改革開放以來中國社區(qū)治理的實踐探索與理論思考

改革開放四十年來，中國社區(qū)治理走過了一條艱辛的探索發(fā)展之路，在實踐上積累了豐富的經(jīng)驗、樣本和案例，取得了豐碩的成果和成績。回顧歷史，展望未來，當前我們面臨的最主要問題是社區(qū)公共服務(wù)的有效供給問題。這一問題既是政府、市場和社會的角色、邊界和互動的政治經(jīng)濟學問題，也是政策制定、執(zhí)行和調(diào)整的管理學、公共政策問題。針對這一問題，我們已經(jīng)有了諸多嘗試探索，取得了有益經(jīng)驗。在經(jīng)濟進入新常態(tài)的大背景下，牢牢抓住這一問題，思考解決這一問題，我們就能夠抓住中國今后一個時期社區(qū)治理的牛鼻子。本文首先回顧了中國社區(qū)治理的實踐探索之路，而后提煉、抽象分析了中國社區(qū)治理的三種典型模式，在對三種模式的比較分析和西方社區(qū)理論進行反思的基礎(chǔ)上，初步提出中國社區(qū)治理的總體理論框架，以期能夠有助于改革實踐。

中國社區(qū)治理的實踐探索之路

中國傳統(tǒng)社會治理主要是鄉(xiāng)村宗族自治和國家管治相結(jié)合，國家對鄉(xiāng)村的總體動員能力不強。在近代化過程中，中國城鄉(xiāng)基礎(chǔ)秩序經(jīng)歷了動蕩、瓦解和重構(gòu)。1949年以來，為了解決現(xiàn)代化建設(shè)的基層動員問題，國家建立了一整套單位化的管理體制，在農(nóng)村推行了“人民公社”體制，在城市推行了“單位-街道-居委會”體制。這一體制的最大特色是國家統(tǒng)管資源，能夠最大限度地實現(xiàn)國家動員，與計劃經(jīng)濟生產(chǎn)方式相適應(yīng)。但是這一體制的弊端是明顯的，由于缺乏生產(chǎn)積極性、社會包袱越來越重，單位體制也難以維持下去。

改革開放以來，由于發(fā)展市場經(jīng)濟的需要，單位制解組勢在必行。正是在這一背景下，社區(qū)建設(shè)應(yīng)運而生。早期在深圳蛇口，商品房小區(qū)和物業(yè)管理就作為試點被引入，但全國來看不成規(guī)模。進入90年代中期，尤其是住房商品化改革后，新建商品房社區(qū)開始大量增加，以香港物業(yè)管理模式為主要借鑒的市場化社區(qū)管理方式逐漸擴展到中國廣大內(nèi)陸地區(qū)。在這些新建商品房社區(qū)中，物業(yè)公司和業(yè)主委員會成為基層社區(qū)建設(shè)中兩個非常重要的“市場主體”。隨著國有企業(yè)改革的大力推進，隨之而來的下崗潮和改制潮一方面促成大量單位制社區(qū)轉(zhuǎn)型，另一方面也對社區(qū)建設(shè)提出了挑戰(zhàn)，社區(qū)碎片化現(xiàn)象越來越嚴重，社區(qū)多元力量開始進入社區(qū)治理之中。由于缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃，政策配合不協(xié)調(diào)等原因，社會矛盾和社區(qū)矛盾也相應(yīng)集中凸顯，成為這一時期乃至當前不少社區(qū)治理矛盾形成的歷史根源。總的來看，這一時期政策導(dǎo)向方面的總體邏輯是下放權(quán)力、引入市場機制，但卻在客觀上相對忽視了社區(qū)治理中的政府職能和社會培育。

因此，隨著社會矛盾的復(fù)雜化，讓政府回歸基礎(chǔ)秩序維持、加強社區(qū)管理和社區(qū)公共服務(wù)供給的呼聲日漸高漲。2003年，中央提出了和諧社會建設(shè)，與之相應(yīng)，中央政法委也陸續(xù)提出了和諧社區(qū)、平安社區(qū)建設(shè)。這一時期，國家的社區(qū)建設(shè)政策總體上更加強調(diào)社會秩序維持和社會總體穩(wěn)定，并對前一個時期的社區(qū)建設(shè)政策進行了調(diào)整。社區(qū)管理的項目化、基層管理的網(wǎng)格化等舉措陸續(xù)在全國范圍內(nèi)推行。在基層治理架構(gòu)方面，各地也陸續(xù)開始嘗試調(diào)整社區(qū)居委會、物業(yè)公司、業(yè)主委員會以及社區(qū)服務(wù)中心（站）之間的關(guān)系架構(gòu)。在一些試點地區(qū)，社區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)出了治理創(chuàng)新模式多樣化、治理主體多元化的特征。伴隨社會變遷，一些發(fā)達地區(qū)財政狀況持續(xù)好轉(zhuǎn)，開始陸續(xù)因地制宜地推進政府購買服務(wù)、社會組織培育、社區(qū)基金會和基層民主建設(shè)等方面的改革創(chuàng)新。總體上看，到黨的十九大召開為止，中國各地城鄉(xiāng)社區(qū)治理的政策導(dǎo)向是行政力量介入社區(qū)自治，重構(gòu)基層政府管理角色和職能，加強建設(shè)性社會力量培育和服務(wù)型治理，在理論上這一時期概括為行政力量主導(dǎo)、多元力量參與的“一核多元”時期。

以黨的十九大召開為標志，中國社區(qū)治理進入了黨建引領(lǐng)社區(qū)建設(shè)的新時代。黨建引領(lǐng)實際上是強調(diào)政黨的統(tǒng)合功能，具有深厚的現(xiàn)實基礎(chǔ)，是中國社區(qū)治理現(xiàn)實問題與發(fā)展問題相互影響、相互交織的必然選擇，有著深刻的內(nèi)在邏輯合理性。四十年來，從引入試點，到社區(qū)建設(shè)起步，再到社區(qū)碎片化和多元化，再到當前的社區(qū)整合、黨建引領(lǐng)，中國社區(qū)建設(shè)經(jīng)歷了政策的大幅度調(diào)整，但是黨政主導(dǎo)因應(yīng)社會發(fā)展形勢、調(diào)整政策方向?qū)崿F(xiàn)共享共治的基本邏輯是一貫的、清晰的。下一步，如何發(fā)揮好黨建引領(lǐng)的核心作用，實際上需要高超的政策制定技巧和靈活務(wù)實的政策執(zhí)行工具加以貫徹落實。這就需要我們仔細全面總結(jié)中國社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)、機制和典型模式的利弊，做好社區(qū)治理理論的建設(shè)工作。

中國社區(qū)治理的三種典型模式及其比較分析

圍繞社區(qū)公共服務(wù)的有效供給，從理論解釋和分析視角來看，社會學的國家、市場和社會關(guān)系理論可以作為一個有效的基礎(chǔ)分析框架。在這個框架下，我們可以進一步提煉分析政府、市場和社會力量的互動與結(jié)構(gòu)關(guān)系對社區(qū)治理績效的影響。綜合當前中國自北向南的各種治理創(chuàng)新模式，總體上看，比較典型的有三種：行政主導(dǎo)模式、政社合作模式與多元共治模式。

第一種供給模式可以稱作行政主導(dǎo)模式，主要在中國的北方地區(qū)和大量二、三線城市中發(fā)揮著不可替代的作用。這一模式的最主要特征是大家所熟悉的，社區(qū)公共服務(wù)供給的主體是行政力量。行政力量在社區(qū)環(huán)境、安全、健康、養(yǎng)老、文化、教育、衛(wèi)生等各個方面發(fā)揮作用。行政力量采取了多種形式來直接支配或吸納各種群眾性組織、臨聘人員、保安、物業(yè)公司、社區(qū)建設(shè)經(jīng)費等，從而實現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配置、產(chǎn)品的供給。這一模式的優(yōu)勢是效率高、能夠短期實現(xiàn)管理目標，但是最大的不足是抑制了居民的自治能力和活力，長期來看也不符合自治的趨勢和潮流。

第二種供給模式可以稱作政社合作模式，即通過鼓勵社會組織參與社會治理的形式向社區(qū)居民提供社區(qū)公共服務(wù)。這一模式出現(xiàn)在具有“強政府”和“強市場”色彩的長三角地區(qū)。例如，上海基層政府通過整合現(xiàn)有多個分支機構(gòu)，定期發(fā)布政府購買社會組織服務(wù)的項目清單，培育基層社會組織、社區(qū)志愿者組織，從而實現(xiàn)社會組織發(fā)展和購買社會組織服務(wù)兩項政府職能的轉(zhuǎn)變。與此同時，在社區(qū)安全、穩(wěn)定、環(huán)境衛(wèi)生等方面，政府仍然進行有效管理，保證大多社區(qū)能夠維持基本公共秩序和基礎(chǔ)公共服務(wù)。這一模式的優(yōu)勢在于促進了社區(qū)參與和社會組織發(fā)展，成功解決了公共財政資金的分配渠道問題，但與此同時，公共資金使用的績效評估以及治理成本大幅度提高，不得不面臨評估形式化和公共資金收縮風險的挑戰(zhàn)與壓力。

第三種供給模式可以稱作多元共治模式，主要形成在市場改革較早、經(jīng)濟較為發(fā)達的珠三角地區(qū)。由于珠三角地區(qū)市場經(jīng)濟活躍，擁有大量外來勞動移民，加之社會組織、社工機構(gòu)的活力較強，因而可以形成政府主導(dǎo)、多元共治的社區(qū)治理格局。以深圳為例，在經(jīng)過8次行政體制改革之后，深圳的行政人員規(guī)模大幅度縮小，但政府財政能力和管理能力卻大幅增加。面對大量外來人口管理壓力的前提下，深圳必然要大量引入市場和社會等多元力量來提供社區(qū)公共服務(wù)。例如，大量的民營學校、私立醫(yī)院、村集體企業(yè)、房地產(chǎn)企業(yè)等，以及18萬注冊的“義工”群體和幾百家服務(wù)涵蓋廣東的社工機構(gòu)。與上海不同，深圳讓選舉產(chǎn)生的“居民決議會”發(fā)揮對社區(qū)公共財政資金分配的管理和監(jiān)督職能，克服了政社合作模式的不足。

總之，如果把市場、社會、政府之間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系看作是一種相互作用的治理結(jié)構(gòu)，那么不同治理結(jié)構(gòu)下的治理績效差異就可以進行簡單比較。多元共治模式總體上成本低、效率高、活力強。政社合作模式固然帶來了專業(yè)化社區(qū)服務(wù)水平的提高，但成本較高、效率不足、自治活力有待提升。行政主導(dǎo)模式的短期優(yōu)勢明顯，但長期治理的成本高、日常管理難以克服行政化弊病、社區(qū)活力被抑制。長期來看，珠三角地區(qū)的多元共治模式值得其他地方學習，尤其是在經(jīng)濟新常態(tài)下，社區(qū)自治活力的提高顯得更加迫切而重要。

現(xiàn)代社區(qū)治理理論的反思與借鑒

實際上，現(xiàn)代化過程中西方社區(qū)治理實踐為我們積累了豐富的教訓和知識。反思和借鑒西方社區(qū)治理理論，有助于我們更好地認識自身存在的成績和不足，從而增加我們的理論自信。

針對社區(qū)公共服務(wù)的有效供給問題，從哲學價值角度看，本質(zhì)上是三種競爭性理論或觀點在發(fā)揮作用，它們引領(lǐng)了世界范圍內(nèi)三種社區(qū)公共服務(wù)供給的政策選擇：新自由主義理論，社群主義理論以及國家干預(yù)理論。這些理論觀點，均提出了對社區(qū)治理中政府、市場和社會角色的不同理解和分析。首先，新自由主義社區(qū)理論主要是因應(yīng)20世紀70-80年代西方新自由主義經(jīng)濟理論而提出的。新自由主義觀點認為，應(yīng)該限制國家權(quán)力的擴張，市場經(jīng)濟和公民社會能夠?qū)崿F(xiàn)自我調(diào)節(jié)。在社區(qū)方面，新自由主義理論主張更多的市場機制，減少政府干預(yù)，大幅度削減公共開支、將大量公共部門轉(zhuǎn)為私營部門，并通過公私合作的方式提供社區(qū)服務(wù)。但新自由主義社區(qū)理論無法解決政府失靈和社會失靈問題。其次，社群主義觀點，主要是針對新自由主義的批判與調(diào)和而產(chǎn)生。面對社區(qū)分化與衰落，社群主義呼吁人民應(yīng)該承擔自己的責任和義務(wù)，通過社區(qū)參與實現(xiàn)社區(qū)融合。在實際的運作中，新自由主義和社群主義的調(diào)和形成了一種特色模式，國家承擔有限責任，個體、社會和國家之間建立一種基于責任的合作體系。然而對于大多數(shù)缺乏公民社會傳統(tǒng)的國家而言，社群主義觀點是失敗的。最后，國家干預(yù)的觀點強調(diào)國家應(yīng)該對社區(qū)治理進行干預(yù)，提供基礎(chǔ)秩序和公共服務(wù)。20世紀為國家干預(yù)社區(qū)的理論提供了豐富的實驗樣本，在東歐、蘇聯(lián)、中國和東亞地區(qū)的豐富實踐為這一理論提供了實證研究的基礎(chǔ)。

反思這三種理論，最突出的一條結(jié)論是：在實踐中，沒有哪一個國家是始終采取某一特定的模式，政府、市場、社會的角色與功能在不斷的變化中調(diào)整。西方社區(qū)理論對我們的最大啟示是不要一條路走到黑，要不斷根據(jù)社會現(xiàn)實調(diào)整政策思路。

中國社區(qū)治理的理論綜合與創(chuàng)新方向

中國巨大的人口、廣袤的地域、差異的民情，決定了我們必然采取一種“一核多元”的治理模式。核心是黨和政府的堅強領(lǐng)導(dǎo)，建立基礎(chǔ)秩序、組織集體消費、提供基本公共服務(wù)以及制定再分配政策都需要黨政體制發(fā)揮“元治理”功能。當然，多元力量共同參與社區(qū)治理才能進一步滿足人民群眾對美好社區(qū)生活的向往和需要。尤其是，市場機制的資源配置效率高，能夠有效解決彈性較大的市場需求配置問題，能夠提供較為優(yōu)質(zhì)的專業(yè)化服務(wù)、能夠滿足個性化和個體化需求。在社區(qū)治理中引入市場機制、有效發(fā)揮市場機制的作用是基礎(chǔ)性的、決定性的，這是我們40年來改革探索得出的基本經(jīng)驗，十分寶貴。同時，我們也不能忽視市場的不足，市場失靈乃至社會失靈在轉(zhuǎn)型社會中是一種普遍現(xiàn)象。在有著30年計劃經(jīng)濟生活體驗和幾千年家族生活傳統(tǒng)的中國社會中，現(xiàn)代居住社區(qū)基本還是一種陌生事物，它需要一段時間來形成和穩(wěn)固，它離不開現(xiàn)代公共價值的支撐，也離不開現(xiàn)代社區(qū)商業(yè)和經(jīng)濟系統(tǒng)的支撐，更離不開現(xiàn)代社會組織體系的支撐。這就是當前我們需要在理論上講清楚的地方。

展望未來，黨的十九大已經(jīng)指明了社區(qū)治理的新方向——黨建引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新。在具體的實施過程中，如何創(chuàng)新方式方法提高社區(qū)公共服務(wù)供給水平是社區(qū)治理的核心問題。社區(qū)公共服務(wù)有效供給離不開治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整、也離不開對公共政策規(guī)律的把握，但最為重要的還是改革勇氣和理念信念。面對挑戰(zhàn)，只有迎難而上、擼起袖子加油干，才能最終贏得人民的信任與支持。