綜合行政執法改革的難題及其破解

王振

摘要：在中國加速城市化進程中，城市管理綜合行政執法應運而生。經過十多年的各地區試點和持續推廣，深化行政管理體制改革，推進社會治理綜合治理，建設法治政府取得顯著成效。但同時也存在著法律依據滯后，地方制度存在較大差異，執法權力分配不合理，公共服務合作制度不善，執法隊伍素質不高。有必要永遠隨著經驗的積累和失落，我們將繼續推進城市管理綜合執法體制改革。提出提高城市綜合執法立法水平在此基礎上，理順城市管理綜合行政執法體系，合理界定城市管理綜合執法機構職責，完善城管綜合執法管理制度機關與其他機關的公共服務合作制度，以及城管綜合行政執法隊伍的培訓和規范化。

關鍵詞：綜合行政執法；改革；難題；破解

在中國加速城市化進程中，城市管理綜合行政執法應運而生。通過十多年的試點和不斷推進，各地深化行政管理體制改革，推進綜合治理，建設法治政府取得顯著成效。但是，也有一些問題。 要總結經驗的得失，繼續推進城市管理綜合執法體制改革。

一、綜合行政執法改革的難點及焦點問題

（1）目前，我國正處于高速城市化過程中，城市管理難度加大，城管綜合行政執法領域仍然缺少專門性立法。綜合行政執法機關的法律依據和法律地位經常被質疑存在違背職權法定原則的嫌疑，究其根本原因就是缺少在國家層面的城市管理綜合行政執法方面的專門立法。目前的相關法律對執法的規范性較強，對執法程序的嚴格程度較高，但保障行政執法實效性的手段過少，程序復雜、時間較長，導致有些領域的執法程序欠缺現實操作性，無法對違法行為進行及時查處，不僅影響了執法效率，而且在實際執法中催生了以罰代改現象。以違法建設的查處為例，查處違建時的情況都非常復雜，甚至經常會發生矛盾乃至沖突，因此執法實踐中的筆錄事后補寫的情況較為常見。（2）目前，各城市的城管綜合行政執法機關的機構設置有諸多的弊病：第一，各區縣分割管理執法，導致城市的城管綜合執法工作缺乏統一的科學規劃和強有力的統一領導，各區縣的城管執法工作發展也參差不齊；第二，城管執法組織的人財物的相關權力都由區縣政府掌握，而基層政府在人事管理上缺乏專業的執法人員配備，在財政上缺乏足夠的支持，在業務領導上也缺乏專業執法素養，導致城管執法組織的執法能力有限，執法隊伍缺乏足夠的專業性。第三，城管執法組織的執法獨立性難以保障，角色定位在現實中發生扭曲。如有些城管組織則擔任著許多與其執法職能毫不相干的工作，來自區縣政府和街道辦事處的各種任務，使城管執法組織疲于奔命，其形象就像城市管理的萬金油。（3）執法人員法律地位與相應規定不匹配；執法人員編制嚴重不足；現有執法隊伍構成比較復雜，執法人員素質良莠不齊。按照法律和國務院的相關文件的明確規定，城市管理綜合行政執法人員必須是公務員，但各地實施中，由于行政系統整體的編制名額有限，而編制的分配問題又牽涉到政府的統一籌劃及各職能部門的利益，導致各地幾乎都是行政與事業混編、混崗，一些地方仍然沒有解決執法人員參照公務員管理這一問題，給隊伍建設、人員管理、工資福利待遇等方面帶來了許多難題。協管人員協助執法影響了執法的嚴肅性。城管執法人員數量不足，普遍不能滿足城市急劇擴大、人口激增的現實需要，為了應對大量的執法任務而各地普遍聘請協管人員協助執法。但協管人員沒有經過執法培訓，不具備執法資格，參與執法過程中不規范、不文明的現象多有發生。

二、破解綜合行政執法改革難題的對策建議

（1）完善綜合行政執法的法律法規及制度程序：首先應對現有綜合行政執法適用的法律法規統一進行“修、刪、增、廢”，加強對現行的行政執法法律、法規和規范性文件的清理，制定出臺統一的《綜合行政執法法》；其次是健全行政執法規章制度；第三是規范調查取證行為。（2）推進行政執法結構重組，實現執法重心下移：以執法對象和執法效率為核心整合相近領域的執法機構，大幅減少執法隊伍數量。綜合行政執法改革還應強化與專業部門監管的有機銜接和相互配合，完善監管鏈條的無縫對接，最終形成“集中審批-分類監管與優化服務- 綜合執法”的基層政府治理架構。（3）加強行政執法隊伍建設：做好機構撤并和編制劃轉工作，重點加強基層執法機構編制設置。建立執法人員特殊崗位津貼制度，適當提高綜合行政執法人員待遇，穩定執法隊伍。（4）完善行政執法職權的合理劃轉：處理好專業執法與綜合執法的關系，按照屬地原則，市縣兩級政府行使執法管理職能，上下行政機關執法職能相同等事項，一律下移到縣級政府行使。完善執法部門與業務主管部門之間的執法職能劃轉。（5）構建權責清晰、協調配合的行政執法體系：明確部門責任邊界和協作配合義務。健全綜合行政執法協調配合機制，建立完善業務主管部門和綜合行政執法部門之間的信息通報、執法協助、業務指導、案件移送、工作會商、爭議處理等制度，實現管理和執法之間形成較好的良性互動。（6）整合行政執法資源：一是整合政務投訴舉報平臺，規范職能部門處理投訴程序；二是建立信息聯網平臺，實施智慧監管；三是將綜合行政執法嵌入網格化管理，通過網格化管理的日常巡查，執法關口前移，進行源頭治理，實現執法巡查與網格管理有效疊加，形成網格化、立體化執法管理模式。（7）完善綜合行政執法配套改革：推動社會信用體系建設，借力各類社會資源，形成行政監管、行業自律、社會監督、公眾參與的綜合監管體系。推進檢驗檢測機構的市場化改革，通過市場實現中介服務機構數量與市場需求的自動匹配，為綜合行政執法改革“監督處罰和技術檢驗職能相對分開”提供支撐。

三、結語

隨著中國經濟的發展，中國城市化進程不斷加快，農村人口越來越少，在綜合行政執法中出現了各種各樣的問題，這些問題需要改革不斷完善。綜上所述，希望本文的建議能有所幫助。

（作者單位：煙臺經濟技術開發區綜合行政執法局）

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