試論官僚制理論及對其進行監督的必要性

摘 要：本文主要通過對馬克思·韋伯官僚制理論的研究和探索，試圖闡述官僚制度的具體內容及其特征，并嘗試對是否應對實行官僚制的國家權力機關進行監督、官僚制能不能保證政府和國家在時代發展的潮流中立于不敗之地等方面進行探討。

關鍵詞：官僚制；監督；層級制

一、現代官僚制理論的基本內容

韋伯的官僚制理論是基于其組織社會學框架之中進行分析論證的，其核心是官僚制的“合理性”和“合法性”。首先，論述其“合理性”也就是論述了官僚制理論存在和發展的必然，說明其可以從根本上影響政府體制的發展進程。韋伯認為，實行官僚制的目的在于讓領導階級能更好實現統治、服從階級能更順利完成領導的任務。這里說的“統治”，就是領導者的命令被一些特定的人執行或跟隨，當然這種統治不能是以純暴力的手段進行實施的，而是需要被這些特定的人主動接受并服從，這就要求每個個體的“信仰體系”一定是與政府的預設要求一致，這樣才能夠保證個體自愿服從來自上級的命令和指揮，從而保證在行動上保持和政府的高度一致性和緊密聯系性。當個體自愿服從這種“信仰體系”時，這個秩序就具有被服從者接受的正當性，這種正當性的產生就從另一方面證明了制度的合理性。

至于官僚制的“合法性”，韋伯在《社會與經濟》書中對權威類型進行了區分，并概括為“魅力型統治”、“傳統型統治”和“法理性統治”三種權威類型。“魅力型統治”建立在一個人非凡的獻身以及由他所默視和創立的制度的神圣性，或者英雄氣概，或者楷模樣板之上；“傳統型統治” 建立在對傳統的神圣性和由傳統授命實施權威的統治者的合法性的信任的基礎之上；“法理型統治”建立在相信統治者的章程所規定的制度和指令權利的合法性之上，他們是合法授命進行統治的。韋伯通常所指的官僚制概念就是建立在法理型權威之下的理性官僚制概念。在他看來，這是最具有“合法性”的一種權威類型。

韋伯從組織社會學角度對官僚制進行的闡述在畢瑟姆的《官僚制》中也有充分的討論，而除去組織社會學這一領域的討論，后者還從政治經濟學、公共行政管理學的角度對官僚制進行了補充說明。根據政治經濟學的觀點，官僚制是一種通過法定撥款，而非在市場上出售產品而獲得資金的行政（管理層）機制”。由于官僚制的資金并非來源于市場，因而并不會像企業一樣面臨破產風險，進而缺乏監管、熱衷于組織擴張、關注于內部利益大于外部利益，從而導致組織無效率。公共行政管理學的關注點并非是個人而是公共福利，其顯著特征是其“服務的政治性”，即“決定這種服務的內容和水平的，是定性判斷和可以公開辯駁的相互競爭的價值觀之間的妥協，而不是諸如是否有利可圖這樣的單一標準”。從這一角度來看，官僚制的界限在于組織履行義務的方式上，即在公共與私人之間只有公共的才是官僚制的。公共行政管理學強調組織的文化和履行責任的方式，以及組織對個人的規范決定了組織的效率。但由于不同的原因，專制政權和許多發展中國家在畢瑟姆看來只擁有非常虛弱的公共服務精神和公共責任程序，其行政管理常常受到官僚的武斷和傲慢自大的指責，這在一定程度上就違背了韋伯提出的“照章辦事的程序性”和“不帶感情或偏見、非人格化地處理公務”的官僚制標準，所以從公共行政管理學的角度看，這些政權到底在什么程度上還符合“官僚制”這一定義還有待商榷。

此外，比瑟姆在書中還對馬克思主義政治經濟學中關于官僚制的論述進行了評析。馬克思反對黑格爾的觀點，將官僚制看做是統治階級維護其自身統治的工具，認為官僚制是依附于國家的。馬克思主義對韋伯認為的官僚制行政管理僅僅是出于現代化生產的技術復雜性的需要的論點提出了挑戰，認為它忽略了官僚制所具有的核心的階級功能。官僚制的保密性、對知識和組織創新的壟斷、社會凝聚力和優越性等特征，使其成為一種“強大的和自我封閉的權力結構”。而這就體現出了官僚制的階級功能。

二、現代官僚制的特征

（1）層級制

官僚制采用一種層級劃分的勞動分工，每個官員都有明確界定的權限，并在履行職責時對其上級負責。在馬克斯·韋伯看來，官僚制組織具有明確的分層等級制度，具體是以分部對分層、集權對統一、指揮對服從為特征的，這種政治體制是為了保證政府可以按照既定的法律規章進行制度改革和發展。在組織中，他認為層級節制的權力體系的建構，是一種職權明確的等級制度，而非因人先天或生活上的差異性而造成身份高低。馬克斯·韋伯所指出的層級節制是由等級實體組成，各種公職和權力屬性在特定范圍內結合，每個層級的權力職責分明，并且最高層的組織控制下一層的組織，最底層的組織服從上一層的命令，形成執行層，從上而下權責分明，層級嚴密，指揮有序形成一整套鏈條，政令在組織權力中得以暢通行事。

（2）連續性

官僚制借助于提供有規則的晉升機會的職業結構，使公職成為一種專職的、領薪的職業。官僚制整體組織是有明確分工的，這種分工方式是統一化、整體化的，通過分工使官僚體制更加合理化。具體的分工為是把整體工作成若干個大的部分，再把大的部分分為若干小的方面，最后小的方面由具體職務來承擔，在承擔過程中職務個人為分工的一個單元，每一個職位均有其特定權責的范圍，提高政府公職人員的技術水平，使其工作更具專業化，這樣就能更好的為統治機關服務。此外，在分工結果中管理人員的上任（除了少數必須由選舉產生的職位外）是直接任命的，在具體職位的升遷和調動中不是從一而就的，并且所有管理人員不是終身的，是可以隨時撤換的。

（3）非人格性

在官僚制這一制度下，所有工作按照既定的規則進行，而不聽任于個人偏好，每一項事務都要被記錄在案。馬克斯·韋伯認為，官僚制度存在的基礎是政府組織，這種政府組織崇尚的是體制和整體的權威性，至于領袖的模范作用則不是政府打造的重點，也就是說官僚體制是制度的體制，這是區別于單獨某個人存在的體制，政府組織的發展依靠的是體制的進步和維護，個體要摒棄自己的個人價值，和政府保持高度的一致。

（4）專業化

官僚制在運行過程中，根據官員們的實際績效進行考核選拔，依據他們各自的職責進行培訓，通過存檔的信息對他們進行控制。專業的培訓可以幫助政府內的公職人員學習到最適合自己的工作方式、在提升個人能力的基礎上，保證工作效率，為政府謀求最大的發展利益。

三、對官僚制進行監督的必要性探討

作為一種政府組織形式的官僚制是一種精英統治形式，是人類理性化的結果。這種體制的存在要求不斷吸收大量精英進入體制，而要留住這些精英就需要維護好他們的利益。對于社會來講，若大量精英對進入官僚體制趨之若鶩，對整個社會的發展尤其是經濟的發展和技術的進步是不利的。官僚制本身是統治的手段，具有一種封閉性，這樣就很容易產生一個凌駕于社會的階層，形成利益集團，這種集團由于缺乏社會的有效監督，且體制本身掌握的權力在社會各個領域無孔不入，就為貪污和腐敗留下了空間，這就是官僚制的制度性腐敗。

前文討論到層級制或者說職務等級原則是官僚制的最主要特征。等級制的重要性對一個組織而言無可非議，但也不能否認這樣會給權力監督造成一定的困難。從權力運行的角度看，等級制度不利于對權力的監督。根據韋伯的觀點，權力實質上就是一種強制性服從的力量。官僚制內部的強制性服從有助于實現組織運行的高效率。這種縱向關系上高度依賴組織內部的逐級授權能夠有效地實現上級對下級的控制和管理，但同時它也使得下級只可能對上級負責而不可能對上級進行有效的監督和制約。從監督者的視角看，這里存在著監督悖論。官僚制呈現的是一種金字塔式的權力組織結構，離頂層越遠權力越小，而隨著權力層級的下降，人數則會越來越多。一般而言，權力級別越高，對組織的監管力度越大，權力越小意味著對組織的控制力也就越弱。但是現實政治生活與官僚制的邏輯恰好相反：居于高層級的權力并不能對低層級的權力進行有效的監管，并且隨著層級距離的擴大，監督的力度會越來越弱化。為了加大監督的力度必然會要求強化高層的權力，而這又可能導致更多的層級，隨著層級的增多，高層與底層的距離就會越來越大，監管會更加無力。

專業化是人類各類組織發展的必然趨勢，也是官僚制的一個典型特征。隨著社會的發展，行政事務面臨的事務日益繁雜，行政組織內部的分工也越來越細化，行政官員為了更好地履行職責、提高工作效率，也逐漸變成熟知本領域專業知識和技能的專家。這是現代組織發展的必然結果，也是對行政官員的客觀要求。這種專業化的結果固然提高了行政效率，但是也給行政官員帶來了更加難以監督的巨大權力。馬克斯·韋伯也注意到了官僚制帶來的這個問題并指出：“官僚體制的行政管理意味著根據知識進行統治：這是它所固有的特別合理的基本性質。除了受專業知識制約的巨大的實力地位外，官僚體制（或者利用它的統治者）還傾向于通過公務知識，進一步提高其權力：在公務交往中獲得的或者‘熟諳檔案的實踐知識。”也就是說，行政官員所具備的專業知識和實踐知識無形中給他們自身帶來了巨大的權力，這種知識和信息不對稱的客觀存在使得他們在與其他個人或組織打交道的過程中處于相對優勢地位。也正是這種優勢，使得他們在與任何體制外的監督主體的監督博弈過程中都處于更加有利的地位，進而可能逃避對他們進行的有效監督。

如果說專業化是官僚制給權力監督帶來的天然障礙，那么職務機密無疑成為官僚制逃避監督的人為借口。正如馬克斯·韋伯所指出的，任何官僚制都在追求這種職業內部人的優勢，都會通過對它的信息和意圖的保密手段而進一步增大這種優勢。官僚制行政總是傾向于排斥公眾，盡可能隱蔽它的信息和行動不受批評。行政官員在履職過程中，利用自身的優勢地位，獲得普通大眾難以接觸到的大量信息，而這些信息往往又以工作需要的理由，被冠之以公務秘密受到人為的封鎖。外部監督主體由于不能了解和接觸這些所謂的公務秘密，而對行政事務很難做到有效的監督。事實上，在很多情況下官僚制對公務信息的壟斷遠遠超越了公務機密需要的特殊領域，而向更廣闊的領域擴散。他們對公共事務的保密，并不全是出于對公共利益的考量，甚至可以說，更多的是出于對維護自身權力的關切，盡可能地逃避外部對權力運行的監督。正如韋伯所指出的，官僚制利用那個臭名昭著的“公務機密”概念把公務信息變成了保密材料。歸根到底，這不過是讓行政當局免于監督的一種手段。行政官員以所謂公務機密為由對信息進行封鎖，是逃避監督的冠冕堂皇的理由。在監督主體要求行政機構或行政官員提供相關信息，特別是不利于他們的信息時，他們要么以公務機密為由拒絕提供，要么經過篩選提供一些無關緊要的信息。正因為存在著信息不對稱，監督主體在與行政機關或行政人員的博弈過程中處于劣勢。如果監督主體不能獲得真正需要的全面而真實的信息，有效監督就必然成為無稽之談。而在現實政治生活中，對一些政務活動信息是否應該保密很難制定一個統一的標準，僅僅依靠政府主動推行的政務公開制度了解相關的信息，監督不可能真正有效。這也是官僚制自身難以克服的痼疾之一。可見，官僚制在理性精神缺失的情況下很難實現其組織機構的科學化和高效率，在運行中呈現出的明顯的人格化傾向，會使官員充分利用官僚制自身存在的缺陷逃避對公共權力的監督。對公共權力的監督存在重重困境。

此外，官僚制中行政人員的非人格性也存在著一定弊端。雖然這種做法在形式上體現了公平的理念，旨在防止人情、關系等腐敗行為在行政活動中的泛濫，但在實踐過程中出現了一些“合法而不合理”的做法。行政自由裁量權賦予了行政官員一定的自主性，使其能夠在一定范圍內根據具體情況自由行使權力。一些行政官員不是在良知和理性的作用下正確運用這種權力，而是在欲望的支配下濫用這種權力，給社會帶來了很大的危害，這種情形被稱為“新濫用權力”。行政自由裁量權的行使只存在是否合理的問題，但是否合理的問題如何去判斷？如何去監督？一到具體實施的時候便出現問題了。因此，這類合法但不合理的問題給行政監督帶來了困境。

綜合上面的論述，本文認為，由于其制度本身的特征及其實踐中的非理想化表現，對官僚制進行監督是非常有必要的。

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作者簡介：

馬天羽（1994.01-），性別：女，民族：漢族，籍貫：江蘇省徐州市，學歷：碩士研究生，研究方向：地方治理。

（作者單位：中央民族大學）