江蘇沛縣打造“陽(yáng)光低保”的實(shí)踐與啟示

城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度是政府對(duì)陷入貧困的人口實(shí)施基本生活保障的一項(xiàng)社會(huì)救濟(jì)制度，是支撐新型社會(huì)救助體系的基礎(chǔ)。近年來，江蘇省沛縣從保障改善民生做起，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大資金投入，建立健全工作制度，嚴(yán)把關(guān)口，規(guī)范運(yùn)作，精心打造“陽(yáng)光低保”，讓公共財(cái)政惠及更多困難群體。目前全縣城鄉(xiāng)最低生活保障對(duì)象12986戶23940人，其中城市低保743戶1617人，農(nóng)村低保12243戶22323人，占全縣總?cè)丝诘?．8%。年發(fā)放城鄉(xiāng)低保金8730萬元，是制度實(shí)施初的12倍。

打造“陽(yáng)光低保”的主要做法

落實(shí)資金，完善財(cái)政投入機(jī)制。長(zhǎng)期以來，沛縣財(cái)政比較困難，但我們始終把“城鄉(xiāng)低保”作為改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧的基礎(chǔ)性工作，認(rèn)真抓實(shí)、抓好，完善財(cái)政投入機(jī)制，將城鄉(xiāng)低保資金納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，不斷加強(qiáng)資金保障力度。一是認(rèn)真測(cè)算，編好預(yù)算。會(huì)同民政部門深入低保家庭進(jìn)行調(diào)研，摸清低保對(duì)象生活現(xiàn)狀，綜合分析低保提標(biāo)、春節(jié)慰問等支出因素，認(rèn)真測(cè)算資金需求，力爭(zhēng)把城鄉(xiāng)低保資金預(yù)算編實(shí)、算細(xì)、做足。二是優(yōu)化結(jié)構(gòu)，加大投入。堅(jiān)持公共財(cái)政原則，壓縮一般性支出，擠出更多資金重點(diǎn)投入到民生領(lǐng)域，對(duì)低保資金的投入逐年增加，保障水平不斷提高。三是加強(qiáng)監(jiān)管，確保發(fā)放。進(jìn)一步完善低保資金監(jiān)管機(jī)制，每月民政部門審定保障對(duì)象和補(bǔ)助金額，財(cái)政部門復(fù)核后安排撥付資金，按國(guó)庫(kù)集中支付制度規(guī)定，委托金融機(jī)構(gòu)及時(shí)將資金直接撥付到低保家庭“一折通”賬戶，提高了兌付時(shí)效，堵塞了監(jiān)管漏洞。

建章立制，健全低保工作機(jī)制。一方面領(lǐng)導(dǎo)高度重視，完善規(guī)章制度。縣委、縣政府高度重視城鄉(xiāng)低保工作，建立了社會(huì)救助聯(lián)席會(huì)議制度，制定出臺(tái)了《沛縣居民最低生活保障操作規(guī)程》、《沛縣城鄉(xiāng)居民最低生活保障金管理辦法》等系列文件和制度。另一方面提高標(biāo)準(zhǔn)，加速城鄉(xiāng)一體化。2007年起建立城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)機(jī)制，每年城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)分別按照不低于當(dāng)?shù)厣夏甓瘸鞘芯用袢司芍涫杖牒娃r(nóng)民人均純收入20%的比例確定，并且城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)幅度分別不低于上年度城市居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)幅度，并綜合考慮群眾生活水平和物價(jià)上漲幅度，逐年調(diào)高城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。

規(guī)范操作，積極打造“陽(yáng)光低保”。一是規(guī)范申請(qǐng)審批流程。全縣進(jìn)一步完善社會(huì)救助“一門受理”平臺(tái)建設(shè)，設(shè)立“社會(huì)救助窗口”，并配備專職工作人員，規(guī)范受理流程，并嚴(yán)格低保審批流程，確保低保工作的“公開、公正、透明”。二是完善分類保障管理。為避免“低保終身制”，沛縣推行分類管理，限期保障，隨時(shí)掌握其家庭收入的變化，及時(shí)調(diào)整人員的進(jìn)出及補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)，確保“有進(jìn)有出”，標(biāo)準(zhǔn)“有升有降”。三是搭建信息管理平臺(tái)。2016年6月正式啟動(dòng)了跨部門、多層次、信息共享家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制，成立了“家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)中心”。四是完善公開公示制度，實(shí)現(xiàn)“公開、公平、公正”的“陽(yáng)光操作”，達(dá)到全民參與監(jiān)督的效果。

專項(xiàng)核查，發(fā)揮資金使用效益。2017年開展了為期兩個(gè)月的低保對(duì)象集中大核查，制訂了低保核查工作方案，明確了核查的方法、任務(wù)、時(shí)限。通過核查進(jìn)一步提高了群眾對(duì)低保政策的知曉率和村（居）委干部執(zhí)行低保政策的準(zhǔn)確率，規(guī)范了低保工作規(guī)程，提高了低保工作的透明度。

存在的主要問題

近年來，沛縣城鄉(xiāng)低保資金投入逐年增加，保障標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，有效保障了城鄉(xiāng)困難群眾的基本生活，但目前低保工作中也存在一些突出問題。

資金支付壓力大。沛縣低保資金支出從制度實(shí)施初每月不足100萬元增至目前750萬元，縣財(cái)政每年需補(bǔ)貼資金3500萬元。同時(shí)伴隨著各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面的擴(kuò)大、待遇水平逐年提高等因素，尤其是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)開始收不抵支，基本藥物制度改革、公立醫(yī)院改革、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)正式實(shí)施等都需要耗用大量的縣級(jí)財(cái)力，無疑對(duì)財(cái)政困難地區(qū)是雪上加霜，財(cái)政支出壓力大大增加。

家庭收入核實(shí)難。城鄉(xiāng)居民最低生活保障實(shí)行差額補(bǔ)助，核定其家庭經(jīng)濟(jì)狀況一直是困擾城鄉(xiāng)低保工作的難題。目前，沛縣對(duì)城鄉(xiāng)居民收入的監(jiān)控體系還不完善，基層低保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與銀行、房產(chǎn)、稅務(wù)、公安、車管等部門信息共享機(jī)制尚未完全建立，加之當(dāng)前就業(yè)的多樣性、隱蔽性，隱性收入、人戶分離現(xiàn)象較普遍，核實(shí)低保戶家庭經(jīng)濟(jì)狀況及資產(chǎn)情況困難重重。同時(shí)，基層救助部門人少事多、人弱事難矛盾凸顯，工作條件和工作設(shè)備也無法滿足實(shí)際工作需要，諸多因素大大影響了社會(huì)救助政策的時(shí)效性和精準(zhǔn)度。

社會(huì)救助碎片化。由于沒有統(tǒng)一的社會(huì)救助管理監(jiān)督部門，救助制度呈現(xiàn)碎片化，一項(xiàng)救助政策可能涉及多個(gè)部門，即使是同一救助項(xiàng)目往往也存在多個(gè)部門共管的現(xiàn)象，比如困境兒童保障政策，助學(xué)歸教育、醫(yī)療歸衛(wèi)生計(jì)生、福利歸民政，康復(fù)歸殘聯(lián)，關(guān)愛歸婦聯(lián)，客觀上造成單一對(duì)象多頭救助、重復(fù)救助問題。救助工作分散眾多部門，不利于政策協(xié)調(diào)，導(dǎo)致社會(huì)救助資源利用的低效化；救助資金零散，不能形成合力，制約了資金效力的發(fā)揮，影響了救助效果。

完善“陽(yáng)光低保”的幾點(diǎn)建議

一是增加地方財(cái)政可用財(cái)力。按財(cái)政部轉(zhuǎn)移支付資金測(cè)算分配辦法，上級(jí)分配構(gòu)成財(cái)力的轉(zhuǎn)移支付資金主要是根據(jù)地方的可用財(cái)力缺口，地方財(cái)政收入數(shù)據(jù)越大，上級(jí)分配的轉(zhuǎn)移支付就越少。建議加快推進(jìn)改革收入考核辦法，改變單一追求GDP和財(cái)政收入的考核指標(biāo)，逐步把財(cái)政收入的水分?jǐn)D出來，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增長(zhǎng)的財(cái)政收入，促進(jìn)地方可用財(cái)力的有效增長(zhǎng)。同時(shí)國(guó)家在出臺(tái)保民生、促發(fā)展的政策時(shí)，要充分考慮地方財(cái)政實(shí)際能力，逐步減少或取消地方財(cái)政配套資金，從而緩解基層財(cái)政困難，減輕資金支付壓力。

二是繼續(xù)加強(qiáng)低保規(guī)范管理。繼續(xù)深入開展低保專項(xiàng)整治活動(dòng)，核準(zhǔn)核實(shí)低保對(duì)象，嚴(yán)格在保人員定期復(fù)查，清理“人情保”“關(guān)系保”；進(jìn)一步厘清各項(xiàng)社會(huì)救助政策邊界，完善分類救助，及時(shí)調(diào)整救助措施，避免“錯(cuò)保”“漏保”現(xiàn)象的發(fā)生。把好進(jìn)出關(guān)口的同時(shí)，財(cái)政、民政、審計(jì)、紀(jì)檢部門要加強(qiáng)城鄉(xiāng)低保資金管理使用情況的監(jiān)督檢查，對(duì)玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權(quán)失職瀆職人員，嚴(yán)格依法依紀(jì)追究責(zé)任；對(duì)騙取低保待遇的嚴(yán)格依法追回，防止低保資金流失。

三是加快推進(jìn)信息平臺(tái)建設(shè)。由政府牽頭，按照“共建、共享、共贏”的理念，加快完善核對(duì)機(jī)制，拓寬核對(duì)內(nèi)容，從戶籍、社保、住房、車輛等內(nèi)容拓展到銀行、證券、保險(xiǎn)、工商、稅務(wù)、農(nóng)機(jī)等。強(qiáng)化核對(duì)結(jié)果的應(yīng)用，逐步從低保、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助擴(kuò)大到住房救助、教育救助、就業(yè)援助、低收入人群建檔立卡等，使家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)成為提升整體社會(huì)救助精準(zhǔn)度的支撐性工程。同時(shí)借助“大數(shù)據(jù)”信息，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”，逐步推進(jìn)社會(huì)救助制度與扶貧開發(fā)、教育、醫(yī)療等政策體系的有效銜接，實(shí)現(xiàn)救助信息的互聯(lián)互通共享。

四是強(qiáng)化基層經(jīng)辦能力建設(shè)。提升社會(huì)救助治理水平，不僅需要完善救助制度體系，更需要轉(zhuǎn)變救助理念和服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會(huì)救助經(jīng)辦能力建設(shè)。要把社會(huì)救助工作所需資金納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算。進(jìn)一步規(guī)范基層社會(huì)救助“一門受理”窗口建設(shè)，定期開展經(jīng)辦人員政策解讀和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。采用政府購(gòu)買基層工作崗位和社會(huì)組織服務(wù)的形式，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與社會(huì)救助服務(wù)，提高基層經(jīng)辦服務(wù)水平。

五是統(tǒng)籌整合社會(huì)救助政策。全縣各級(jí)政府部門要對(duì)現(xiàn)行社會(huì)救助政策進(jìn)行全面梳理，分門別類歸并整合，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助政策集中規(guī)范化。要打破專項(xiàng)社會(huì)救助與低保對(duì)象資格捆綁的現(xiàn)狀，將所有的專項(xiàng)救助納入統(tǒng)一的社會(huì)救助管理體系中，把基本生活保障和福利性保障區(qū)別對(duì)待，對(duì)醫(yī)療救助、就業(yè)升學(xué)、保障房、救災(zāi)救濟(jì)等方面單獨(dú)鑒定，分類解決，剝離低保資格的“含金量”，提高政策的公平公正性和實(shí)施效率。要加快建立以基本生活救助為基礎(chǔ)，醫(yī)療、教育救助為重點(diǎn)，住房、就業(yè)、法律等專項(xiàng)救助為輔助，政府救助、社會(huì)互助為補(bǔ)充，與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、慈善救助相銜接，廣覆蓋、多層次、社會(huì)化、可持續(xù)的新型社會(huì)救助體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。