濟南城市軌道交通與集約土地利用協調發展對策研究

張 凱 岳曉群 倪振杰

(1.濟南軌道交通集團有限公司，山東濟南 250101； 2.山東同圓設計集團有限公司，山東濟南 250101)

土地的集約利用是城市發展面臨的重大問題，是實現經濟增長方式轉變的重要內容。濟南市的人均土地相對不足，人地矛盾突出，對集約用地的研究十分必要也十分迫切。另一方面，城市軌道交通作為一種公共交通方式，具有引領沿線土地集約利用的明顯特點，在城市建設發展中越來越受到重視。然而，受制于泉水保護等一系列現實問題，濟南市城市軌道交通的建設步伐遠遠落后于國內其他省會城市。隨著城市化進程的快速發展，如何高效利用稀缺的土地資源，有效促進城市軌道交通和集約用地的健康協調發展，是一個需要迫切解決的問題。

經過幾十年的不斷探索，國內關于土地集約利用的研究已取得不俗的成果，主要涵蓋定性分析、定量研究及實踐應用三大方面。定性分析方面，主要包括土地集約利用涵義的明確[1]、在城鎮化建設中的作用及驅動力機制的內在和外在因素等[2]；定量研究方面，在定性分析相關內容的基礎上，建立土地集約利用的評價指標體系和評價方法[3]并提出相關對策；實踐應用則是對一些城市或城鎮進行案例分析，對土地集約利用的相關數據進行研究，并據此提出土地集約利用的有效策略[4]。

在城市軌道交通與土地集約利用方面，國內學者也進行了很多研究，主要包括現狀分析及展望[5]、政策研究[6]、土地利用模式研究[7]等內容，但對城市軌道交通與集約土地利用相互影響的研究較少[8]。在吸取以往經驗成果的基礎上，考慮濟南城市實際狀況，通過分析軌道交通沿線的用地現狀及存在問題，提出軌道交通與集約土地利用的協調發展模式。

1 濟南市城市規劃及軌道交通規劃

1.1 城市發展現狀

濟南是山東省的省會，位于山東省中西部，南傍泰山，北跨黃河，下轄7個市轄區(市中區、歷下區、槐蔭區、天橋區、歷城區、長清區、章丘區)、3個縣(濟陽縣、平陰縣、商河縣)，總面積8 177.21 km2。2017年，全市常住人口732.12萬人，地區生產總值達到7 202億元，國民經濟位于全省前列。

1.2 城市總體規劃及區位發展規劃

根據2016年國務院批復的《濟南市城市總體規劃(2011-2020年)》[9]，濟南市的城市性質為“山東省省會，國家歷史文化名城，環渤海地區南翼的中心城市”；城市發展目標為“打造全國重要的區域性經濟中心、金融中心、物流中心和科技創新中心，建設與山東經濟文化強省相適應的現代泉城”；并實施“東拓、西進、南控、北跨、中優”的城市空間發展戰略。城市布局沿東西兩翼展開，嚴格控制城市向南部山區蔓延，適時跨越黃河向北部發展；構筑“一心、三軸、十六群”的市域城鎮空間結構(見圖1)。中心城空間結構為“一城兩區”，“一城”為主城區，“兩區”為西部城區和東部城區。中心城面積為1 022 km2，規劃2020年中心城城市建設用地面積為410 km2，人均建設用地面積為95 m2，人口控制在430萬以下。

圖1 濟南市中心城空間結構

2017年，山東省政府印發了《山東半島城市群發展規劃(2016-2030年)的批復》，提出要構建“兩圈四區，網絡發展”的總體格局(見圖2)。濟南都市圈作為“兩圈”之一，將重點突出省會城市優勢，強化與周邊城市的同城化發展，使之成為半島城市群向中西部拓展的樞紐區域。

1.3 軌道交通規劃

依據濟南市軌道交通線網規劃，遠景線網共有10條線路，分屬兩個層次。其中，已經獲得國家發改委批復的R1～R3號線為都市核心區層次的軌道交通快線；M1～M6線、環線為中心城軌道交通普線。快線、普線在功能和目標上各有不同，彼此配合；快線站距大、速度快，可快速將外圍組團客流輸送到中心城；普線站間距較密，速度比快線略慢，主要滿足中心城內部中長距離出行需求。M1～M4線、環線為中心城骨干線，將構建市區骨架線網；M5、M6號線為輔助線，主要起到加密線網、擴大快速軌道交通覆蓋面積、提升線網服務水平的功能。此外，為適應城市遠景發展需求，預留了M7、M8兩條預留線路及若干軌道交通走廊，以提高遠景線網彈性，保證未來軌道交通建設的可持續性。

2 濟南軌道交通沿線用地現狀及存在問題分析

以R2線一期工程為例，分析其沿線用地情況。R2線一期工程為《濟南市城市軌道交通近期建設規劃(2015～2019年)》[10]批復的線路之一，線路西起王府莊站，東至彭家莊站，全長約36.4 km，設車站19座，預計2021年建成運營。R2線一期在線網中為東西向市域快線，覆蓋西客站片區、濟南火車站周邊地區及東部新城，二期延伸至章丘城區，可與其他兩條在建市域軌道線以換乘的方式相銜接，共同形成濟南市外圍組團與中心城間的便捷客運通道。

綜合考慮城市空間結構、沿線地區土地利用規劃、發展特征等因素，將R2線一期工程沿線劃分為8個區段，即：臘山段、西客站段、茶城段、濟南火車站北段、北園大街段、燕山段、賢文段和唐冶段，如圖3所示。

對R2線一期工程沿線用地情況、建設情況、人口規模、設施分布等內容進行詳細摸查，對沿線各主要類型用地(居住、商業、公共設施、工業)現狀進行調查分類，相關情況如圖4所示，并對沿線現狀容積率進行了統計。通過線路沿線用地現狀及用地性質可以看出，R2線一期工程線路兩端處于主城區邊緣地帶，地塊現狀以綠地居多，開發利用率比較低，線路在此區域可起到引領城市發展、優化用地布局、拓展城市空間的功能；沿線居住及商業用地集中分布于經十路臘山、西二環至西周家莊區域。從城市區域上來看，此區域為傳統的城市中心城區；從線路區段劃分上來看，此區域為西客站段、茶城段、濟南火車站北段、北園大街段、燕山段。沿線現狀用地性質主要存在以下問題。

圖3 R2線一期工程沿線區段劃分示意

圖4 R2線一期工程沿線用地現狀

(1)沿線居住用地比例較高(呈零散分布)，這樣的用地現狀布局決定了線路的功能定位：以服務居住功能為主，其他功能為輔。中心城區區域內的居住用地利用率較低，絕大多數居住用地的容積率在2以下，臘山、茶城、西周家莊等區域容積率在1以下。這些區域多涉及城中村、棚戶區改造問題，土地集約利用差，亟需通過線路建設來加速沿線的居住升級改造。

(2)商業用地比重較小，主要有分布于臘山附近的汽修汽配服務，茶城段的茶及相關產品的批發銷售，北園大街段的小商品零售、家紡和家居建材銷售等，整體產業層級較低，亟待依托現狀產業特色，并借助軌道交通線路建設的機遇，重點發展區域服務產業，提升沿線地區產業結構優化。

(3)行政辦公和公共設施用地比重極小，公共設施十分缺乏且布局分散。

(4)沿線工業用地有一定規模，以西周家莊站附近的黃臺電廠及王舍人以東的濟鋼總廠最為集中，這些工業用地一方面破壞了城市生態環境，制約了土地集約利用，另一方面嚴重影響城市的布局優化，對東部新城的拓展及與中心城區的連接較為不利。

結合R2線一期工程的客流預測結果[11]，進一步分析初期早高峰時段各車站(不含換乘站)的乘降量(如圖5)。

圖5 R2線一期工程初期早高峰各車站(不含換乘站)乘降量示意

由圖5可知，線路初期客流具有明顯的外圍向中心區域(西二環站—辛祝路站)積聚的特征，這與前面分析的沿線商業主要集中于中心城區相符。線路兩端站點進站客流較高，但出站客流很低，這也說明了沿線現狀土地利用存在的問題，即住宅用地分布范圍廣，利用率低；商業金融用地比重較小且于中心城區內分布零散，均未形成土地集約化利用的發展模式[12]。

3 城市軌道交通與集約土地利用協調發展

3.1 軌道交通系統的建立有利于城市土地集約利用

隨著濟南都市圈的不斷發展，城市規模不斷擴大，人口容量會趨向總體穩定，軌道交通網絡基本成型，預計大型的“副中心”、“邊緣城市”會在軌道交通車站周邊形成，軌道交通線路更趨向于引導就業布局以及土地利用。

根據濟南市軌道交通“快線+普線”的網絡規劃布局，隨著軌道交通的建設及軌道交通網絡的基本成型，中心城區車站區域的開發將會大大加強。而作為連接外圍組團與中心城區的快線，可以在其車站的周邊形成新的商業金融區、工業園區與居住社區，對周邊區域或整個片區的發展格局起到引領作用，其產生的影響遠大于中心城區對周邊區域產生的影響。

3.2 軌道交通與城市規劃、用地政策協調整合

(1)推進軌道交通與土地利用一體化規劃

在濟南市城市發展進程中，選擇城市軌道交通與集約土地利用協調發展模式，需要把城市軌道交通的建設發展和宏觀層面的區域發展規劃、城市總體規劃以及具體實施層面上的土地利用緊密結合，提升城市軌道交通與土地利用一體化規劃的研究力度和深度，制定政府控制干預與市場引導并重的發展策略，更好地為“四個中心”建設服務。

(2)制定相關的法規政策

濟南市城市軌道交通的規劃建設處于起步階段，與之發展相對應的配套政策亟需完善。應加快制定相關法規政策，有效發揮其調控功能，使城市軌道交通與土地利用之間能夠協調發展。城市軌道交通能夠更好地提升沿線土地價值，優化土地規劃利用布局；城市土地利用產生的價值可以通過相關法規政策反哺到軌道交通的建設運營上來[13]。

在中心城區，軌道交通線網站點的選址需根據濟南市城市土地利用規劃和現狀情況，優先選擇在高密度、高強度開發的區域設置車站。在充分保障線路走廊及站位布設可實施的前提下，對沿線的各用地類型進行統籌規劃，合理控制各類型用地規模及比例，滿足沿線土地集約利用開發需求。

在城市外圍組團地區，可以充分發揮城市軌道交通的引領作用，結合片區規劃、沿線地塊的區位及距車站的遠近，合理確定地塊的用地性質、開發密度和強度，適當擴大軌道交通服務的輻射范圍，增強軌道交通的可達性和吸引力。

3.3 城市軌道交通與集約用地協調發展模式

發揮城市軌道交通運量大、便利快捷、可達性高等優勢，利用軌道交通建設對沿線區域的用地進行優化重組，集約利用。相關開發應圍繞軌道交通線路及車站鋪開，突出軌道交通線路及車站的中心地位及主導作用。

通過對軌道交通車站周邊土地進行集約化開發，形成車站及軌道線路走廊的“珠鏈式”發展格局(見圖6)[14]，城市形態將由“攤大餅式”演變為“珠鏈式”。城市結構及用地布局將因軌道交通的建設得到優化提升，城市主要的商業、居住、就業也會逐漸轉移到軌道交通線路和車站所形成的“珠鏈”區域內，一方面保障了軌道交通系統擁有充分的客流來源和運營收益，另一方面使得城市功能得以充分發揮，用地得以集約優化，促進城市與軌道交通之間的可持續發展。

圖6 軌道交通線路車站“珠鏈式”發展格局示意

4 相關建議

4.1 政策機制層面

(1)以政策法規保障軌道交通規劃建設順利實施

當前，濟南市軌道交通沿線用地面臨較為嚴峻的挑戰，中心城區的絕大多數區域為建成區，軌道交通線路敷設及后續實施協調難度大，實施風險高；在城市外圍的開發區、郊區地帶，很多地塊也正在履行規劃條件等手續，而其中大部分區域均未考慮將來軌道交通線路的敷設，這些規劃一旦實施，對后期軌道交通線路的建設實施會造成極大的不便。

因此，做好沿線地塊的出讓控制，嚴控出讓條件，保障軌道交通線路的順利實施是當前一項十分迫切的任務，這就需要包括規劃、國土等相關部門之間的配合協作，盡快制定并出臺軌道交通沿線規劃控制及土地控制相關管理辦法，從法規上保障軌道交通規劃建設與土地利用的協調發展。

(2)建立軌道交通與土地利用協調發展機制

濟南市城市軌道交通的規劃建設起步較晚，但建設步伐在不斷加快。同國內許多城市一樣，在規劃建設過程中不可避免地產生了一系列問題，城市軌道交通與土地利用彼此孤立分離便是其中比較突出的問題之一。

要改變二者相互分離的狀況，一要建立統一規劃的協調機制，使軌道交通與土地利用協調發展、相互促進、相互銜接；二要使濟南市城市片區規劃、控規與城市軌道交通規劃相互反饋和相互調整，及時解決過程中出現的問題。

4.2 技術實施層面

(1)沿線用地混合開發

一方面，利用“珠鏈式”的發展模式，將城市軌道交通沿線主要的居住、商業金融、行政辦公等用地類型進行優化重組和集中布置，做到集約用地，充分發揮沿線土地利用的最大效益；另一方面，在對沿線用地類型進行優化重組的基礎上，根據車站的服務半徑，合理布置居住、商業金融、行政辦公的范圍，既做到線路車站周邊區域的土地混合開發，又要以車站為中心，形成“同心圓式”的土地利用模式(如圖7)。

圖7 以車站為中心的“同心圓式”用地模式

結合濟南城市軌道交通線網及土地規劃布局，建議在車站服務半徑200 m以內，優先布置商業金融用地，實施高強度的開發[15]；服務半徑200～500 m范圍，適當提高居住及行政辦公用地的比例，實施中-高強度的用地開發；服務半徑500 m以外，以居住、教育、醫療、公共設施用地為主，實施低強度的用地開發。

(2)沿線車站功能互補

根據車站所處區域的現狀條件，在不同車站周邊開發具備不同功能的配套設施，一方面可以突出車站個體特色，另一方面可以體現線路的綜合性功能—集居住、商業金融、行政辦公、公共設施于一體的發展布局。例如，在城市外圍組團R線的車站周邊建設公共停車場、公園等生活配套設施；在中心城區M線的車站周邊建設大型商場和綜合體等。這些相關的配套設施因為車站相鄰，互通方便，存在著功能上的互補。沿線居民可以通過軌道交通線路出行，在各車站間進行各種社會活動，既滿足了居民多樣化需求，又優化了軌道交通沿線用地布局，提升了集約化用地程度。

5 結束語

具體分析了濟南市R2線一期工程沿線用地現狀及存在問題，有針對性地提出了城市軌道交通與城市規劃、土地利用政策協調整合的建議措施。在政策機制層面，應推進軌道交通與土地利用一體化規劃和政策法規的出臺及完善，保障軌道交通規劃建設的順利實施，建立城市軌道交通與土地利用的“珠鏈式”協調發展格局；在技術實施層面，依托城市軌道交通線路，做好沿線用地混合開發，充分發揮沿線土地利用的最大效益。另外，根據區域現狀，做好車站功能互補，在突出車站個體特色的同時體現線路的綜合性功能布局。