“岸—城融合”視角下的沿邊口岸城鎮產業規劃思考與實踐

李燕 徐北靜

摘要：隨著我國全方位對外開放戰略的實施，沿邊口岸逐漸成為我國與周邊國家實現設施互通互聯、資源高效配置、產業配套協作的戰略前沿，是我國全面構建“三位一體”對外開放格局的重要組成部分。然而，我國大部分的沿邊口岸仍存在口岸經濟基礎薄弱、產業類型單一、經濟輻射帶動能力不足、岸城經濟聯系薄弱等問題。在“一帶一路”等國家重大戰略機遇下，如何構建開放性、引領性、帶動性更強的產業體系，進一步強化沿邊口岸的前沿窗口作用是未來沿邊口岸城鎮經濟發展面臨的重要問題。本文以內蒙古巴彥淖爾市烏拉特中旗甘其毛都鎮為例，從加快發展口岸經濟的必要性、發展方向與重點等方面，闡述構建打造內外聯動、開放型產業體系，構建口岸經濟“核心—外圍—腹地”圈層結構的思路與路徑。并在此基礎上，總結出我國沿邊口岸城鎮更好的參與區際聯動發展、融入對外開放格局的口岸經濟發展建議。

關鍵詞：一帶一路；口岸經濟；產業規劃；口岸城鎮；圈層結構；甘其毛都鎮

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2018.10.015 中圖分類號：F292

文章編號：1009-1483（2018）10-0092-07 文獻標識碼：A

Consideration and Practice on Industry Planning of Border Port Towns under Perspective of"Port-Towns Relationship"： A Case of Ganqimaodu Town in the Inner Mongolia Autonomous Region

LI Yan， XU Beijing

[Abstract] With the implementation of the national strategy of the multi-directional opening， border ports have become the frontier with infrastructures well connected， resources efficiently allocated and industry highly cooperated， which as important parts of the multi-directional opening pattern in our country. However， many border ports have problems of weak economic foundation， single industry structure， poor links between ports and towns. Under the major national strategic opportunity of the belt and road initiative， how to construct a more open， leading and driving industry system will be the important issue for border port towns in the future. This paper illustrates the necessities， directions and priorities of accelerating the port economy， and the paths of constructing the open industry system and core-periphery-hinterland layer structure， taking Ganqimaodu town in the Inner Mongolia autonomous region as the case. Finally， issues for further study are put forward.

[Keywords] the belt and road initiative； port economy； industrial planning； port towns； layer structure； Ganqimaodu town

引言

改革開放以來，我國對外開放從東部沿海開放到沿江、沿邊開放，逐步形成沿海、內陸和沿邊“三位一體”的對外開放格局。從對外開放的現實基礎來看，沿邊地區經濟發展、對外開放水平與沿海地區仍存在很大差距，“東強西弱、海強邊弱”的狀況依然存在。自中共十八屆三中全會提出推進“一帶一路”戰略實施，沿邊地區在我國對外開放體系中的戰略地位被進一步放大，沿邊地區開放和發展迎來黃金時期。

我國沿邊開放模式經歷了從口岸建設1.0版、岸城互動2.0版到腹地支撐3.0版的演進[1]，但大部分沿邊口岸仍處于口岸與境外沿邊地區經濟融合度不高，口岸發展與城市發展脫節、互動較弱的狀態中，口岸的“過貨化”問題突出[2]。在新的歷史機遇下，沿邊口岸城鎮作為沿邊開放的重要支點，承擔對外基礎設施、資源開發、產業合作、金融合作、文化交流等領域開放合作的國家使命。以擴大沿邊開放為突破口，以發展口岸經濟為重點，如何構建開放性、引領性、帶動性更強的口岸經濟體系、實現口岸與城鎮融合發展是未來沿邊口岸城鎮發展面臨的重要問題。

1 沿邊口岸城鎮發展的特征及問題

我國陸地邊境從廣西北部灣至遼寧鴨綠江口，邊境線長度超過2萬公里，分布著9?。▍^）的136個邊境縣（旗、市、市轄區）和新疆生產建設兵團的58個邊境團場，與周邊14個國家和地區接壤，面積212萬平方公里，占我國行政區劃總面積的22%。

1.1 從邊緣走向前沿：口岸城鎮進入快速發展通道

自1992年國家實施沿邊開放戰略，批準設立14個沿邊開放城市和15個國家級邊境經濟合作區以來，我國沿邊口岸城鎮在口岸通關需求、邊貿經濟推動等作用下，基礎設施建設不斷加強，也帶動了口岸城鎮就業容量、城鎮規模的擴大及口岸經濟發展水平的提升（見表1）。以內蒙古自治區巴彥淖爾市烏拉特中旗甘其毛都鎮為例，隨著甘其毛都口岸從對蒙邊境貿易臨時過貨點發展到常年開關陸路口岸，甘其毛都城鎮從簡單的居民服務區擴展到建筑量達到120萬平方米的城鎮地區，人口從十年前的3000人擴張到2萬人。并于2012年設立甘其毛都鎮，鎮區面積達到1.2平方公里，物流園區面積2.7平方公里。

1.2 從低水平均衡到差距擴大：口岸城鎮發展的矛盾愈發凸顯

在沿邊口岸城鎮快速發展的同時，城—鎮發展不均衡、口岸—城鎮職能不平衡等問題愈發突出。其中，最核心的問題就是口岸城鎮發展水平差距的擴大。截至2013年，我國28個邊境城市的戶籍人口、國內生產總值、規模以上工業總產值占整個沿邊地區（136個縣）的比重達到一半左右。而另一方面，絕大多數的口岸城鎮面臨岸城關系不協調、口岸城鎮職能發育不足的問題。王亞豐等對中國東北地區15個沿邊口岸與口岸城市關系的研究發現，這15個口岸城市都處于口岸職能與城市職能關系的不平衡狀態，且隨著這種不平衡發展的加速，導致一些口岸城市發展停滯不前甚至衰退[3]。城市對口岸的高度依賴導致的口岸城鎮經濟自主增長機制不健全、口岸經濟與城市自身產業發展的脫節是造成這種不平衡的主要原因。

2 沿邊口岸城鎮經濟發展的主要趨勢

口岸經濟以對人流、物流、資金流、信息流等經濟元素的匯集、組合、交換功能為基礎，以國際交通帶動貿易、加工、倉儲、旅游、金融、服務業、基礎設施建設等經濟活動為重點[4]，是以口岸為核心、直接或間接依托口岸而存在和發展的跨行業、跨地域、多層次的復合型經濟，是口岸與口岸城鎮互動發展的根本動力[5-6]。隨著我國對外開放的不斷深入，口岸經濟在涵蓋產業類型、輻射空間范圍和開放平臺等方面都發生了一定的拓展和演化，因此，也對口岸城鎮產業體系的重塑提出了新的要求。

2.1口岸—城鎮關系增強，帶動產業向多元化發展

隨著口岸人流、物流、資金流等流通的增長，口岸由傳統的過貨通關職能向邊境貿易、后方加工等復合型職能轉變，隨即也帶動口岸城鎮產業發展的多元化及城鎮職能向綜合性轉變。依托口岸形成的產業職能僅僅成為口岸城鎮的部分職能，口岸城鎮對口岸的依賴程度呈下降趨勢，而由產業發展帶來的人口集聚、資源、設施的完善帶來更多城鎮職能進入。最終，將進一步強化口岸與口岸城鎮的良性互動關系，帶動口岸城鎮產業鏈條的橫向拓展和縱向延伸。

2.2 口岸經濟空間不斷擴大，圈層結構顯現

當口岸經濟的輻射空間超越口岸城鎮范圍，口岸經濟的空間范圍將以口岸為基點、沿著“口岸—腹地”的主要經濟聯系軸線向外拓展，進而形成依據經濟活動與口岸本身聯系緊密程度的圈層結構[7]。其中，第一層次是以口岸、互貿區、口岸物流園區等與口岸功能直接相關的職能和產業構成的空間區域；第二層次則一般包括距離口岸200公里、依托口岸發展起來的區域，主要用于開展口岸加工工業、跨境經濟綜合服務等經濟活動；第三層次一般涵蓋距離口岸400公里的腹地區域，主要用于開展間接與口岸相關的經濟活動，包括礦產資源、農副產品等進出口加工產業鏈、區域旅游合作等。隨著口岸經濟輻射帶動能力的持續增強，口岸與腹地經濟發展的產業鏈條也將逐步形成，進而帶動由口岸到腹地中心城市縱深配置的城鎮體系的不斷發展完善（見圖1）。

2.3口岸經濟開放平臺不斷升級，推動跨境次區域合作

十八大以來，隨著“一帶一路”、設立自由貿易試驗區等國家戰略的推進，加速口岸經濟發展的開放平臺在不斷的升級。第一，互市貿易區作為口岸經濟的重要窗口，發展模式及布局模式正在發生改變：由單純的邊民小額貿易、易貨貿易向出口加工貿易、國際物流貿易、電子商務貿易發展模式轉變；將口岸邊民互市貿易區從口岸延伸到鎮區，實現鎮區與口岸的聯動發展。第二，跨境經濟合作區正在成為開發開放的新支點。近年來，我國跨境經濟合作區迅速興起，其作為次區域經濟一體化的新形態，在推動邊境次區域合作中起到了重要作用，成為推進沿邊開放和區域合作的重要平臺?？缇辰洕鷧^不僅成為雙邊貿易的主要載體，進一步擴展到生產、物流、旅游等多個領域的合作，在經濟合作區內優惠政策的作用下，區內的生產要素和資源更加順暢地流動，深化合作程度并提升區域整合力[8]。

3沿邊口岸城鎮“岸—城融合”產業發展的路徑探討——基于甘其毛都鎮的規劃實踐

為適應沿邊口岸城鎮能級不斷提升、經濟空間輻射范圍拓展、開放等級進一步增強的新態勢，以促進“岸—城融合”發展為出發點，從延伸新業態、拓展新空間、打造新平臺等方面入手探索沿邊口岸城鎮產業發展的新路徑。本文試通過甘其毛都鎮產業規劃案例，更具體的闡述如何將“岸—城融合”理念應用至沿邊口岸城鎮產業發展的考量（見圖2）。

3.1積極延伸產業“新業態”，打造內外聯動的產業體系

如何“利用國際國內兩種資源、開拓國際國內兩個市場”，是沿邊口岸城鎮產業體系構建的出發點。就甘其毛都鎮而言，其作為過貨量全國第二的公路口岸、自治區過貨量最大的公路口岸，是自治區對蒙陸橋經濟重要的“能源通道”。在甘其毛都產業體系構建中，一方面需要考慮繼續打好能源這張牌，推進能源經濟由“過貨型”向“加工型”轉變；另一方面則需要從產業結構的多元化方面著手，提升甘其毛都鎮經濟綜合實力和抗風險能力。最終，提出構建以國際物流為基礎產業，口岸貿易、旅游休閑等為特色產業，農副產品加工、現代裝備制造為潛力產業的“1+2+2”多層次、復合型大口岸經濟體系。

3.1.1提升發展國際物流業，搞活“大流通”

（1）以口岸體系完善和口岸通道提升為重點，提高流通效率

總體來看，甘其毛都鎮物流基礎設施相對滯后，大宗能源運輸仍以公路運輸為主、物流成本較高，且客貨、輕重通道混合，嚴重影響通關效率，不能適應未來沿邊口岸城鎮“大流通”的發展需求?；诖?，對應提出三大發展重點：一是積極爭取跨境鐵路建設，近期推進甘泉鐵路向北延伸，對接蒙古國塔本陶勒蓋和奧云陶勒蓋至嘎順蘇海圖口岸鐵路，強化中蒙跨境能源資源運輸通道，遠期爭取將甘泉鐵路延伸至烏蘭巴托，為中蒙跨境經濟合作、邊貿項目落地、跨境旅游等提供支撐；二是針對甘其毛都口岸以礦產資源等大宗商品進口為主的特殊性，爭取依托跨境鐵路新建以礦產資源進口為主要功能的鐵路口岸，并配套完善“一關兩檢”職能，進一步提高口岸通關效率；三是以口岸通道升級擴容為重點，加強旅檢通道、普通貨物通道和重載貨物通道建設，建成“客貨分離、輕重分離”的口岸通道，進一步提升通行效率。

（2）深化物流載體平臺建設，推進口岸服務型園區向綜合服務型園區升級

物流園區是物流業規模化、集約化發展的重要載體。特別對沿邊口岸城鎮而言，加快推進現代化的物流載體平臺建設，是適應邊境貿易與國際物流的需要，也是增強供應鏈管理服務功能、強化口岸城鎮國際物流樞紐地位的重要舉措。通過對滿洲里、霍爾果斯等口岸城市物流園區的發展經驗研究，發現隨著口岸城鎮物流運輸、集散需求的增強，帶動物流園區的運輸方式和服務功能的演進：運輸方式從單一的公路運輸向公鐵聯運、公鐵空多式聯運轉變；物流園區服務功能也愈發多元化，口岸保稅、冷鏈倉儲、咨詢信息、金融保險、運營培訓等綜合服務體系逐漸形成。

（3）提高物流服務能力，促進物流業和相關產業聯動發展

口岸城鎮物流產業的發展高度依賴進出口結構，且與相關的制造業、農牧業、商貿服務業具有緊密的聯系。就甘其毛都鎮而言，一是要進一步強化煤炭、銅精粉等大宗商品物流跨區域集散功能，打造具有影響力的以礦產資源為重點的大宗商品物流集散中心；積極推進大宗商品專業化交易平臺建設，著力發展合同交易、網上交易、現貨合同交易、電子商務等新型交易方式，增強信息查詢、抵押融資、電子支付、國際分銷、跨區采購、合同采購等綜合服務功能，推進大宗商品交易金融化。二是加快發展低溫倉儲和配送為一體的農產品冷鏈物流，以鮮活農畜產品、果蔬、食品等為主，鼓勵和支持多家企業聯合建立生鮮配送中心，扶持和培養一批專業冷鏈物流企業，加大冷藏車輛和技術的投資，推進冷鏈物流規?；?、規范化經營[9]。三是積極拓展物流新業態，發揮口岸加工區的平臺優勢，大力拓展進口商品的展銷、展示、集散內銷、貿易服務等增值功能，積極發展為國際中轉、轉口貿易和加工貿易等配套的保稅物流業。

3.1.2商貿、旅游聯動發展，激發產業新活力

發展口岸貿易、開發邊境旅游都是口岸城鎮聚人氣、增活力的主要手段。

（1）大力發展口岸貿易，對接“大商貿”

甘其毛都自古以來處于草原絲綢之路的商貿動脈上，在盛唐時期被譽為“參天可汗道”，是通往回紇牙帳的交通要道和商貿通道。隨著國家“一帶一路”倡議及內蒙古向北開放戰略的深入推進，有利于甘其毛都鎮進一步開拓蒙俄市場，通過發展邊境貿易、國際貿易和保稅貿易，進一步推進口岸貿易多元化、均衡式發展，完善口岸進口與消費、進口與出口、貿易與制造、批發與零售、保稅與非保稅的商貿功能，加快口岸貿易自由化進程，促進邊境貿易向加工、投資、貿易一體化轉型，建成中蒙口岸貿易的重要窗口。其中，發展口岸特色邊貿有利于打造口岸商貿業發展的新亮點，通過完善邊境通道互市點，加快邊民互市通道建設，培育和建設農產品、日用消費品、工程機械、大宗商品等一批邊貿市場，擴展互市貿易區，加快形成以“互市點—邊貿市場—互市貿易區”為主體的全方位、多層次、寬領域邊境貿易發展格局；此外，保稅貿易也是適應口岸貿易發展的新思路，通過建設為國際商品貿易服務的保稅倉庫、保稅區、寄售代銷和免稅品商店等，吸引進來料加工企業、保稅工廠、保稅集團入駐[9]。

（2）著力推進邊境旅游業發展

甘其毛都草原生態旅游資源及邊境文化旅游特色突出。境內自然旅游資源包括內蒙古烏拉特梭梭林蒙古野驢國家級自然保護區、鬼谷巖畫及作為甘其毛都城鎮意象表達的千年古榆；文化旅游資源包括甘其毛都口岸和漢長城遺址；那達慕、駝文化節、馬文化節等節慶活動不僅是旅游的促銷品，在一定程度上也是新的旅游吸引物。基于以上特色旅游資源，開發“草原生態、邊境文化”產品是甘其毛都旅游業發展的重要方向。此外，深入挖掘甘其毛都兩千年“旅蒙商道”歷史驛站的商貿旅游資源特色，結合互市貿易區開發建設，打造“旅蒙商道”綜合型旅游度假區、古今歷史驛站博物館等商貿旅游景區，也是推進商貿、旅游聯動發展，打響特色邊境旅游品牌的重要抓手。

3.1.3 引導發展出口加工制造業，拓展產業新增長點

隨著沿邊開發開放步伐的加快，且在勞動力、資源、政策等多重紅利疊加優勢下，為沿邊口岸城鎮承接東部產業梯度轉移、對接國外消費市場、推動跨境產能合作、加快發展邊境特色工業打開了發展空間。就甘其毛都鎮而言，其屬于生態環境脆弱地區及水資源短缺地區，不宜發展高耗水、高耗能、高污染的產業，適宜發展面向蒙古國日用輕工、農副產品需求的家電、紡織服裝、日用百貨、特色農產品加工等出口加工產業。且隨著沿邊口岸城鎮跨境產業合作的進一步加強，可通過設立跨境經濟合作區，借鑒OPA（Outward Processing Arrangement，即外發加工）模式，實現“一區兩國”跨境產業深度合作。

3.2 拓展產業發展“新空間”，構建口岸經濟圈層結構

沿邊口岸經濟輻射空間范圍的擴大，不僅包括以口岸為主要節點對接國外市場與資源的外向型聯系空間拓展；也表現為通過“口岸—城鎮”“口岸—工業園區”聯動發展[10-11]，依托主要交通廊道和經濟走廊形成的口岸與腹地緊密聯系的口岸經濟圈層結構?；趯Ω势涿兼偪诎督洕δ芙M織的空間分析，可進一步對其口岸經濟圈層進行空間劃分?？傮w而言，甘其毛都鎮主要通過甘泉鐵路向東南對接呼包鄂經濟區，以及沿S212形成的“甘其毛都—巴彥淖爾—烏海”發展軸，實現與區域性中心城鎮的聯系?；谶@兩大經濟發展走廊，規劃提出通過加強“口岸—城鎮”“口岸—工業園區”兩大聯動、構建“核心層—外圍層—腹地層”三級口岸經濟圈層的產業空間拓展思路（見圖3）。

3.2.1 加強“口岸—城鎮”“口岸—工業園區”兩大聯動

加強“口岸—城鎮”聯動，進一步強化對區域性中心城鎮作為腹地市場的需求分析，探索構建大商貿、大旅游、大物流等區域性產業體系的主要方向和重點內容；加強“口岸—工業園區”聯動，通過探索“前岸—中區—后廠”的發展模式，以工業園區作為主要平臺，延伸區域性優勢產業鏈條。

3.2.2 構建“核心層—外圍層—腹地層”三級口岸經濟圈層

核心層：依托口岸及通道建設，對現有物流園區進行提質擴容，完善物流園區保稅倉儲、流通性簡單加工和增值服務、保稅物流等功能，做大做強國際物流產業；充分利用同蒙古國接壤的有利條件，大力發展農副產品、服裝、機械設備零部件組裝等出口產品加工業；以建設國門、界碑等邊關文化主題景區為重點，大力發展邊境旅游業，打造跨國旅游區。

外圍層：依托交通走廊，加強與甘其毛都口岸加工園區、巴彥淖爾經濟開發區等工業集聚區的聯系，實現原材料與生產加工基地的聯動發展，延伸出口加工產業鏈；通過開發口岸游牧文化旅游、邊境游、商貿旅游、購物旅游等的發展潛力，強化巴彥淖爾市域“邊境—草原—山地—湖泊—黃河”一體化的區域旅游線路；面向蒙古國市場需求，加強與牧羊海、臨河區、五原縣等農牧業聯系，構建特色農牧業種養殖及農產品加工產業鏈。

腹地層：構建新型煤化工和氯堿化工循環經濟產業鏈，打通“甘其毛都—巴彥淖爾—烏?！敝忻赡茉吹V產資源合作通道；強化與包頭市產業集聚區、呼和浩特出口加工區的經濟聯系，打造面向蒙古國市場，以新材料、電子信息、裝備制造等為重點的出口加工產業鏈；面向國內外市場，依托呼包鄂等區域性中心城市，積極融入區域旅游體系。

3.3 努力打造高能級的開發開放“新平臺”

總體來說，我國沿邊地區產業合作開發水平不高、對外貿易開放程度不大，特別與沿海地區相比，缺乏引領區域經濟一體化發展的高水平平臺[12]。就我國現有保稅區、出口加工區、保稅物流園區、跨境工業區、保稅港區、綜合保稅區等6類海關特殊監管區域而言，一半以上分布在東部沿海地區。

3.3.1 積極推進邊境貿易發展，推動互市貿易區向更深層次、更高水平發展

創新互市貿易發展平臺，通過打造品牌展會、設立特殊免稅店等方式，打造具有影響力的邊境國際購物中心。積極爭取貿易自由化政策先行先試，包括爭取國家支持、提高互市貿易免稅額度，實行免稅購物游補貼等，擴大互市貿易區自由度[13]。

3.3.2 基于兩國經貿基礎，探索發展跨境經濟合作區的新思路、新模式

加快建設集口岸、物流園區、工業園區、文化旅游于一體的跨境經濟合作區，爭取出口加工區、綜合保稅區、跨境旅游區等項目，探索“兩國一區、分別管理、統籌協調、一區多園”的跨境經濟合作區發展運營模式[14-15]，通過賦予相關區域特殊的財政稅收、金融、投資、貿易及其他配套政策，吸引境內外資金、項目、技術和人才參與合作區建設。

4 思考與建議

本文通過分析我國全方位對外開放新形勢下對沿邊口岸城鎮經濟發展提出的新任務和新要求，并結合沿邊口岸城鎮經濟發展的主要趨勢，以內蒙古甘其毛都鎮為例，提出構建沿邊口岸城鎮產業體系的主要方向和內容。以此為基礎，筆者針對沿邊口岸城鎮產業體系構建提出四點思考：第一，在目前經濟開放程度快速提高的背景下，想要進一步提升沿邊口岸城鎮的經濟輻射帶動能力，需要從更大的區域層面入手尋求產業發展的突破口和切入點，構建口岸—城鎮聯動、口岸—園區聯動、窗口—腹地聯動發展的“大口岸”產業體系；第二，加大加工貿易、跨境旅游、口岸物流、國際金融等外向型產業的培育力度，重點打造跨境產業鏈和跨境產業集群是沿邊口岸城鎮產業發展的重中之重；第三，積極對接國家各項開發開放政策，推進跨境貿易人民幣結算、跨境經濟合作區建設等的先行先試，探索沿邊地區經濟發展的新機制，有利于促進沿邊口岸城鎮從政策洼地變產業高地；第四，針對一些經濟體量大的沿邊口岸城鎮，行政級別過低是制約其口岸經濟進一步提升的重要瓶頸，可以嘗試通過爭取鎮級市試點的方式，全面提升沿邊口岸城鎮事權、財權、人事權、用地指標等保障能力，進一步拓展城鎮功能、釋放沿邊口岸城鎮的經濟發展活力。

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