行政干部“庸政懶政”現象調查及其治理研究*①以甘肅省為例

張夢茜

（中共甘肅省委黨校 公共管理教研部 甘肅 蘭州 730000）

黨的十九大召開后，我國政府進一步深化機構和行政體制改革，轉變政府職能，當前，政府自身建設初顯成效，大部分行政干部能夠做到“勤政廉政”，但依然存在部分官員作風懶散、害怕擔責、執行不力、回避矛盾、塞責應付等不良現象。雖然這些干部不是貪官，但他們“為官不為”的“庸、懶”行為一直受到輿論的批評，引起了黨中央、國務院領導的高度重視。2015年7月，李克強總理在國務院常務會議上指出，“尸位素餐、無所作為是典型的吏治腐敗”。[1]

在全國進入深化改革的背景下，本文以甘肅省行政干部為調查對象，進行“庸政懶政”現象的實證調查，分析其產生的根本原因，從行政問責與績效管理的視角下，為治理“庸政懶政”提出對策建議，以期推動恢復“勤政廉政”的官場新常態。

一、概念辨析及類型分析

1.“庸政懶政”的界定。（1）何謂“庸政”。辭海中“庸”的注釋是“平常，沒有作為”。各地政府在治庸風暴中對于“庸政”的界定不盡相同。例如深圳市政府對于“庸政”的界定主要是歸于履行職責的過程中表現出來的思想落后、事業心不強、工作能力差、缺乏精神動力、信奉潛規則等方面。蘭州市政府把“庸政”定義為行政不作為、行政亂作為、行政不會作為。[2]武漢市政府在治庸風暴中對“庸政”的內容涵蓋了業務不精、能力不強、避重就輕、得過且過的“庸”，不作為、慢作為、亂作為的“懶”以及重權輕責、自由散漫的“散”等多方面含義。總體來看，“庸政”就是沒有作為。

（2）何謂“懶政”。辭海中“懶”的注釋是“怠惰”。“懶政”是對“行政不作為”的表現指標，通過“懶政”一詞可以更好地體現“行政不作為”的管理學意蘊，通過“行政不作為”的界定進而可更好地理解“懶政”行為及現象。行政不作為是指行政主體負有某種法定義務，并且具有作為的可能性但是在行政程序上有所不為的行為。這類行為也表現為“行政惰性”，在工作中就是“無罪無過卻不盡力”的狀態。

根據上述對“庸政”和“懶政”的界定，本文得出“庸政懶政”主要表現為缺乏公共精神、行政不作為以及缺乏履職能力所產生的一系列不良行為和現象。

2.“庸政懶政”的類型分析。有學者認為，“庸政懶政”的“隱性失職”已影響到政府的公信力，是一種隱形的腐敗和犯罪行為。例如：2016年，因開會遲到、替會、會場吃早餐等問題，蘭州市6家單位主要責任人被免職；2017年中央辦公廳、國務院就祁連山自然保護區生態環境問題發出通報，甘肅省相關部門存在不作為、不擔當、亂作為等問題，3名副省級干部被問責。2018年中央電視臺對折達公路考勒隧道質量等有關問題曝光后，引起甘肅社會各界的熱議，并認為是一起十分典型的不作為不盡責、官僚主義、衙門作風嚴重的案例，事件中涉及的8名人員停職接受調查。上述發生在甘肅的案例都不同程度地體現了本文界定的“庸政懶政”的行為特征。主要表現為以下幾種類型：（1）“打盹型”，主要特征為缺乏公共精神，沒有工作動力，主要表現在工作中精神萎靡不振，遇事裝聾作啞，出勤無紀律、工作無約束、業務無質量。（2）“木偶型”，主要特征為怕擔責任不作為，主要表現是工作不推不動，甚至推而不動，責任不擔，檢查不理，制度不怕，工作不干。（3）“太極型”，主要特征為能力不強不作為，主要表現為有問題左躲右閃，一遇矛盾就上推下卸，在工作中避重就輕、避難就易、避實就虛。（4）“比劃型”，主要特征為形式主義的不作為，主要表現是以會議貫徹會議，用文件落實文件，不在基層作調研，整日熱衷于在媒體上的各種表現，以獲得政治資本，為仕途升遷鋪路。（5）“蠻干型”，主要特征是履職無能亂作為，主要表現為處理問題跟著感覺走；解決問題跟著情緒來的“三拍”干部，即決策時“拍腦袋”；實施中“拍胸脯”；收尾前“拍屁股”。（詳見表1）

表 1 “庸政懶政”的類型及行為特征

二、案例選擇與調查

作為西北欠發達省份，甘肅當前的首要任務是精準扶貧、脫貧攻堅，實現2020年與全國同步建成小康社會。而要實現這一目標，行政干部的能力至關重要。然而，近兩年來甘肅省不斷被中辦、國辦及中央媒體通報批評和曝光出“庸政懶政”的典型事件。為此，2018年初甘肅省委省政府決定在全省范圍內深入開展“轉變作風改善發展環境建設年”活動。目前該活動已經開展半年，當前甘肅省的行政干部行政績效狀況如何？是否仍舊存在“庸政懶政”現象，嚴重程度如何？還存在哪些問題？都關系著甘肅省全面深化改革和扶貧攻堅的步伐，基于此本文以甘肅省行政干部為調查對象。

1.樣本選取與問卷設計。（1）樣本選取。基于調查研究的便利原則，筆者在甘肅省委黨校和甘肅行政學院的干部培訓班采用問卷調查和深度訪談的方式進行樣本數據收集。問卷調查于2018年7月進行，一共隨機發放問卷200份，剔除6份無效問卷，有效問卷為194份，有效回收率97%，樣本個體分布甘肅全省14個地州市，能夠反映甘肅省行政干部的基本情況。（見表2）

表 2 調查對象基本情況

（2）問卷設計。本文所使用的調查問卷是根據前文分析得出的“庸政懶政”類型進行題項設計。問卷包括三部分內容：第一部分是樣本基本情況調查；第二部分是行政干部“庸政懶政”現象嚴重程度的調查，該部分共有6個題項，采用李克特（Likert）5級量表進行調查，即用1～5的數字表示受訪者對某一題項嚴重性的評價程度，選項1表示“非常嚴重”、選項2表示“比較嚴重”、選項3表示“嚴重”、選項4表示“不嚴重”、選項5表示“不存在”；第三部分是造成“庸政懶政”的原因調查，共有15個選項，限定受訪者選出認為最重要的5項原因。

2.樣本的描述性統計與分析。由于文章篇幅所限，無法將每一個調查問題的結果詳細描述，本文采取歸類的方式進行描述性統計分析。在5級選項中，每個選項的占比達到20%及以上，即被認為是具有顯著性特點的普遍現象。

（1）調查結果為非常嚴重以及比較嚴重的“庸政懶政”現象。對于“得過且過事業責任感不強，精神不振不思進取，安于現狀在工作上拈輕怕重敷衍塞責”（見圖1）；“理想信念缺失、功利性、現實性太強、奉獻精神不強”（見圖2），這兩種現象，被調查者普遍認為非常嚴重和比較嚴重，累計占比分別為52.07%和49.94%。

圖 1

圖 2

從調查結果看，上述兩種現象普遍存在。通過訪談發現，受訪者認為“得過且過事業責任感不強，精神不振不思進取，安于現狀在工作上拈輕怕重敷衍塞責”這一現象的具體表現就是政治理論水平和自身整體素質適應不了目前從事的工作。在思想上滿足現狀，在工作中疏于學習和思考，工作思路不清，把自身價值的實現和政府工作使命人為分離，甚至上有政策下有對策的執行。而“理想信念缺失、功利性、現實性太強、奉獻精神不強”的現象在不同地區和不同層級的部門中嚴重情況不同。萬般皆下品，惟有做官高。當前對于一些沉迷權力的行政干部，把精力全部放在爭功創績上，缺乏開拓精神，工作中無心業績，在各項指標中毫無進展；工作求穩不求進，對基層工作漠不關心，忙于應付檢查和接待上級，所有這些不正確的政績觀都是“庸、懶”的表現。

（2）調查結果為嚴重的“庸政懶政”現象。對于“回避矛盾，不敢擔當，爭功諉過”（見圖3）；“工作中墨守成規，敷衍應付”（見圖4）。這兩種現象，被調查者普遍認為嚴重，占比分別為37.59%和34.14%。以往我們一般不把工作中墨守成規作為行政干部不作為的一種表現形式，但是在現實行政運行中，墨守成規已經成為一些行政人員不思進取和推卸責任的一種借口。

圖 3

圖 4

（3）調查結果為不嚴重以及不存在的“庸政懶政現象”。對于“服務意識淡薄對基層和群眾態度生硬，對服務對象故意刁難甚至吃拿卡要”（見圖5）；“紀律渙散遲到早退，上班時間做其他與工作無關的事情，隨意脫崗集體聊天”（見圖6），這兩種現象被調查者普遍認為不嚴重甚至不存在，累計占比分別為78.16%和67.81%。大部分受訪者表示“紀律渙散遲到早退，上班時間做其他與工作無關的事情，隨意脫崗集體聊天”現象隨著甘肅省大力開展“效能風暴”行動，已經有所改觀。

圖 5

圖 6

同時，自“八項規定出臺”后，關于“吃拿卡要”的現象幾乎已經不存在，但仍然存在公共服務態度差，甚至毫無服務意識，在具體行政工作中刁難民眾，對本行業系統內的難點和熱點問題漠不關心的問題。

三、原因及內在機理分析

問卷調查的第二部分共設置15個選項，這些選項均是造成“庸政懶政”問題的原因，如圖7左側部分所示。

從調查結果看，選擇“干部選拔任用機制不完善，存在論資排輩、搞平衡、干部能上不能下現象”占58.62%，選擇“基層干部晉升渠道不正，政治生態惡化”占45.98%，選擇“基層干部收入少付出多，導致工作怠慢”也占45.98%，選擇“寧愿少干事、不干事，保證不出事”占42.53%，選擇“缺乏有效的激勵手段”占41.38%。本文對這五項選擇最多原因進行了梳理和歸納，最后總結出造成“庸政懶政”的三大原因，并剖析其內在機理和成因。

1.選拔任用機制不夠完善。調查中選擇“干部選拔任用機制不夠完善”這一原因選項的最多，占58.62%。深入訪談后發現以下三個方面使受訪者認為干部選拔任用機制不夠完善。

圖 7 “庸政懶政”問題的原因分析

首先，基層干部晉升渠道不正，缺乏科學的考核制度。一些表現突出、工作勤奮但不被領導喜歡的干部，不但得不到提拔，甚至遭到“邊緣化”；相反，一些政績平平、善于逢迎的干部卻能夠受到重用。這種情況的存在，使一些干部緊盯住上級喜好，即出現了“天花板”效應，“不怕工作沒成績，就怕上級不注意”，并將此當作升官的潛規則。此外，庸官之所以能混，懶政之所以能撐，跟目前模糊的考核方法不無關系。現行考核辦法的考核主體、考核方式都比較單一。考核主體主要是體制內的上級對下級的考核，而公眾對考核過程缺乏參與權、監督權。同時，定性指標過多，定量指標過少。針對“混日子、熬年頭”“混職稱、熬位子”的干部，沒有制定科學嚴謹的量化考核指標，尤其是涉及“治懶治庸”的指標權重過小。大部分考核方式主要體現在年終的個人述職上，一般來說只要不違反原則，就會很容易通過組織的測評和考核。考核的不公正、不科學導致“干好干壞一個樣”的局面，“先”的不“進”，“后”的不“落”。上述現象普遍存在于基層政府，其原因也說明了另一項調查結果——在被問到“您認為哪一級政府最容易發生庸政懶政問題時？”選擇基層政府的最多。

其次，政治生態惡化，人脈“潛規則”盛行。調查中選擇“基層領導干部晉升渠道不正，政治生態惡化”占45.98%。訪談發現，受訪者認為干部晉升渠道不是依靠自身工作業績，而是歪曲為人脈關系和錢財，這些職位晉升不正之風嚴重污染了政治生態環境。可以說，近年來甘肅“官場地震”，生態問題被中央通報，民生工程質量問題被媒體曝光，反映出甘肅政治生態被破壞，官場風氣不正是長時間形成的。在這種政治生態下“混”成了最高“境界”，做官不是為了謀求人民群眾的根本利益，而是為了“混日子”安于現狀，部分基層干部對于依靠自身努力工作升遷失去信心，對自身職業厭倦失望，故而發生“懶政”現象。

第三，退出機制不健全。雖然近年來干部人事制度改革在疏通干部“出”和“下”的途徑方面取得了一些成效，然而，能上不能下、能進不能出的問題并未得到根本解決，還沒有建立起一套行之有效的干部退出機制。行政干部只要不犯大錯誤，就不會失去干部身份。庸官懶官下不去，勤官能官就上不來。長此以往，必然會磨掉一些干部踏實干事、積極創新的熱情，使其逐漸腐化為“庸官懶官”。

2.“規避困難”心態盛行。調查中選擇“寧愿少干事、不干事，保證不出事”占42.53%，究其原因仍是行政干部“規避困難”的心態作祟。一是隨著反腐力度不斷加大，原有的官商關系已經破裂，新型關系還尚未建立，一些行政干部心態復雜，做事畏首畏尾、怕擔責任，從而造成不干事或少干事的“懶政”之風盛行。二是部分基層行政干部專業知識匱乏，沒有能力對未來發展藍圖作出明確定論，突出表現在部分干部不敢輕易創新，怕出錯擔責，遇到困難就想方設法規避困難。三是部分行政干部缺乏創新意識，憑借以往的經驗做事，缺乏科學理論和思維，認為以往的做法既然正確，就不用改變一直使用下去，一旦遭受挫折即產生畏難情緒，從而產生“庸政”。

3.激勵手段匱乏。調查中選擇“缺乏有效的激勵手段”這一原因選項占41.38%，經過訪談發現部分被訪者認為“缺乏有效的激勵手段”還是和“利”密切相關。首先，隱性福利取消讓一些行政干部頗感不適。這些人主要是一些部門的一把手以及某些中層干部。目前大力反腐擠壓隱性福利的空間，工作只有工資收入，部分人在思想上無法接受，進而失去工作的積極性。其次，基層公務員工資收入增速緩慢，沒有工作動力。自2000年至今的十幾年，我國經濟增速基本在8%左右，但基層公務員的工資增長緩慢，與經濟社會發展的速度不能同步增長。公共事務繁雜但收入多年來沒有增加，生活水平相當于實質性降低。另外公務員跳槽現象時有發生，引發該隊伍人員思想上產生波動，造成隊伍的不穩定，使得沒有能力或者膽量跳槽的行政干部，消極應付工作，從而就形成了“庸政懶政”現象。

四、“庸政懶政”的破解之策

1.完善法律法規，實施問責制。第一，制定管理“庸政懶政”的法律法規。可以在廣泛征集民意的基礎上出臺“公務員‘庸政懶政’考核實施辦法”，對“庸政懶政”行為給予明確科學的界定，并制定具體的懲罰措施，使之具有可操作性。這樣治理“庸政懶政”才有清晰的行動指南。第二，實行公務員聘任制和退出制。一是延長公務員試用期，對試用期人員多方面考察，確實比較優秀的、能獲得老百姓信任的，方可留用。二是實行聘用制度，一年一聘，或者幾年一聘，以該階段實際表現作為其聘任的依據。對民眾反映多的、考核不合格的，要根據有關條例進行清退。對于清退的人員，要在檔案上做記錄，這樣才會有畏懼之感。第三，實行目標管理制。每年年初，針對每個崗位的具體情況和職責，制定出當年應完成的任務量，并列出具體的時間表，每月或每季度定期對標檢查完成情況。對于沒有完成的，要進行公布結果，并網上通報，以此作為調整干部的參考依據。

2.實行科學的激勵制度。第一，加大基層行政干部薪酬制度改革。建議實行基層行政干部職務和職級分離制度。廣泛開展調研活動，整合各層級行政干部的意見，制定科學的業績考核準則，依據準則，公平公正地確定基層干部薪酬標準，建立以績效考核結果為基礎的用人導向，暢通晉升通道，確保基層普通公務人員即使扎根于基層也能獲得較高的工資收入，實現領導干部和普通公務人員兩個系列的收入水平基本持平，讓基層普通公務人員看到明朗的前途，才能從根本上激勵公務人員認真對待工作，切實做到為人民服務。基層公務人員的薪酬待遇應向偏遠、貧困地區傾斜，給予投身貧困偏遠地區的基層公務人員特殊獎勵，鼓勵扎根貧困地區的基層公務人員作出成績，鼓勵更多公務人員投身基層工作。第二，完善績效考核制度，拓寬晉升通道，改革績效考核制度。雖然當前對行政干部的考核確定了德、能、勤、績、廉幾個一級指標，但是考核內容含糊不清，建議制定具體的量化考核標準，只有具體量化到指標，才能使公務員，尤其是基層工作人員更好地理解上級安排，最大限度地減少信息各層級間傳達過程中產生的偏差。同時建議增加考核次數，為改變公務員隊伍平時湊合、年終沖刺的惡性工作慣性，有必要增加一些考核項目，使得考核項目不簡單地等同于出勤率，例如，工作效率、服務質量、民眾滿意度等具體的考核指標。考核還應該采取定期和不定期考核相結合的方式，同時將考核結果運用到行政干部競爭性選拔中，實行干部分類管理，把選舉制和任命制的干部區別開來。

3.加強協同監督，以權力、權利制約權力。我國已形成了由黨內監督、人大監督、政府內部監督、人民政協民主監督、司法監督、公眾監督和輿論監督組成的具有中國社會主義特色的監督體系。但是，目前的權力監督主要是內部監督，效率低，成本高。因此，有必要改革政府內部的權力結構，加強對決策權、執行權的監督，以權力約束權力。同時加強體制外監督的效力，組織和引導民眾監督政府，通過透明辦公、服務民眾為社會監督和輿論監督創造機會，以權利約束權力。多管齊下，促進黨內監督、民主監督、法律監督、公眾監督和輿論監督的協同監督，實現內部監督和外部監督共同發揮作用，才能形成監督合力，真正破解“上對下監督，情況不了解，無法監督；下對上監督，情況了解，不敢監督”的困局，從而有效治理“庸政懶政”現象。

4.構建良好的現代新型行政文化。“治庸治懶”得以有效落實，不僅需要硬性制度、剛性指標，更需要從內心、從思想來升華官員的從政心理，彰顯公共精神，凈化整個政府部門的行政文化。行政文化主要涵蓋行政理想、行政觀念、行政道德等，而績效評估和行政問責則是問責主體對于問責客體的科學、及時、有力、有效的監督，促使政府及行政干部積極回應民眾的呼聲、社會的需求，主動承擔主體責任。目前，要強化行政問責文化建設，增強行政主體的責任感，培養社會民眾的參政意識。多年來，部分官員之所以意志消沉、思維鈍化、執行力遲緩，探本溯源，就是缺乏行政文化的軟約束。當前，一方面要大力倡導現代新型行政文化，加強行政主體責任感、使命感；另一方面增強普通群眾主動參與問責的意識，從而依托群眾之力，保障“治庸治懶”常態化。