界定，但就各專家學(xué)者的理論觀點(diǎn)來(lái)看，還是存在很多共同之處，具體表現(xiàn)為：一是時(shí)效性，政府績(jī)效所反映的并不是政府長(zhǎng)期的政績(jī)水平，而是其在某一特定階段所取得的建設(shè)成果；二是結(jié)果導(dǎo)向，績(jī)效能夠?qū)φ馁Y源利用和財(cái)政收支情況等加以準(zhǔn)確評(píng)價(jià)；三是社會(huì)影響性，政府績(jī)效既與政府自身行為有關(guān)，也受社會(huì)因素的影響。總而言之，政府績(jī)效就是指在某一特定時(shí)期，政府工作對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等的改善程度。因此，基于上述概念，所謂的政府職能轉(zhuǎn)變績(jī)效就是指，在某一特定時(shí)期，政府通過(guò)轉(zhuǎn)變自身職能所引起的社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的提升。

2 地方政府職能轉(zhuǎn)變績(jī)效的影響機(jī)理

根據(jù)范伯乃等專家學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)東部地區(qū)的地方政府職能要高于中、西部地區(qū)，東部地區(qū)居民的整體素質(zhì)以及政府所擁有的資源都比中、西部地區(qū)更為優(yōu)越。而之所以會(huì)出現(xiàn)這種情形，主要受如下幾個(gè)方面所影響：

2.1 價(jià)值取向

價(jià)值取向是指政府在進(jìn)行決策時(shí)所體現(xiàn)出來(lái)的一種傾向性。它是政府為了實(shí)現(xiàn)自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而做出的一種選擇，并非一時(shí)的沖動(dòng)或者偏好。在政府工作過(guò)程中，價(jià)值取向的重要性不言而喻，不僅是政府決策的有力依據(jù)，也是政策執(zhí)行的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。這也就充分說(shuō)明價(jià)值取向?qū)φぷ骶哂序?qū)動(dòng)力和支配性。價(jià)值取向?qū)φ毮苻D(zhuǎn)變績(jī)效的影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是在傳統(tǒng)政府管理目標(biāo)的驅(qū)使下，政府工作的重心大多置于行政效率的提升，而忽略了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效率的發(fā)展，這會(huì)誘發(fā)“官場(chǎng)病”的出現(xiàn)，從而導(dǎo)致績(jī)效水平偏低；二是部分政府官員只顧個(gè)人政績(jī)，大興“面子工程”等對(duì)百姓生活和社會(huì)發(fā)展作用不大的建設(shè)項(xiàng)目，制約了績(jī)效水平的提升。因此，為了提高政府職能轉(zhuǎn)變績(jī)效，真正建成服務(wù)型政府，政府官員首先要做的就是要改變價(jià)值取向，始終將人民利益擺在第一要位。

2.2 政府管理目標(biāo)

政府管理目標(biāo)也是影響政府職能轉(zhuǎn)變績(jī)效的一大因素。政府管理目標(biāo)一般分為很多種類型，例如長(zhǎng)期目標(biāo)、全體目標(biāo)、階段目標(biāo)等。改革開放以前，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和“令行禁止”管理目標(biāo)的影響下，我國(guó)政府所實(shí)行的都是高度集權(quán)的管理體制。改革開放后，發(fā)展經(jīng)濟(jì)逐步成為了政府工作的主要任務(wù)，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府部門也開始嘗試簡(jiǎn)政放權(quán)，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。由此可見，管理目標(biāo)對(duì)政府的管理模式有著決定性的作用，而國(guó)家體制和宏觀政策以及政府價(jià)值取向又是影響政府管理目標(biāo)制定的重要因素，所以政府的價(jià)值取向不一樣，其管理目標(biāo)也會(huì)不同，進(jìn)而導(dǎo)致政府職能轉(zhuǎn)變績(jī)效水平存在差異。

2.3 行政管理體制

管理體制也就是政府工作方法和管理方式等的制度化體現(xiàn)，要想使管理體制能夠充分激發(fā)各部門的工作積極性，促進(jìn)管理目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，就必須要確保各部門能夠分權(quán)適度。在管理社會(huì)事務(wù)時(shí)，政府部門會(huì)先將國(guó)家權(quán)力在組織內(nèi)部進(jìn)行分配，之后再分別對(duì)各類社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理。管理體制不同，所產(chǎn)生的管理成本也會(huì)不一樣，因而不同的管理效率也是不同的。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)絕大部分地區(qū)的政府部門都具有高度集權(quán)的特點(diǎn)，實(shí)行的也大多是“條狀分割”的管理體制。這一管理體制會(huì)導(dǎo)致交易成本的增加，由此也就抬高了政府運(yùn)作成本，進(jìn)而削弱了政府的行政效率，使得績(jī)效水平偏低。

2.4 政府人員素質(zhì)

組織成員的行為及其能力對(duì)管理目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)和績(jī)效水平的提升有著重要影響。而成員的能力又大多取決于其自身素質(zhì)，因此政務(wù)人員的素質(zhì)水平也會(huì)對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變績(jī)效造成一定的影響。

在日常的工作過(guò)程中，政府工作人員居于主導(dǎo)地位，因此政府要想提高行政效率，就必須要具有一直專業(yè)負(fù)責(zé)、能力出眾的公務(wù)員隊(duì)伍。由于受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育理念等方面的影響，我國(guó)中西部地區(qū)人員的素質(zhì)水平還是要低于東部地區(qū)，這也就在一定程度上影響了其職能轉(zhuǎn)變績(jī)效的提高。所以，對(duì)于我國(guó)的政府部門，尤其是中西部地區(qū)的政府部門來(lái)說(shuō)，除了要具有為人民服務(wù)的意識(shí)，更要不斷提高自身的政治素養(yǎng)。

3 地方政府職能轉(zhuǎn)變績(jī)效的優(yōu)化策略

3.1 加快政府職權(quán)的現(xiàn)代化改進(jìn)

政府職權(quán)的現(xiàn)代化改進(jìn)可分別從政府內(nèi)外部?jī)蓚€(gè)層面來(lái)進(jìn)行。其中，在政府內(nèi)部，受個(gè)人利益驅(qū)使，各政府官員在進(jìn)行決策時(shí)很容易會(huì)出現(xiàn)分歧，進(jìn)而導(dǎo)致矛盾的激化，影響到政府轉(zhuǎn)變績(jī)效的提升。因此各地方政府有必要在“協(xié)同政府”理念的指導(dǎo)下，根據(jù)各部門的工作職責(zé)來(lái)構(gòu)建專門的監(jiān)督和協(xié)調(diào)機(jī)制，使各工作人員能夠求同存異，確保決策制定過(guò)程中的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。在政府外部，其當(dāng)前所面臨的最大挑戰(zhàn)就是如何促成中央與地方之間的合作關(guān)系，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，國(guó)家有必要進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)地方政府尤其是基層政府的自主權(quán)，利用法律的手段來(lái)對(duì)政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)加以改進(jìn)。

3.2 創(chuàng)新政府部門的結(jié)構(gòu)安排

政府在進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變時(shí)，也意味著要進(jìn)行一定的機(jī)構(gòu)改革。政府機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)安排對(duì)行政效率和治理能力等的提升也有著重要作用。就服務(wù)型政府的建設(shè)要求來(lái)看，在創(chuàng)新政府機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)安排時(shí)，需要從以下四個(gè)方面進(jìn)行，首先在機(jī)構(gòu)分化方面，要對(duì)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三部門的工作權(quán)限予以明確，使這幾個(gè)部門間能形成相互制約、相互監(jiān)督的關(guān)系。其次在機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型方，要進(jìn)一步強(qiáng)化自身的宏觀管理職能，充分發(fā)揮在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理等方面的作用，加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善進(jìn)程。接著在機(jī)構(gòu)規(guī)范方面，要加強(qiáng)立法，為政府工作的開展提供有效的法律保障。最后在機(jī)構(gòu)活力方面，要積極利用當(dāng)前的新興技術(shù)，推進(jìn)電子政府建設(shè)，降低管理成本，促進(jìn)行政效率等的提升。

3.3 加大對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的培養(yǎng)力度

政府職能轉(zhuǎn)變績(jī)效的提升必須要有一支專業(yè)的公務(wù)員隊(duì)伍來(lái)作為保障。因此各地方政府勢(shì)必要強(qiáng)化對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的培養(yǎng)力度。首先要對(duì)公務(wù)員的心理契約予以高度關(guān)注，加強(qiáng)對(duì)行政文化建設(shè)的宣傳和推廣力度，提高公務(wù)員對(duì)部門機(jī)構(gòu)的歸屬感和忠誠(chéng)度，從而能夠?qū)⒏蟮臒崆楹头e極性投入到本職工作中去。其次還要?jiǎng)?chuàng)新對(duì)公務(wù)員的管理模式，汲取珠海、深圳等地的管理經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)政府雇員制，聘請(qǐng)專門的技術(shù)人才來(lái)對(duì)公務(wù)員進(jìn)行管理和再教育，從而使公務(wù)團(tuán)的綜合素質(zhì)水平能夠得到顯著提升，促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中政府績(jī)效的提升。

4 結(jié)語(yǔ)

總而言之，地方政府的職能轉(zhuǎn)變對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)家的進(jìn)步等都有著重要的意義。就目前來(lái)看，由于價(jià)值取向、行政管理目標(biāo)等因素所致，各地方政府的職能轉(zhuǎn)變績(jī)效水平還存在差異，所以績(jī)效水平相對(duì)較差的地方政府必須要結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的需要，妥善制定行政管理目標(biāo)，并做好配套的規(guī)劃設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)管理體系的建立健全，推動(dòng)績(jī)效水平的穩(wěn)步上升，更好地為人民謀福祉。

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