從建筑業農民工討薪看勞動爭議信訪的困境與出路

王新

摘 要：在勞動爭議的處理中明顯暴露出三大矛盾：信訪維穩和行政合法性的矛盾、案件復雜化與行政體制僵化的矛盾、行政機關權力又大又小的矛盾、案件處理綜合化與行政人員素質的矛盾。合理化解以上四大矛盾是勞動爭議走出信訪困境的關鍵。

關鍵詞：勞動爭議；基層行政調解程序；建筑領域農民工案件

1 前言

我國的行政機關承擔著信訪維穩和依法行政兩大職能，對農民工討薪案件的處理往往需要在依法行政的原則下，承擔維穩的責任。這就形成了維護政治、社會穩定和依法處理勞動糾紛相結合的辦案機制，形成了以“調解”為中心的勞動爭議處理機制，形成了獨特的勞動爭議信訪制度。然而，勞動爭議信訪本身就是一個矛盾體，構成了對依法行政的反對。

2 勞動行政部門辦案現狀

從辦案的組織上看，勞動人事爭議調解與勞動監察相結合，信訪維穩與行政執法相結合。我國勞動法確立了勞動監察、勞動人事爭議調解、勞動仲裁、勞動爭議訴訟等勞動爭議處理機制。但是，由于財政預算、人員編制、人員素質等因素，我國的勞動爭議行政處理程序存在專業性不強、人員素質較低等因素以致難以勝任勞動爭議處理的專業性、技術性的實際需要。加之黨政合一的行政組織體系形成的二元工作機制。勞動人事爭議調解和勞動監察、勞動仲裁往往是“一套人馬，兩塊牌子”，或者，雖為兩個部門兩套人馬但相互之間存在著密切的關聯或者指導、支配關系，就形成了以信訪維穩為中心的勞動爭議行政處理機制。

3 辦案現狀形成原因

出現上述情況的原因是多方面的，包括了體制因素、法制因素、執法因素、社會因素等。總體上看，核心在于以下四個方面：

3.1 理念之爭：維穩還是合法

維穩是一項具有中國特色并被提升到治國安邦、具有極強的政治色彩的重要工作。在現行的維穩工作格局中，核心的工作是調試和管控各種社會利益紛爭，平息社會各種不滿情緒，有效維護社會政治秩序。③當前，在勞動爭議行政處理中，仍然受維穩理念的支配，一切工作以維穩為核心，過分強調維穩。為了實現這個目標，對于公民的投訴、舉報動用一切資源進行處理。包括橫向的不同職能部門的介入和黨政領導干部介入進行的調解。

3.2 現實之難：案件復雜化與行政僵化體系的矛盾

在建筑領域由于主體多樣性、法律關系的多層次性，導致農民工討薪案極為復雜，主要表現在：（1）受理難。受維穩和合法行政理念矛盾影響難以確定是否受理、勞動關系與建筑工程分包、承包關系混雜在一起，難以區分；（2）案情難。勞動關系、工程分包關系、工程承包關系混在一起，法律關系的多層次導致主體間關系的復雜。建筑工程合同束的承接和連續性使得農民工工資支付被卷入了工程結算制度之中；（3）法制缺。建筑領域準入條件較低，過多的法人進入建筑領域，但往往資金不足，上述合同常常不能適時履行。農民工情緒激動易引發集體性事件；（4）處理難。勞動監察機關職權不足，受政治影響大。各方主體情緒激動，易引發集體性事件；（5）程序銜接不足。調解不成的案件不能直接進入勞動仲裁和訴訟程序，需要當事人啟動程序。

3.3 勞動監察機關：胖子還是瘦子

《勞動法》第85條，縣級以上勞動行政部門對本行政區域內的用人單位遵守勞動法律法規的情況進行監督，對違反勞動法的行為有權制止并責令改正。抽象概括式立法給執法造成困難。《就業促進法》、《勞動合同法》分別規定了勞動行政部門有權對用人單位用工情況和實施勞動合同制度進行監管。《勞動爭議調解仲裁法》將勞動行政部門的監管權擴大到勞動合同的訂立、解除、工傷、經濟補償等方面。同時，為保證勞動監察的實施，規定了檢查權、行政處理權等權力。人力資源與社會保障部還制定了《勞動人事爭議仲裁辦案規則》、《勞動人事爭議仲裁組織規則》。

3.4 心理戰：心理醫師和爭議解決機關

在建筑領域農民工討薪案中，農民工投訴、舉報往往是在向包工頭、勞務公司討薪不成的情況下選擇行政調解程序。農民工對權利實現的訴求就極為強烈，常常形成一種“只要投訴就能立刻實現訴求”的心理誤判。加之，討薪成本的支出帶來的損失，農民工對權利實現期限要求很短。與此次相對，包工頭、勞務公司、總包公司和建設公司并不會立即承擔支付義務，從心理來看，他們更傾向于不承擔義務。這樣，就出現了一方是焦急的農民工、一方是悠哉的用工者的情形。甚至出現，包工頭、勞務公司、總包公司故意拖欠工資，鼓動、唆使農民工鬧事以獲取工程款。

4 勞動爭議信訪的出路分析

4.1 理念問題

在理念上，勞動行政部門面臨維穩和行政合法性的矛盾，在勞動爭議的處置上矛盾的斗爭性尤為明顯、激烈。但也應看到，和諧穩定的局面有利于政治權力、國家權力的合法、合理運作，和諧穩定是行政權運行的溫床；行政合法、合理才能緩解當事人之間的糾紛、公民對政府的不信任，也才能真正實現和諧穩定。

4.2 現實之難

隨著社會交往的深入和社會、經濟生活的發展，社會關系必然會越來越復雜。通過法律關系實現法治也必將面臨巨大挑戰。一方面，法律以社會關系為調整對象，通過對社會關系的調整實現法對國家、社會的治理；另一方面，法律具有滯后性和階級意志性，很難與發展變化迅速的社會現實相適應。同時，法律又是一個不平衡的非開放性系統，僵化的運作模式阻滯法律創新的探索，這一點在公法中表現的尤為明顯。④因此，在現實與法律之間就不可避免的產生了矛盾。總體上看，法律與現實的關系是，法律不斷適應現實的發展。

4.3 勞動監察機關

行政執法權兼具執法和行政兩方面的功能，也因此必須保持足夠的謙抑性。勞動監察機關權力呈現又大又小的原因是行政權的配置極不合理，表現在：種類和幅度兩方面上。在種類上勞動監察機關享有的執法權和行政制裁權，但不享有執行權。在幅度上，主要是罰款采取具體數額的標準，與經濟發展速度和國民收入增長速度極不匹配。

4.4 行政機關工作專業化的問題

心理的較量存在于信訪舉報（投訴）人、被舉報（投訴）人與勞動監察機關之間。受諸多因素的不良誘導投訴人與被投訴人對勞動監察機關過分信任。對信訪案件處理效率過分強調。當這種訴求受制于程序低效的影響時往往就轉化為一種極端的懷疑心理。投訴人心理狀態對勞動監察機關及其工作人員提出了兩個要求：一是行政人員必須具備一定的法律知識和解決問題的能力；二是需要具備一定的心理分析能力和談判能力。社會化生產和專業化程度的不斷提高，我國的教育、人才培養機制并不能滿足上述要求，需要對工作人員進行再教育、再培訓。逐步提高行政機關錄用人才的審查機制和審查標準，打造精英化的人才隊伍。

5 結束語

對于信訪制度應辯證對待。信訪制度就其存在和功能看，對我國的體制改革和民主化進程仍然具有重要的作用。信訪制度發揮了暢通民意、保障公民的政治參與、維護公民合法權益的重要作用。但同時，由于過分強調信訪維穩制度的政治意義、不良誘導的因素導致信訪制度轉變為剛性維穩，以命令的方式強調了穩定的重要性導致行政機關陷入重重困境。勞動監察機關對勞動爭議的解決具有重要的作用，受信訪制度的影響面臨理念不明、現實困惑、權力不均衡、人才供給不足等四大困境。立足現實逐步推進涉法涉訴信訪回歸法治渠道，實現涉法涉訴信訪與一般信訪的分離，在解決爭議的同時保障公民的權益。

參考文獻：

[1] 王全興.勞動法[M].北京：法律出版社，2008.

[2] 唐皇鳳.“中國式”維穩：困境與超越[J].武漢大學學報，2012（5）.