公民參與政策制定的過程分析

李安琪

摘 要：公民參與越來越多地見于政府行為的諸多領域，公民參與的各方面設施都在逐步建立與完善，但公民對政府行為的影響力仍然有限。采用機制加因素的分析方法，分析公民在參與政府政策制定過程中的實際影響力，并從中觀察我國的政民關系。

關鍵詞：公民參與；政策制定；政民關系

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）06-0050-02

黨的十八大報告指出“加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，實現國家各項工作法治化。”黨的十八屆三中全會公報再次指出“從各層次各領域擴大公民有序政治參與，充分發揮我國社會主義政治制度優越性?！鄙鐣止ぜ毣呱嘣卫碇黧w，公民作為社會管理的主體之一，在政府公共政策制定過程中的參與角色越來越明顯。

一、重新審視政策制定中的公民參與

公共政策作為政府提供公共服務和管理社會的重要工具，是政府對社會的回應。當代公共行政越來越關注公民導向，即以公民的不同偏好為基礎，以滿足公民對公共物品和服務的特定需求為目標，重視公共問題解決過程中的公民參與。公民參與通過那些涉及其自身生活的因素，影響他們的社區、環境和公共決策過程。它是一種廣泛的參與，不僅包括公民的政治參與，即由公民直接或間接選舉公共權力機構及領導人的過程；還包括所有關于公共利益、公共事務管理等方面的參與。在代議制民主中，公民在政治上的參與越來越成為次要角色，而在公共行政活動中直接參與關系到公民切身利益的公共決策以及公共事務的處理則日益成為主要角色。事實上，公民參與表明了一種全新的公民責任、權利以及治理的觀念。公民在政府公共政策制定過程中的參與，提高了政策的合理性、合法性和可行性，公民參與的重要性得到了各方的認可。

作為政治系統的一種輸出，政策的功用就在于及時有效地解決社會公共問題，問題構成了政策的存在根由和邏輯起點。因此，公民對政策制定的參與就顯得十分必要。但政府公共決策往往依賴于理性的、漸進的、直感的等方法，這些方法明顯帶有精英主義色彩，具有很大的局限性。比如，理性的方法追求的是純合理性的，主要應用自然科學方法和確切的數學概念，因而在實際應用中存在著諸多局限性；漸進的方法多是基于經驗，注重程序合理性，追求微小變化的政策，所以呈現出保守的傾向；直觀的方法注重于發表獨創性意見的所謂頭腦風暴（brain storming）的方法，這不利于保持政策的一貫性，等等。公民參與有著如下特點：第一，它要求盡可能讓所有的組織成員參與；第二，要用充足的時間確定政策方案；第三，要以討論文化為前提；第四，參與者之間有著相互理解的可能性。根據合理性范疇分類標準，公民參與是以整合的合理性為前提，是一個能夠充分發表每個人的看法，經過自由議論，以達成共識的過程。

二、公民參與政策制定的核心機制

本文選取戴維·伊斯頓的政治生活系統分析模型作為公共政策制定過程的核心機制。一般而言，政策制定的完整過程應該包括公共政策問題的形成與認定、政策議程、政策方案的設計與抉擇、政策合法化等主要環節。按照戴維·伊斯頓的系統分析模型，輸入包括公共問題的出現和政策議程兩個環節，政治系統包括政策方案的設計與抉擇，輸出則是政策的合法化，在政治系統制定公共政策到輸出政策的過程中，就是公民參與最重要的階段，或者說一般意義上的公民參與更體現為公民在政治系統制定政策中的參與。

本文分別從公民和政府的角度出發，選取公民參與能力和政府意愿作為影響公民參與的核心影響因素。根據阿爾蒙德的《公民文化》，公民能力可分為公民的主觀能力和公民的客觀能力，公民的主觀能力就是指公民對自己影響和參與政府決策、參與行政的能力認知、情感和態度，公民的客觀能力是指公民影響和參與政府決策、參與行政的實際能力。本文中的公民參與能力指阿爾蒙德所言的公民的客觀能力，也即公民影響和參與政府決策的實際能力。公民參與能力與公民在政府制定政策過程中的影響程度成正相關。政府意愿與公民參與的實際效果也成正相關。政府作為政策制定的關鍵主體，政府及其官員的意愿，對公民參與采取的觀念、態度等對公民參與的實際效果具有重要影響?！皬哪撤N意義上說，由于政府的地位及其在社會生活中發揮的作用，政府及其官員的行為取向，往往對公民參與可能引發的變化態勢和后果產生根本的意義?！盵1]

三、公民參與政策制定的影響因素

主要包括公民參與意愿、政府執政理念、信息公開程度對核心機制的影響。

公民參與意愿是指公民參與政府制定公共政策過程的主觀愿望，公民參與意愿強，公民就會主動了解與政策制定相關的知識，提高參與政策制定所需的各種能力，反之，公民參與意愿不強，處于被動消極狀態，缺乏提高參與能力的動機，因此，公民參與意愿與公民參與能力的高低成正相關。公民參與意愿對政府意愿發揮一種倒逼作用，在公民強烈的參與意愿要求下，政府必須對這種要求做出回應，考慮公民的訴求，與公民互動。而公民參與意愿，或者說公民參與公共政策制定過程的積極性和自覺性，又很大程度上取決于公民對自身身份和角色的認同程度，也就是對公民資格的認同。政治理論中一個重要的概念“積極的公民資格”就是培養新型公民、改善公民參與的方向之一。

政府執政理念是影響公民參與的深層因素。政府與公民就某一政策進行互動時，往往持有一些復雜的心態。公民參與可能打破政府原有的辦事方式甚至帶來責任風險，以及政府官員對公民能力的質疑，使得政府及其官員往往很難能夠既發揮公民參與的功能，又能將公民參與及其期望控制在一定范圍內。所以，政府及其官員對待公民參與的態度決定了公民參與的效果。在建設服務型政府、陽光型政府、責任型政府的浪潮下，政府對自身與公民的角色定位、關系定位有了更新的認識，認識到公民參與對社會治理的意義，改變了政府單向管理的模式，將公民納入政策制度的環節，不斷創新和完善公民參與的各方設施。因此，現代化的執政理念能夠促進公民參與能力的提升，能夠從根本上提高政府對公民參與的意愿。但是，政府主導的公民參與也可能繼續強政府、弱公民的趨勢，形成公民的象征性參與。

信息公開程度是影響公民參與能力的直接因素，是保證公民有效參與政府公共政策制定的前提條件，也是衡量政府意愿的指標之一。阿斯汀將公民知情認為是真正意義上的公民參與的開始，信息公開給公民提供了了解政府制定公共政策的必需內容。政府信息公開范圍廣、程度深，公民參與便能夠獲得更多的支持信息，緩解因公民和政府信息不對稱導致公民參與政策制定時處于被動地位、無法產生實質性影響力的狀況。政府信息公開程度高，能夠促進公民對政府事務的關注，從而間接引導公民參與能力的提升。同時，較深的信息公開程度能夠刺激政府主動接納公民參與公共政策的制定。

此外，公民參與意愿、政府執政理念、信息公開程度三個輔助因素之間也存在相互影響關系。公民參與意愿逐級提高，政府對公民聲音的回應促進政府執政理念由管理到治理的轉變，政府執政理念的轉變又促進政府對公民參與政策制定的支持；在較強的公民參與意愿之下，政府必定加大信息公開的廣度和深度，信息公開的擴展是對公民參與意愿的正向激勵；服務型、陽光型、責任型政府執政理念的深入，將使政府依法提高信息公開程度，信息公開程度的提高又是政府執政理念轉變的標志。

四、結論

通過對各個因素之間的關系梳理，我們可以看出兩個核心因素和三個輔助因素分別會對公民參與機制起到促進或阻礙的作用。分析如下。

第一，我國公民參與水平整體較低，公民影響力有限。根據上述分析，我國當前公民參與公共政策制定的現狀，按照阿斯汀的公民參與階梯理論，公民參與發展水平參差不齊，但總體而言還是處于“象征主義的公民參與”階段，公民參與經常表現為公民知情、向公民咨詢和安撫公民，公民對公共政策的制定產生的實質性影響有限。這是因為，我國公民社會發展不成熟，公民文化教育沒有引起足夠的重視，公民對自身身份認同感較低，無法意識到自身在公共事務中的作用，導致公民參與意愿低；政府執政理念雖然不斷更新，政府及其官員對公民參與公共政策制定的意義有了新的認識，也更加主動地接納公民參與，但根深蒂固的官本位和政府自利思想，誘使政府在引入公民參與時的曖昧態度，公民參與經常停留在表面和形式上，降低了公民參與的有效性，打擊了公民參與的積極性，阻礙了公民參與能力的提高；我國政府的信息公開程度不斷擴大，但是，政府仍然存在信息公開的顧慮，擔心信息公開量擴大而引起公眾的不滿情緒或過高期望，影響政府的形象和活動。此外，信息公開立法不完善等客觀條件，導致信息公開的滯后與不徹底，不利于公民的知情權，更不利于公民參與能力的提高。

第二，我國政民關系尚需調整，但目前形式具有其合理性。公民參與政府公共政策制定過程可以看作是我國政府與公民關系的一個縮影，可以看出，我國政府與公民關系雖然從管理者與被管理者的位置關系向平等的關系轉變，但在觀念深處，公民和政府的地位仍然存在差距。這除了公民社會發育不成熟、公民意識等原因外，深層原因在于我國目前的發展方式，需要一個強有力的政府的領導，在多數領域，政府的主導與公民的有序參與，仍是合理并應該予以肯定的治理方式。

第三，明確公共政策主體的職能，增強民間主體特別是弱勢群體的參與地位。中國共產黨作為執政黨，在公共政策制定中處于領導地位，發揮政策的政治規范作用，引導政策的方向，如規定政策的價值目標等。人民代表大會以立法權和審議權為依托監督政府，保證政策運行符合人民的意志，如把執政黨的主張通過立法的程序變為國家意志，審議批準政府公共政策方案，把成熟的政策方案上升為法律等。政府居于公共政策實際操作中心的地位，主要發揮政策的社會設計作用。政治協商會議是共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的組織形式，它容納各黨派、各人民團體、各界愛國人士等參與公共政策的討論、咨詢、評論，是政策的民主協商機構。參政黨、人民團體、法人組織、民間思想庫和公民等，既是政策的主體之一，又是政策的客體。他們的參與方式主要是以民間主體和政策對象的雙重身份發揮利益表達和支持作用。此外，還應當積極鼓勵和引導在政策參與中處于劣勢的民間主體，切實采取措施培養和提高他們的政治參與意識和參與能力。

參考文獻：

[1]孫柏瑛，杜英歌.地方治理中的有序公民參與[M].北京：中國人民大學出版社，2013.