現代治理視野中的消防安全責任體系重構

李斌

摘要：當前消防安全責任體系建設面臨職能定位不準確、監管責任不明晰、體制機制不健全、主體責任不明確等多重困境，應在“政府—社會”的理論模型下，跳出“政府全能主義”的思維模式，準確厘定消防職責邊界，完善頂層設計，強化責任追究，構建適應國家治理體系和治理能力現代化建設要求的現代消防安全責任體系。

關鍵詞：消防治理；責任體系；自治能力

在全部消防工作中，消防安全責任體系建設無疑是關鍵方面和核心環節。適應推進國家治理體系和治理能力現代化的總要求，應當把消防安全責任體系建設放在更加廣闊的現代治理的視域中審視，先合理定位政府和社會在消防治理中的職責，再對政府、部門和單位的消防安全責任進行分清厘定，切實提升全社會的消防安全治理水平。

一、缺陷與短板：消防安全責任體系建設的現實困境

受特定時代經濟、政治體制的影響，“管制型”消防思維模式長期占據主導地位，“治理型”消防工作格局遲遲未能有效建立。雖然現行《消防法》明確規定要建立健全社會化的消防工作網絡，但迫于“消防現實斗爭”的需要，消防工作社會化進程屢屢受阻。在消防安全責任體系建設方面，具體表現在以下方面：

（一）消防管理職能定位不準確，邊界難確定。長期以來，對政府、市場與社會在公共消防管理中的關系僅處于理論研討階段，沒有跟上經濟、行政體制改革發展的步伐，主要表現在：一是消防行政管理責任邊界模糊，管理部門疲于奔命。由于消防管理關乎公共消防安全，容易被上升到政治層面予以考量，形成“泛政治化”傾向。受此影響，公安消防部門的管理責任邊界被無限放大，特別是為應對嚴峻的消防安全形勢，消防部門不斷組織開展“運動式”執法，在“不漏一個社區、不漏一個村莊、不漏一個單位”的極端要求和爭取排名的盲目攀比下，監督抽查成了全部排查，有限責任成為無限責任，消防監督執法缺乏確定預期，不知管到什么程度才算是落實了管理責任。二是市場力量沒有充分彰顯，市場手段在消防管理中活力不足。市場手段參與消防安全風險管理步伐緩慢，未發揮應有作用，如保險在經濟補償和平抑火災風險等輔助社會管理方面的功能發揮不明顯，將單位消防安全信息納入社會信用體系進展緩慢，信貸、稅收與消防安全關聯制度建設還沒有啟動，發揮金融手段在調控火災風險中的作用依然任重而道遠。三是民間力量缺乏有效參與，社會消防自治能力難以激活。社會單位對自身的消防安全主體責任認識不到位，履責不積極，等、靠、要思想嚴重，單位全面負責的要求沒有落實到位，自治能力十分有限。社會公益消防理念缺失，民間力量和社會資源對消防管理缺乏有效參與，行業協會、社會團體、民間組織等社會力量的作用也沒有得到有效發揮。

（二）行業部門監管責任不明晰，職責難厘清。《消防法》及相關配套規章對各級政府和行業部門的消防工作職責規定過于原則和模糊，政府和相關職能部門究竟應該履行哪些職責，沒有權力清單和責任清單作出明確清晰的規定，缺乏可操作性。《消防法實施條例》遲遲未能出臺，以行政法規彌補消防法律的短板，細化部門職責任務的構想一直未能實現。雖然各省在地方性法規、政府規章或者政策文件中對政府及其職能部門的消防工作責任作了進一步的明確，但由于位階不高，實際效力十分有限。比如消防規劃、公共消防設施建設、重大區域性火災隱患整治等工作，涉及部門多、工作職責交叉，在實際工作中，往往出現部門間推諉扯皮的情況，有的問題雖經政府統籌協調，但是在法無明文規定的情況下，很多部門唯恐避之不及，很難主動承擔責任。加之當前新一輪行政改革要求簡政放權，很多部門大幅削減行政審批項目，或者減少了很多前置條件，在此過程中有些行業部門對消防的源頭把關有弱化傾向。

（三）消防工作體制機制不健全，工作難推動。從工作的主動性來看，受長期實行的計劃經濟體制影響，一度時期消防部門包攬現象嚴重，給社會造成“消防工作是消防部門一家之事”的思想認識誤區，其他部門缺乏抓消防工作的主動性。從工作能力來看，有些部門雖然有抓好消防工作的愿望，但因本系統缺乏消防安全“明白人”，千頭萬緒不知從何抓起。從社會層面看，注冊消防工程師制度剛剛起步，提供消防安全服務的市場和專業人員量少質弱，消防服務良莠不齊，社會單位有購買消防服務的愿望卻缺乏提供良好消防服務的市場，加之市場競爭不規范、不充分，致使消防安全服務供需矛盾突出，依靠消防專業力量提升社會消防安全水平依然任重而道遠。從組織架構看，國家層面沒有設立消防安全委員會，對全國消防工作缺乏有力的指導，難以協調國家各部委開展好行業系統消防安全管理；省級以下消防安全委員會作為同級政府的議事協調機構，組織較為松散，沒有實體化運作，作為辦公室的同級公安消防機構，在推動行業系統落實消防安全責任過程中常常是措施乏力、“推而不動”。

（四）消防安全主體責任不明確，責任難追究。當前已出臺的消防法律法規，對各級政府、行業部門履行職責到什么程度算是到位和盡責，哪些情況屬于履職不到位，對失職應當如何追責，追究到何種程度均缺乏定性和定量規定，致使包括消防部門在內的有關行政部門對自己的行政行為缺乏確定的預期。由于法律法規和制度規范的不健全，行業部門消防不作為的成本較低，加之責任追究缺乏一系列配套機制，除非發生重特大火災事故，其它工作失職難以真正被追責。從工作實踐來看，火災事故發生后，必然是多部門參與事故調查，多種力量相互博弈和妥協，出于部門利益考慮，責任追究不到位的現象客觀上還存在。雖然近年來組織開展了省級政府消防工作考核，但無論從形式還是內容上看，都沒有真正把政府和部門作為考核對象，考核結果應用力度不大，通過考核推動政府和部門落實消防工作責任的效果大打折扣。

二、政府與社會：消防安全責任體系研究的理論模型

以上困境的形成，跟“政府全能主義”思想長期在消防工作領域長期占據支配地位有密切聯系，社會消防安全自治能力遲遲得不到有效提升。適應創新社會治理體制的新要求，必須把消防安全責任體系建設放在“政府—社會”的理論框架下研究，切實厘清政府與社會在消防治理中的關系，才能全面激發政府、市場和社會在消防治理中的活力。

（一）厘清政府與社會在消防治理中的關系，是推進治理體系和治理能力現代化的必然要求。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。《決定》要求，要改進社會治理方式，堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與。消防治理作為社會治理的重要范疇，必須按照推進治理體系和治理能力現代化的總要求，進一步改進消防治理模式，切實厘清政府與社會在消防治理中的責任，政府的歸政府，社會的歸社會，既要避免政府缺位、公共消防服務供給不足的現象，又要避免政府越位、越俎代庖包攬一切的現象，真正激發政府與社會兩方面的活力，實現消防工作中政府治理和社會自治的良性互動。

（二）厘清政府與社會在消防治理中的關系，是構建法治政府、有限政府的必然要求。黨的十八屆四中全會指出，要建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為。各級政府及其工作部門依據權力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項。建立健全消防安全責任體系，必須在法治建設的總體框架下開展。近年來，消防監督執法領域屢屢出現的腐敗現象，究其原因，就是沒有對政府在消防治理中的權責進行準確定位，沒有出臺具體的權力清單和責任清單，政府這只“看得見的手”無限制地延伸到了社會領域，拓展了權力設租尋租空間。厘清政府與社會的消防治理中的關系，就是要準確界定消防行政權力邊界，該政府管的要堅決管好管到位，提供優質高效的公共消防服務，不該政府管的要全面從社會退除，真正達到法治消防、有限消防的要求。

（三）厘清政府與社會在消防治理中的關系，是提升社會消防安全自治能力的必然要求。黨的十八屆三中全會提出，要激發社會組織活力，正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。這是黨中央為激發社會活力，提升社會自治能力而作出的重大決策部署。綜觀世界各國發展歷史，一個和諧安寧、秩序井然的國家，必然是一個社會高度自治的國家。從消防工作領域來看，消防安全可謂無時不有、無處不在、無人不涉，消防安全風險具有高度的不確定性，因此決定了政府不可能包辦一切消防事務，否則就會陷入政府什么都管卻又難以管好的尷尬境地。唯有激發社會活力，提升公民消防安全素質和社會消防安全自治能力，才能最大限度避免預防不足的困境，提高全社會消防安全風險防范能力。

三、方法與路徑：消防安全責任體系建設的制度設計

建立健全適應現代社會治理要求消防安全責任體系，關鍵在于契合國家行政改革和社會轉型進程，在“國家—社會”的理論框架下，從頂層制度設計上重構公共消防安全治理新秩序。

（一）準確厘定消防職責邊界。在政府與社會方面，政府主要負責純粹公共消防服務的供給，如消防法律法規和公共消防安全管理制度的制定、消防行政執法、公共消防基礎設施建設、滅火救援等，社會（包括市場）則可以在準公共消防服務方面大有作為，如社區消防安全治理、消防安全教育培訓、消防技術服務咨詢等方面，而企業、單位自己內部的消防安全事宜，毫無疑問應當是安全自查、隱患自除、責任自負。當然，政府提供公共消防服務，既可以自己直接生產，也可以購買服務，這僅僅只是提供服務的手段和方式不同，不影響政府提供服務的實質。在政府內部的職責劃分上，各級政府主要負責消防法規規章和政策的制定、公共消防資金的統籌安排、消防規劃的編制與落實、消防隊站、消防水源、消防道路、消防力量等公共消防基礎設施建設，行業系統按照“管行業必須管安全”的要求，針對行業系統的特點，主要履行消防行業監管職責，消防部門履行消防綜合監管職責。國家層面應出臺非常詳細的行業系統消防安全管理標準，使行業部門知道如何抓、怎樣管。通過頂層制度設計，切實把各級政府、行業部門、消防部門三個層面的職責以法定形式分清厘定。

（二）完善頂層組織架構和考評機制。在頂層組織架構方面，目前由公安部消防局負責牽頭組織的消防工作司局級聯席會議，雖然在推動本級工作開展中發揮了一定作用，但對下無法發揮應有的指導作用，在組織機構和工作運行方面都還沒有形成長效機制，建議參照國家安全生產委員會模式，推動成立國家消防安全委員會，從上至下建立起一套完整的消防組織管理體系，統籌抓好全國消防工作，督促下級政府履行消防工作職責。在考評獎懲方面，省級政府消防工作考核指標設定應把公共消防基礎設施建設、消防力量建設、消防經費投入等作為重點考核指標，突出對政府履職行為的考核，把考核壓力由消防部門轉移到政府部門，避免形式上考政府、實質上考消防部門。要強化考核結果應用，考核結束后以國務院辦公廳名義通報考評結果，要求對存在的問題限期整改上報，充分體現“國考”的嚴肅性，發揮頂層消防工作考核評價的“指揮棒”作用，真正做到獎優罰劣，促進各級政府消防安全責任的落實。

（三）完善消防安全責任追究機制。借修改《消防法》及其配套法規的時機，進一步對各級政府、政府各有關職能部門和社會單位的消防安全責任作出明確規定，真正從國家法律法規層面使消防安全責任落實有法可依，從頂層立法上解決目前基層開展消防工作把大量精力用在“協調”、“推動”上的非法治狀態。提請中辦、國辦聯合下發實施《消防安全責任制實施辦法》，按照“黨政同責、一崗雙責、失職追責”的要求，明確各級黨委、政府和有關部門的消防安全責任以及追責的程序和配套機制，改變目前權責界定籠統模糊和對黨委、政府、行業部門追責難的現狀，解決當前消防部門“小馬拉大車”、“有限權力”承擔“無限責任”的問題，實現由消防部門推動黨委政府、行業履行職責向黨委政府、行業部門主動履行法定職責轉變。以國務院或者國辦名義出臺消防工作權力清單和責任清單，真正實現權責一致、依法履職、盡職免責、失職追責，使各級、各部門、各社會單位對自己的行為形成確定的預期，實現消防工作有序、有效運轉。