高校財(cái)務(wù)預(yù)算精細(xì)化績效管控路徑探析

王清華

(通化師范學(xué)院計(jì)劃財(cái)務(wù)處，吉林通化 134001)

1 高校推行財(cái)務(wù)預(yù)算精細(xì)化績效管控的必要性

高校的財(cái)務(wù)預(yù)算工作是高校事業(yè)發(fā)展計(jì)劃管理的貨幣化形式，在高校管理中處于十分重要的地位。預(yù)算就好比指揮棒，指導(dǎo)著高校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和資源配置。一所高校預(yù)算工作的好壞，可以充分體現(xiàn)出這所高校管理水平的高低。

現(xiàn)階段大多數(shù)高校預(yù)算是粗放型管理，這種管理方式在過去國家財(cái)政投入不足、學(xué)校資金規(guī)模較小的歷史時(shí)期是可以的，也發(fā)揮了一定的作用。近年來隨著財(cái)政投入力度的加大，高校資金量增大，這種預(yù)算管理模式越來越不能適應(yīng)高校財(cái)務(wù)管理的需要。這種管理的主要弊端是：大多數(shù)高校院系、部門及項(xiàng)目的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)不合理，預(yù)算的具體經(jīng)濟(jì)用途不明確，編制工作僅憑工作人員的經(jīng)驗(yàn)評估；財(cái)務(wù)預(yù)算與高校發(fā)展目標(biāo)結(jié)合不緊；預(yù)算資金使用效益低下；在預(yù)算使用過程中無法形成完善的監(jiān)督和考核機(jī)制，容易滋生腐敗。消除現(xiàn)階段高校預(yù)算管理存在的這些弊端，必須堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向的改革預(yù)算管理。實(shí)踐證明，有針對性地在高校預(yù)算工作中融入精細(xì)化管理和績效管理方式，實(shí)行預(yù)算精細(xì)化績效管控的新模式，是消除高?，F(xiàn)行預(yù)算管理弊端的有效途徑。

2 高校推行財(cái)務(wù)預(yù)算精細(xì)化績效管控的政策依據(jù)

高校預(yù)算工作引入精細(xì)化管理和績效管理、推行精細(xì)化績效管控的政策依據(jù)有：

(1)2014年施行新的《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》，對高校會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理提出了更加規(guī)范化、精細(xì)化、科學(xué)化的要求，提出了成本費(fèi)用管理概念。這就需要將績效的理念合理地植入到預(yù)算管理當(dāng)中，使關(guān)鍵績效指標(biāo)分布于預(yù)算執(zhí)行的各個(gè)方面，并使預(yù)算支出與績效指標(biāo)掛起鉤來。

(2)2015年正式實(shí)施《中華人民共和國預(yù)算法》，對高校預(yù)算管理產(chǎn)生了重大的影響，強(qiáng)化了預(yù)算的完整性和約束性，將績效與預(yù)算掛鉤，執(zhí)行追蹤問效。

(3)習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出：“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”。習(xí)總書記關(guān)于建立預(yù)算制度的兩個(gè)“全面”的論述，為改革高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理、在預(yù)算管理中引入精細(xì)化管理和績效管理、實(shí)現(xiàn)預(yù)算精細(xì)化績效管控指明了方向。

3 高校推行財(cái)務(wù)預(yù)算精細(xì)化績效管控的操作方法

3.1 事前控制

事前控制，即前期對預(yù)算編制程序的管控。年初計(jì)財(cái)處可要求高校各單位按“兩上兩下”申報(bào)程序，遵循精準(zhǔn)細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、收支平衡、注重績效的原則進(jìn)行預(yù)算的編制。

“一上”是各單位上報(bào)初步預(yù)算。按照高校發(fā)展規(guī)劃和年度重點(diǎn)工作任務(wù)，結(jié)合高校綜合財(cái)力，由高校制定本年度整體預(yù)算績效目標(biāo)。依據(jù)高校各職能部門分管工作和履行職能的合理需要，分解各職能部門預(yù)算績效目標(biāo)。首先，由職能部門預(yù)報(bào)績效評價(jià)目標(biāo)建議值，由學(xué)校預(yù)算編制小組核定各預(yù)算績效評價(jià)目標(biāo)值，再由職能部門與學(xué)校簽訂績效責(zé)任書，各部門要根據(jù)年度工作任務(wù)和簽訂的績效責(zé)任書逐項(xiàng)編制預(yù)算。

“一下”是高校下達(dá)預(yù)算控制數(shù)。高校根據(jù)各部門工作任務(wù)下達(dá)各職能部門經(jīng)費(fèi)預(yù)算控制數(shù)，各職能部門進(jìn)一步對本部門及下屬二級學(xué)院進(jìn)行預(yù)算績效目標(biāo)分解并下達(dá)二級學(xué)院預(yù)算控制數(shù)。

“二上”是各單位上報(bào)調(diào)整后的預(yù)算。為避免預(yù)算與決算銜接疏松、不緊密，充分發(fā)揮預(yù)算的“指揮棒”作用，“二上”時(shí)一定要細(xì)化支出預(yù)算，把經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)融入末級預(yù)算項(xiàng)目與會(huì)計(jì)科目中，體現(xiàn)支出的功能分類、經(jīng)濟(jì)分類和預(yù)算項(xiàng)目的三維立體關(guān)系，以增強(qiáng)預(yù)算的準(zhǔn)確性和可操作性，確保全年預(yù)算績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。各項(xiàng)預(yù)算績效目標(biāo)的末級單位分項(xiàng)目編制《預(yù)算細(xì)化申報(bào)表》(表1)。

表1 ××年部門預(yù)算細(xì)化申報(bào)表

4設(shè)備購置類用于辦公家具和辦公設(shè)備的支出,如辦公桌椅、書柜等納入固定資產(chǎn)管理范圍的辦公設(shè)備辦公設(shè)備購置用于專用設(shè)備支出,如電腦、數(shù)碼產(chǎn)品、專用機(jī)械設(shè)備儀器等納入固定資產(chǎn)管理范圍的專用設(shè)備專用設(shè)備購置小計(jì)5基礎(chǔ)建設(shè)類用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建方面的支出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用于各類設(shè)備、建筑物、公共基礎(chǔ)設(shè)施等大型修繕的支出大型修繕用于信息網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建方面的支出信息網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建用于著作權(quán)、商標(biāo)權(quán)、專利權(quán)等無形資產(chǎn)購置支出,列入固定資產(chǎn)管理范圍的圖書購置其他資本性支出小計(jì)6后勤保障類用于單位的水費(fèi)支出,不包括飲用純凈水、飲料的支出水費(fèi)用于單位的電費(fèi)支出電費(fèi)用于取暖的燃料(煤、油)和集中供暖繳納的熱力費(fèi)燃料熱力費(fèi)用于購置鍋爐、爐排、鼓風(fēng)機(jī)、煤炭傳輸帶等支出爐具購置用于季節(jié)性司爐工工資支出司爐工工資用于綠化方面支出,如租花、肥料、綠植及種子等綠化費(fèi)用于害蟲(病毒)消殺、衛(wèi)生打掃等支出衛(wèi)生費(fèi)用于辦公用房、操場、學(xué)生宿舍等物業(yè)管理費(fèi)用支出物業(yè)管理費(fèi)用于治安等綜合治理費(fèi)用的支出綜合治理費(fèi)小計(jì)7公車燃料類用于公務(wù)用車燃料費(fèi)支出公車燃料費(fèi)用于公務(wù)用車保險(xiǎn)費(fèi)用等支出公車保險(xiǎn)費(fèi)用于公務(wù)用車維修費(fèi)用等支出公車維修費(fèi)用于公務(wù)用過橋過路費(fèi)用等支出公車過路過橋費(fèi)小計(jì)合計(jì)

“二下”是學(xué)校正式下達(dá)預(yù)算指標(biāo)。計(jì)劃財(cái)務(wù)處根據(jù)學(xué)校預(yù)算收支情況統(tǒng)籌安排，然后提出預(yù)算建議方案，由預(yù)算管理工作委員會(huì)討論，最終形成預(yù)算草案，上報(bào)校長辦公會(huì)及黨委會(huì)審批，經(jīng)年初教代會(huì)通過后下達(dá)各單位預(yù)算指標(biāo)和績效目標(biāo)。

3.2 事中控制

事中控制，即中期對預(yù)算執(zhí)行過程的管控。此階段學(xué)校計(jì)財(cái)處要將年初下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)，按項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)支出分類明細(xì)錄入預(yù)算管理系統(tǒng)，對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)時(shí)控制。

為了對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行精準(zhǔn)、嚴(yán)格的管控，高校要爭取實(shí)現(xiàn)信息化管理。例如建立“財(cái)務(wù)網(wǎng)上預(yù)約報(bào)銷系統(tǒng)”，這個(gè)管理系統(tǒng)是“互聯(lián)網(wǎng)+財(cái)務(wù)”的典型應(yīng)用，由報(bào)銷人在網(wǎng)上填制報(bào)銷單據(jù)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上預(yù)算限額的實(shí)時(shí)控制，貫徹預(yù)算剛性原則，報(bào)銷手續(xù)簡化，無需現(xiàn)場等待；再如建立“預(yù)算管理系統(tǒng)”，這個(gè)系統(tǒng)包括預(yù)算網(wǎng)上申報(bào)、網(wǎng)上審批、實(shí)現(xiàn)預(yù)算撥款、預(yù)算中期調(diào)整，并可查詢到歷史同期預(yù)算執(zhí)行水平，進(jìn)行預(yù)算分析等；又如建立“網(wǎng)上信息平臺系統(tǒng)”，這個(gè)系統(tǒng)可以對預(yù)算項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)使用情況實(shí)時(shí)查詢、跟蹤管理，使學(xué)校決策層及各預(yù)算執(zhí)行部門都能夠及時(shí)掌握預(yù)算執(zhí)行情況。

在對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行精細(xì)化管控的同時(shí)，也要加強(qiáng)對績效目標(biāo)實(shí)施情況的監(jiān)控。要及時(shí)掌握項(xiàng)目資金績效目標(biāo)的完成情況、實(shí)施進(jìn)度和資金使用進(jìn)度?？冃Ц櫧Y(jié)果要被納入高校目標(biāo)責(zé)任制考核體系，成為進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化預(yù)算管理的依據(jù)。

為了避免預(yù)算管控過死，學(xué)?？煽紤]采取以下辦法：在預(yù)算管理系統(tǒng)中設(shè)置不突破“大類”預(yù)算總額的細(xì)目間一定比例的調(diào)劑空間；年初為不確定事項(xiàng)預(yù)留經(jīng)費(fèi)，待事項(xiàng)確定后再補(bǔ)充申報(bào)預(yù)算；年中根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行一次預(yù)算調(diào)整。

3.3 事后控制

事后控制，即后期對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的管控。此階段學(xué)校要對各單位全年預(yù)算執(zhí)行情況認(rèn)真、細(xì)致、全面地做一次考核，對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行合理、公正、客觀的績效評價(jià)。

首先，各單位年終要開展自我考核，并寫出自我考核報(bào)告，上報(bào)績效目標(biāo)完成情況。自我考核報(bào)告要真實(shí)地反映本單位全年執(zhí)行各項(xiàng)預(yù)算和完成績效目標(biāo)的情況。這種自我考核實(shí)際上是單位預(yù)算工作的自我總結(jié)。它可以促進(jìn)單位負(fù)責(zé)人重視預(yù)算工作，增強(qiáng)做好預(yù)算工作的責(zé)任感。

然后，學(xué)校年終要對各單位進(jìn)行考核，審核反饋績效評價(jià)結(jié)果。學(xué)校在考核前要成立考核小組，考核小組可以是計(jì)財(cái)處牽頭的校內(nèi)專家組，也可以是學(xué)校行政工作督導(dǎo)組，還可以是學(xué)校委托的中介機(jī)構(gòu)。校級考核小組要深入到各單位，實(shí)地審核他們的自我考核報(bào)告，全面考核其全年的預(yù)算執(zhí)行情況，最終對各單位的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果作出綜合的績效評價(jià)。評價(jià)結(jié)果要與當(dāng)事人職稱評定、年度評優(yōu)以及單位下一年度預(yù)算分配掛鉤。

這里需要強(qiáng)調(diào)的是，高校在推行預(yù)算精細(xì)化績效管控的全過程要堅(jiān)持信息公開的原則，即公開預(yù)算的同時(shí)公開績效目標(biāo)，公開決算的同時(shí)公開績效結(jié)果。這種信息公開實(shí)際上也是一種問責(zé)。

綜上，在高校財(cái)務(wù)預(yù)算事前、事中和事后管理的全過程及各個(gè)環(huán)節(jié)，充分運(yùn)用精細(xì)化管理的同時(shí)，將高校預(yù)算績效管理的整個(gè)管控流程(圖1)，即下達(dá)績效評價(jià)目標(biāo)值、動(dòng)態(tài)監(jiān)控績效執(zhí)行情況、確認(rèn)績效評價(jià)結(jié)果貫穿于其中，使精細(xì)化管理和績效管理兩種方式相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)高校財(cái)務(wù)預(yù)算精細(xì)化績效管控的新模式。

圖1 高校預(yù)算績效管理的管控流程

4 高校推行財(cái)務(wù)預(yù)算精細(xì)化績效管控引發(fā)的思考

4.1 推進(jìn)預(yù)算精細(xì)化績效管控，關(guān)鍵是要有學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的重視與支持

推行這項(xiàng)工作絕不僅僅是計(jì)財(cái)處一個(gè)部門的事，它必然涉及全校各個(gè)方面、各個(gè)層級的利益關(guān)系。在這種情況下，只有學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)重視和支持，并由他們來統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方，才能沖破各種阻力、打破各種壁壘，在全校推開這項(xiàng)工作。因此，高校計(jì)財(cái)部門在推進(jìn)預(yù)算精細(xì)化績效管理模式時(shí)，首先要做好學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的工作，爭取到他們對這項(xiàng)工作的重視和支持。

4.2 推進(jìn)預(yù)算精細(xì)化績效管控，必須預(yù)先做好宣傳工作

推進(jìn)預(yù)算精細(xì)化績效管控實(shí)際上是對預(yù)算管理的改革。改革前的宣傳工作十分重要，只有事先做好宣傳工作，才能為預(yù)算管理的改革營造一個(gè)良好的氛圍，使校內(nèi)教職員工易于接受改革。同時(shí)，也只有事先做好宣傳工作，才能使全校教職員工都自覺投身到這場改革中來，確保改革順利進(jìn)行。

4.3 推進(jìn)預(yù)算精細(xì)化績效管控，使精細(xì)化管理和績效管理兩種方式共同融入財(cái)務(wù)預(yù)算管理之中

在財(cái)務(wù)預(yù)算管控的全過程及各個(gè)環(huán)節(jié)必須充分運(yùn)用精細(xì)化管理和績效管理這兩種方式，并使這兩種方式在具體的運(yùn)用過程中互相滲透、彼此兼容，即在實(shí)際的精細(xì)化管理過程中灌注重績效的原則，在實(shí)際的績效管理過程中灌注精細(xì)化的原則。這樣一來，就使精細(xì)化管理和績效管理在統(tǒng)一的預(yù)算管理過程中產(chǎn)生出一種互補(bǔ)效應(yīng)，并從二者的相互融合中共生出一種新的預(yù)算管控方式，這就是精細(xì)化績效管控方式。這種新的精細(xì)化績效管控方式可以有效地抵消現(xiàn)行預(yù)算管理方式產(chǎn)生的各種弊端。

4.4 推進(jìn)預(yù)算精細(xì)化績效管控帶來的變化是多方面的

推進(jìn)預(yù)算精細(xì)化績效管控改變了人們的舊有思想觀念和行為習(xí)慣,使人們意識到工作一定要提前謀劃、全盤考慮、精打細(xì)算,花錢一定要見到效果，資金投入一定要切實(shí)促進(jìn)學(xué)校事業(yè)發(fā)展。從根本上改變了人們以往在編制預(yù)算時(shí)不全口徑覆蓋、不進(jìn)行科學(xué)論證、不做精細(xì)測算、不注重績效，在執(zhí)行預(yù)算時(shí)隨意地改變預(yù)算支出、突破預(yù)算支出、追加預(yù)算支出、做無預(yù)算支出，在預(yù)算執(zhí)行過后對結(jié)果不進(jìn)行績效考核、不做績效評價(jià)、不追蹤問責(zé)等舊有習(xí)慣。