城中村改造項目投資管控難點淺析

蔡梅

摘 要：本文主要針對第一種的政府投資改造模式，對城中村改造項目的投資控制難點做淺薄的分析。

關鍵詞：城中村；拆遷成本；安置房建設成本

1 引言

所謂“城中村”，是指居住在城市市區邊緣的農村集體所有制性質土地上、且深受城市影響的農村社區。

城中村由于缺少規劃和必要的市政配套設施，居住條件差，生活環境惡劣。隨著城市化進程的推進，科學合理地進行城中村改造，使大部分農用地的性質由集體所有制轉化為全民所有制，實現掛牌上市，可以緩解城市建設土地供求緊張的矛盾，大大拓展城市發展空間，提升城市的承載能力和經濟發展水平。

“城中村”改造是一個涉及戶籍制度、土地利用制度、集體資產處理、村民自建或還遷安置住宅政策、投融資體制等多方面的復雜系統工程，改造的任務重，經濟利益復雜，所需資金數額巨大。各地的情況不同，采用的投資方式也各異?？偨Y起來，目前主要有三種模式：

一是政府投資改造。政府依托投融資平臺，拿出資金拆舊建新，鼓勵村民融入城市生活。其優點在于有利于整體規劃與推進，能最大限度實現土地價值。

二是引入市場主體開發帶動，即市場化改造模式。通過引入外部資金，以開發的形式帶動城中村的改造。其優點在于可以緩解政府資金的壓力。

三是村級集體和村民參與改造，即半市場化的改造模式。將村集體和村民由單純的改造對象轉變為既是改造對象、又是改造主體。

2 項目總體投資影響因素多，平衡難度大

該種模式中，作為政府投融資平臺的投資單位參與城中村改造項目，主要職責即資金的籌措，為改造項目提供資金保障，按照政府的總體改造要求，保證項目的順利實施。盡快實現土地變現，收回投資成本。整個改造項目涉及前期規劃、拆遷、還遷安置房建設、集體土地變性、投融資體制等諸多環節，時間跨度大，影響因素多。在實際項目實施過程中，投資單位要對拆遷成本、建房成本、可用地規模、規劃容積率、樓面地價水平等進行動態測算，若發現土地收入不能滿足投資額的回收即發生資金缺口時，會造成投資方后期不敢繼續投資，勢必會造成項目的停滯。政府必須考慮投資資金缺口的補齊，給出相應的政策，消除投資方和貸款銀行的后顧之憂，促使項目順利進行。

這種情況下，需要政府成立相應的組織機構，由上而下的，保證投資項目資金的回收，比如成立市級城中村改造領導小組，被改造的區政府成立區城中村建設指揮部，人員由區級土地、規劃、建設等政府職能部門抽調，定期召開協調會，及時協調解決項目進展中的難解問題，制定相應的政策支持。

3 項目拆遷難度大，拆遷成本高

在城中村項目實施前，各區都制定詳細的安置補償方案，并公示。但在實施過程中，由于“城中村”居住人口數量大，情況復雜，不但有原有“村民”、租用“城中村”村民住宅的城區市民，還有來自外地、職業構成十分復雜的外來人口。人員素質低，對拆遷補償期望值過高，不達到他們的補償要求，不配合搬遷，還會孳生事端，嚴重影響社會安定。需要村鎮政府負責拆遷人員要深入到戶， 宣傳城中村改造的意義和政策，動之以情，曉之以理，并注重解決被拆遷戶的實際生活問題，消除他們的后顧之憂，爭取得到大多數被拆遷村民的理解和支持。盡量避免因拆遷發生上訪、群眾聚眾鬧事極端事件。

由于城市建設牽動“城中村”土地升值，在拆遷前形成大量的違法占地、違章建設。在拆遷過程中，這些原本可以無償拆除的建筑物，也被當作需要補償的私產，而且無具體標準可以參照。針對此類現狀，鄉鎮一級政府在確定要拆遷改造前，對每戶的住房、租房情況做摸底調查核實，對聽到“風聲”后違規搭建建筑物行為，堅決予以制止，必要時可以采取法律手段。對歷史存在的違章建筑，且有人居住的，則需要適當考慮補償，有先例的可以參照，無先例的，村鎮政府可以根據實際情況提交區改造工程指揮部，制定相應政策，妥善解決。

另一個現象是拆遷回流戶，此類回流戶，搬遷時的補償條件基本已經談妥，再次回流，目的就是要增加補償或是有新的訴求。解決辦法大部分是要進行多次商談、動員，最終是要增加補償額，無形中產生超標準補償。對搬遷戶騰空的住宅要及時拆除落地，對已經拆平的地塊，要派人看管，一方面可以杜絕回流戶，另方面可以防止地塊被違法占用，發生二次清除的費用。

城中村內房屋布局緊密，人口密度大，一般都是兩代甚至三、四代居住一處。在拆遷補償安置時，為改善被拆遷戶的居住條件安置政策規定，一處住宅幾代同住的，可以申請分戶安置。這樣，分戶安置無形中會增加安置面積，對超面積部分，需要被拆遷人補繳超標準面積的房款。但是，被拆遷人往往無力支付該部分差額款項。對此，各級政府考慮出臺相關政策，對符合政策的安置戶，自己出點，政府補貼一點的辦法。這即增加了還遷安置房的建設體量和資金投入。

4 還遷房建設成本控制

還遷房建設牽扯到的單位眾多，除投資單位外，村鎮政府、代建單位、總承包單位、市政各專業配套、政府各職能部門、咨詢單位、設計、監理等各參與方，利益關系復雜。還遷安置房建設成本的控制難度遠高于房地產開發商按照市場需求建設的商品房的成本控制。

4.1 設計階段

還遷房建設的標準由市領導小組統一制定，需求數量由村鎮政府根據拆遷安置數量確定。投資單位在初步方案確定后，委托代建單位進行設計，監理招標。設計單位確定后，投資單位應對設計單位提出限額設計的要求，把好建設成本控制第一關。也是控制成本最關鍵的一關。利用價值工程，控制好設計階段的設計概算，建設成本的70%在這個階段就已鎖定。設計階段，投資單位除對設計單位提成本控制的要求，還面臨著相關各方尤其是安置房的使用方---村鎮政府，對還遷房的標準會提出不同的修改意見，特別是還建用于村民謀生的營業用房和配套公建的建筑裝修標準，強弱電、空調、消防等高配置，往往是提高建設成本的關鍵之處。

4.2 招標與施工階段

設計方案確定后，代建單位委托招標代理進行工程施工總承包的招標。投資單位應要求代建單位對招標控標價進行復核確認，主要應核實其編制的客觀性、科學性、合理性，必要時也可以再另行委托咨詢單位對其進行二次審核確認。對建設成本的管控，盡量做到事前控制。

由于招標時基本采用綜合得分最低分中標的評標辦法，為了能中標，投標單位常常采用低價中標。在施工階段，采用變更做法、變換材料、材質等設計變更的辦法，獲得重新報價的機會，從而提高工程造價，增加利潤。投資單位應在此階段，明確要求代建單位，對此類設計變更嚴格控制，必須要簽發的設計變更，要提出變更理由、依據，經審核確定明確變更費用后，方可給予確認。此階段可以利用合同手段，明確合同代建方、招標代理、總承包方等各參與方責任和義務，做到獎罰分明，做好成本的事中控制工作。

4.3 結算階段

投資單位應要求代建單位依據合同約定，確定結算原則。施工總包合同一般為總價包干合同，此類合同的結算，應主要審核變更及現場簽證、材料的價差調整等。在審核結算資料時，應確保資料的完整性，才能做到不多算、不少給，做到客觀公正，把好成本控制的最后 一關。

5 充分利用政策

由于城中村改造項目是政府的民生工程，在市政配套、稅費方面均有相應的優惠及減免政策，投資單位要充分了解、利用好此類優惠政策，盡量減少投資額度。

6 結束語

針對城中村改造投資金額巨大，融資時間長、成本高的特點，投資單位應要求各方確保?？顚Ｓ茫y行協助做好資金的監管工作，確保改造項目的如期進行，提高人民生活的幸福感，為城市發展增添光彩。