城鎮規劃與土地利用總體規劃的協調

李成旭

摘 要：隨著當前城鄉改革的不斷發展，人們對于土地利用也有了越來越多的要求。因此，就要加大對城鎮規劃與土地利用總體規劃之間的聯系，將二者進行有效的協調，避免浪費土地資源，促進城鄉的協調發展，進而實現對土地資源的長期有效利用。

關鍵詞：城鎮規劃；土地利用；總體規劃；協調

1 引言

我國城市化步伐進入快速前進階段，在這樣的背景下，對土地的需求量也呈現大幅度上升的趨勢，慢慢出現了土地利用供需不平衡的現象。伴隨著發展速度的加快，這種現象日益嚴重。因此，土地利用總體規劃和城鎮規劃協調充分發揮了本身的核心功能。進行協調時要把發展作為根本依托，然后結合發展來具體規劃，確保推動發展與土地利用規劃協調的措施具有現實可操作性與合理性，實現土地利用與城鎮規劃的協調統一。

2 城鎮規劃與土地利用總體規劃

2.1 概述

所謂城鎮規劃，指的是處于一定時期內，對于城市發展步驟與進程的計劃，以及其中各項建設的綜合部署，因此是城市化發展的重要依據。土地利用總體規劃，指的是對于土地資源合理配置使用所編制的指導性文件，是土地配置實行的宏觀管理依據。為了能夠充分地發揮出土地利用總體規劃的實際宏觀調控作用，除了需要編制全面的文件檔案，還需要具備統籌兼顧的思想，能夠在合理進行土地利用總體規劃的同時，協調其他相關用地規劃，其中包括與城鎮規劃的協調配合。

2.2 關系

（1） 法律層面上的平行關系。土地利用總體規劃的主要法律依據是《中華人民共和國土地管理法》，而實行城鎮規劃的重要法律依據主要是《中華人民共和國城鄉規劃法》。這兩部法律是平行法律，均統籌于《憲法》下，就法律層面來說，是處于絕對平等的地位。因此，分別以這兩部法律作為編制依據的城鎮規劃、土地利用總體規劃之間，也處于平行的關系，具有同樣的法律地位。

（2） 規劃內容的交叉與重疊性。在規劃的范圍方面，城鎮規劃區的主要規劃范圍是城市的總體規劃領域，而土地利用總體規劃，其所涉及范圍包含的是相應行政轄區內所有的土地資源。由此可見，城市的實體景觀規劃范圍，是包括在土地利用總體規劃當中的，因此，這兩者存在的是從屬關系。如果就規劃的內容來講，城市的土地利用則成為了城鎮總體規劃與土地利用總體規劃之間的交叉點，雖然其實際的規劃內容、對象等存在一定的重疊，但就嚴格意義上來說是不同的從屬關系。但是，如果按照我國現行相關規劃體系，這兩者又同時從屬于區域規劃的次級規劃，因而保持了相互協調的關系。

3 城鎮規劃與土地利用規劃存在的差異

3.1 規劃的指導思想不同

土地利用總體規劃從土地資源供給出發， 以上級下達的非農業建設用地控制指標為前提， 是按計劃編制規劃。因此， 指導思想是“以供給制約和引導需求”， 重在控制。而城市規劃從社會、經濟、歷史、產業政策、人文等多種因素綜合分析， 按市場經濟條件下城市發展的客觀規律和社會需求編制規劃， 因而指導思想是從需要和方便生活出發， 重在發展。

3.2 規劃主體目標的不一致

土地利用總體規劃的目標包括規劃期耕地及其他主要農用地保有量， 非農業建設用地控制規模及占用耕地數量， 土地開發、整理與復墾規模， 土地利用布局要求以及提高土地利用率和產出率的主要目標等。城市規劃的目標是確定城市性質、規模和發展方向， 確定城市規劃區范圍， 擬定分期建設的技術經濟指標等。

3.3 規劃部門職能的差異

城市規劃通常由規劃建設部門完成， 而土地利用總體規劃是由國土資源管理部門來編制實施的。我國由過去計劃經濟時代土地無償使用轉變到有償使用之后， 各部門在土地使用上直接有了經濟利益上的體現，客觀上造成了各部門之間、各部門與國土資源管理部門之間的矛盾。

3.4 規劃時間、層次不合理加劇了相互間矛盾

在土地利用規劃的原則中， 很重要的一個目標是規劃用地應做到“一保吃飯、二保建設、三保環境”。而現在恰恰相反， 許多城市先有了城市規劃， 后才有土地利用總體規劃。土地利用規劃目標反而要服從城市規劃的要求， 這肯定在指導思想上出現不統一， 相互矛盾的結果。

4 城鎮規劃與土地利用總體規劃的協調發展措施

4.1 規劃目的相協調

城鎮建設的土地利用必須與國家規定的土地資源用途管理相符合，對于不符合相關管理要求的建設用地，應該從土地利用總規劃和城鎮規劃中進行及時有效的調整，科學合理的部署城市建設用地，并且各個部門、各個單位以及個人的建設土地利用都必須嚴格遵守土地利用總規劃與城鎮規劃中的相關條例。

4.2 規劃內容相協調

土地利用總規劃通過將規劃任務由上級傳達給下級，層層傳達的方式進行規劃任務的部署工作，本質上土地利用總規劃是一個具有控制性的規劃；而城鎮規劃的本質則是一個具有發展性的規劃，規劃的重點在于城鎮的總體發展和建設。城市的發展戰略不僅要切合城市的發展前景，還要考慮到與土地資源之間的協調性，所以城市的發展建設應該結合城鎮規劃與土地利用總規劃的共同目標來制定，這樣不僅有效的連接了兩項規劃內容，還能夠促進城市的健康發展。

城鎮規劃的形態與人口和產業密不可分，恰好土地利用總規劃中的一個重要目標就是協調經濟發展與土地資源保護之間的關系，所以土地利用總規劃中通過科學的分配各項行業的用地，促進人口與產業的良好發展是一項重要工作。

4.3 規劃的編制審批相協調

土地利用總規劃的編制部門與城鎮規劃編制部門是不同的，編制工作也是分開進行的，這就導致兩項規劃的編制內容、規劃目的之間很難具有協調性。將兩項規劃的編制部門設定為一個是比較困難的，因此可以在現階段的部門設置以及規劃編制體系中，兩項規劃可以尋找審批工作的切入點，盡可能保證兩項規劃的協調性。兩項規劃的編制周期不同，就不存在兩項規劃的銜接基礎。政府的兩項規劃編制工作的基期年份應保持一致，規劃期限保持一致，規劃編制周期保持一致。兩項規劃的編制部門之間應該有詳細的征求對方編制編制部門對規劃編制的意見，加強兩個編制部門之間的技術交流。兩個規劃的編制部門之間不應該進行數據、信息以及技術的壟斷行為，二者對于數據信息進行共享，兩項規劃方案編制完成后，應該對其中的數據信息進行對比分析，對其中存在的矛盾之處參考雙方的意見進行及時的調整，從而使編制的規劃方案保持協調性。

兩項規劃應該成立一個共同的編制審批部門，以此組織兩項規劃的共同編制以及審批工作，不僅如此，還包含規劃編制前期的各項準備工作，比如兩項規劃的經費申請工作、編制專題的確定工作、規劃編制工作、規劃方案審查工作等都應該同步進行，在這過程中能夠及時發現并解決兩項規劃的內容、目的之間存在的矛盾。

5 結束語

城市規劃指的是基于當前的城市環境對城市未來進行展望，繼而做出的城市規劃戰略部署。土地利用總體規劃指的是對土地資源進行合理有效利用而做出的相應的規劃。為了有效的利用土地資源，實現城鎮合理規劃，就要將這二者進行有效結合，協調發展。

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