南京市低保邊緣群體救助工作現(xiàn)狀與思考

鄒婷

本文以南京市鼓樓區(qū)為例詳細(xì)介紹城鎮(zhèn)低保邊緣戶救助制度內(nèi)容，通過(guò)深入到區(qū)民政局主管部門(mén)及街道、社區(qū)詳細(xì)調(diào)查該項(xiàng)制度的實(shí)施狀況，指出其存在的合理性，及其存在的諸如尚未達(dá)到應(yīng)保盡保、救助效果有限等問(wèn)題，并提出完善制度建設(shè)的對(duì)策建議。

城市低保制度作為我國(guó)社會(huì)救助體系的核心制度在我國(guó)社會(huì)保障中發(fā)揮了最后一道安全網(wǎng)的作用，然而由于現(xiàn)行低保制度的局限性，沒(méi)覆蓋到邊緣群體，使低保邊緣群體處于社會(huì)救助制度的真空狀態(tài)，無(wú)法享受低保待遇、優(yōu)惠政策及補(bǔ)貼，抗風(fēng)險(xiǎn)能力不足。在當(dāng)前形勢(shì)下，建立城市低保邊緣群體救助機(jī)制，加快社會(huì)救助立法，擴(kuò)大救助覆蓋范圍對(duì)于完善我國(guó)社會(huì)救助體系具有重要的理論和實(shí)踐意義。筆者以南京市鼓樓區(qū)為例詳細(xì)介紹城鎮(zhèn)低保邊緣戶救助內(nèi)容，指出其存在的合理性以及尚未達(dá)到應(yīng)保盡保、救助效果有限等問(wèn)題，提出完善制度建設(shè)的對(duì)策建議。

1 南京市鼓樓區(qū)低保邊緣戶的社會(huì)救助概況

鼓樓區(qū)高度重視困難人員的基本生活，在實(shí)現(xiàn)城市低保戶“應(yīng)保盡保”的同時(shí)，還將救助的范圍延伸到了城市低保邊緣家庭。2008年，鼓樓區(qū)出臺(tái)了《鼓樓區(qū)居民最低生活保障邊緣家庭救助工作辦法（暫行）》，形成了對(duì)低保邊緣家庭制度化、主動(dòng)性、有梯度的救助，這在南京主城區(qū)中也是領(lǐng)先的。筆者以南京市鼓樓區(qū)中同街道為例，根據(jù)南京市政府和鼓樓區(qū)政府出臺(tái)的諸多優(yōu)惠政策，對(duì)城市低保邊緣戶和低保戶所享受的救助作比較：

1.1 補(bǔ)差救助。2014年7月南京市政府召宣布自2014年7月1 日開(kāi)始，調(diào)高南京主城區(qū)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)調(diào)整方案，鼓樓區(qū)的城市低保標(biāo)準(zhǔn)有去年的600元/月增加到了660 /月。而城市低保邊緣戶則沒(méi)此項(xiàng)救助。

1.2 定額救助。鼓樓區(qū)在南京市低保標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，為低保對(duì)象增發(fā)鼓樓區(qū)低保補(bǔ)充金，目前的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每人每月130元蘇果愛(ài)心購(gòu)物券。鼓樓區(qū)對(duì)于家庭月收入在南京市低保標(biāo)準(zhǔn)以上、鼓樓區(qū)綜合保障線（1320元）以下的低保邊緣群體進(jìn)行差額救助，每人每月40元。

1.3 醫(yī)療救助。針對(duì)城市低保戶的主要救助措施有：一是設(shè)立門(mén)診醫(yī)療賬戶，為全區(qū)低保人員設(shè)立每人每年300元（與醫(yī)保無(wú)縫對(duì)接）的門(mén)診醫(yī)療賬戶。二是開(kāi)免費(fèi)手術(shù)。對(duì)患白內(nèi)障、膽囊炎、股骨頭壞死等8種疾病的低保家庭患者實(shí)施免費(fèi)手術(shù)。三是認(rèn)真落實(shí)南京市醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于患有尿毒癥透析、惡性腫瘤、腎移植等19種疾病的低保戶，按照2500-20000元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行醫(yī)療救助。四是對(duì)毒癥患者專項(xiàng)救助，對(duì)低保家庭中患有尿毒癥的患者，每周免費(fèi)資助2次透析。針對(duì)城市低保邊緣戶的醫(yī)療救助措施主要有：一是設(shè)立門(mén)診醫(yī)療賬戶，為全區(qū)低保邊緣人員設(shè)立每人每年150元（與醫(yī)保無(wú)縫對(duì)接）的門(mén)診醫(yī)療賬戶。二是開(kāi)免費(fèi)手術(shù)。對(duì)患白內(nèi)障、膽囊炎、股骨頭壞死等8種疾病的低保邊緣家庭患者實(shí)施免費(fèi)手術(shù)。三是認(rèn)真落實(shí)南京市醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于患有尿毒癥透析、惡性腫瘤、腎移植等19種疾病的低保邊緣戶，按照2500-20000元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行醫(yī)療救助。四是鼓樓區(qū)對(duì)家庭月人均收入在低保邊緣標(biāo)準(zhǔn)以上、小康水平線以下的鼓樓區(qū)屈民進(jìn)行醫(yī)療救助，對(duì)忠有尿毒癥透析、惡性腫瘤、腎移植、白血病等19類疾病的上述人員，經(jīng)各類基本醫(yī)療保險(xiǎn)核報(bào)后，個(gè)人自負(fù)部分超過(guò)20000元的，給予1000-2000元的救助；五是對(duì)毒癥患者專項(xiàng)救助，對(duì)低保邊緣家庭中患有尿毒癥的患者，每周免費(fèi)資助2次透析。

1.4 春節(jié)慰問(wèn)。南京市政府規(guī)定的春節(jié)慰問(wèn)金標(biāo)準(zhǔn)為一人戶550元，二人戶900元，三人及以上者1100元。鼓樓區(qū)在南京市的基礎(chǔ)上，按照一人戶400元，，二人戶600元，三人及以上戶800元的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行補(bǔ)充慰問(wèn)。鼓樓區(qū)對(duì)家庭月人均收入在低保標(biāo)準(zhǔn)2倍之內(nèi)，且家庭有患大重病、重殘、非義務(wù)教育階段在讀學(xué)生人員和單親、獨(dú)居的70歲以上老人、遭遇突發(fā)性災(zāi)害及人均月收入在630元以下的家庭，按照每戶600_800元進(jìn)行慰問(wèn)。而對(duì)上述七類群體外的低保邊緣群體，鼓樓區(qū)則按照每戶200元進(jìn)行適當(dāng)普惠制的慰問(wèn)。

1.5 其他。低保戶還享受有線電視、自來(lái)水費(fèi)、燃?xì)赓M(fèi)、垃圾費(fèi)減免及住戶補(bǔ)貼、臨時(shí)生活補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，而低保邊緣戶享受不到上述優(yōu)惠政策。

通過(guò)以上對(duì)鼓樓區(qū)低保戶和低保邊緣戶所享受的救助政策的比較，可以看到收入水平僅比低保標(biāo)準(zhǔn)高一點(diǎn)點(diǎn)的城市低保邊緣戶所享受的待遇與低保戶相比，相差甚大，僅在每月定額補(bǔ)助方面每人就相差750元。另外，從全國(guó)范圍來(lái)看，像鼓樓區(qū)這樣實(shí)現(xiàn)對(duì)城市低保邊緣家庭制度化救助的城市僅是個(gè)別現(xiàn)象。在大多數(shù)沒(méi)有建立城市低保邊緣家庭救助制度的城市，低保邊緣家庭的生存之艱難就可想而知。

2 鼓樓區(qū)城市低保邊緣戶救助存在的問(wèn)題

2.1 操作標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)有偏差，救助標(biāo)準(zhǔn)偏低

根據(jù)《鼓樓區(qū)居民最低生活保障邊緣家庭救助工作辦法》，凡持有鼓樓區(qū)常住戶口并居住在鼓樓區(qū)，其共同生活的家庭成員月人均收入低于南京市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)2倍的居民，都可以申請(qǐng)居民最低生活保障邊緣家庭救助。據(jù)鼓樓區(qū)民政局的統(tǒng)計(jì)，2015年鼓樓區(qū)有低保戶6012戶、10063人，而據(jù)鼓樓區(qū)統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示全區(qū)收入低于1320的家庭，即符合低保邊緣戶標(biāo)準(zhǔn)家庭有4800戶，14000多人，低保邊緣戶的數(shù)量大約是低保戶的2倍。但在實(shí)施的過(guò)程中，享受低保救助優(yōu)惠政策的并沒(méi)有這么多。在實(shí)際的操作中，城市低保邊緣戶主要縮小到了六類特殊群體，即家庭有患大重病、重殘、非義務(wù)教育階段在讀學(xué)生人員和單親、獨(dú)居的70歲以上老人、遭遇突發(fā)性災(zāi)害等家庭。2015年全區(qū)在冊(cè)低保邊緣家庭僅有891戶， 2167人，中央門(mén)街道在冊(cè)低保家庭495戶，883人；而低保邊緣家庭僅有84戶，206人。數(shù)據(jù)上差額巨大，由此可見(jiàn)，目前對(duì)城市低保邊緣戶的救助并沒(méi)有嚴(yán)格按照2倍標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救助，而是集中到了 2倍標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的六類特殊貧困群體，救助對(duì)象依然具有選擇性。筆者走訪了鼓樓區(qū)中央門(mén)街道76戶低保邊緣戶，其中，58戶同時(shí)滿足2倍和六類兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，還有16戶是因各類原因退出低保的家庭，這16戶進(jìn)低保邊緣戶多少少還帶有些照顧的色彩，真正按2倍標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救助的只有2戶，在走訪過(guò)程中，所有低保邊緣戶成員無(wú)一例外地表示：對(duì)當(dāng)前低保邊緣政策意見(jiàn)最大的就是每月定額救助金標(biāo)準(zhǔn)太低，僅為低保戶的百分之五，每月四十元的定額標(biāo)準(zhǔn)在當(dāng)前消費(fèi)水平看來(lái)，救助作用相當(dāng)有限，這也是申請(qǐng)低保邊緣群體人數(shù)不多的重要原因之一。

2.2 就業(yè)援助效果不明顯

我們認(rèn)為我國(guó)的低保及低保邊緣救助制度應(yīng)該逐步淡化基本生活救助，逐步強(qiáng)化就業(yè)救助。提高就業(yè)率才是解決低保及低保邊緣群體生活困境的基本出路。然而，筆者在調(diào)査中發(fā)現(xiàn)，鼓樓區(qū)雖然實(shí)現(xiàn)了對(duì)低保邊緣家庭的制度化救助，但在具體操作中，最為關(guān)鍵的就業(yè)救助實(shí)施效果并不理想，就業(yè)援助崗位以臨時(shí)家政、保安、保潔等城市居民看不起眼的工作，多數(shù)低保邊緣家庭成員不愿意接受就業(yè)援助崗位。

2.3 救助政策靈活性不強(qiáng)

鼓樓區(qū)城市低保邊緣戶救助存在的一個(gè)普遍問(wèn)題就是救助缺乏靈活性，主要表現(xiàn)：一是救助形式具有單向性。目前，我國(guó)的社會(huì)救助是一種以政府為主導(dǎo)的“單向性”的救助活動(dòng)，被救助者只要符合救助制度規(guī)定的條件就能獲得相應(yīng)的救助，施助者與被助者之間缺乏良好的溝通，尤其當(dāng)被救助者有心理或精神方面的救助需求時(shí)，由于雙方的這種信息不對(duì)稱而嚴(yán)重影響救助的效果。二是救助方式缺乏靈活性。在救助過(guò)程中，重視物質(zhì)救助而忽視非物質(zhì)的救助，重視資金、實(shí)物的發(fā)放，而忽視服務(wù)的提供。

3 健全完善低保邊緣救助制度的建議

3.1 加快社會(huì)救助立法，完善社會(huì)救助體系

西方國(guó)家最早通過(guò)立法建立社會(huì)救助制度的國(guó)家是英國(guó)，新舊《濟(jì)貧法》的確立，強(qiáng)調(diào)了社會(huì)救濟(jì)屬于公民應(yīng)該享有的基本權(quán)利，逐步明確了政府在社會(huì)救助的主體責(zé)任，這兩部法律奠定了英國(guó)乃至歐美各國(guó)現(xiàn)代社會(huì)救助立法的基礎(chǔ)，開(kāi)創(chuàng)了用國(guó)家立法推動(dòng)社會(huì)救助事業(yè)的先河。與西方國(guó)家相比，我國(guó)的社會(huì)救助立法還相當(dāng)滯后，從一般原則到具體的內(nèi)容操作，缺乏法律規(guī)制，帶有很大的主觀隨意性。1993年上海市率先建立城市居民最低生活保障制度，1999年國(guó)務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》行政法規(guī)，城市居民最低生活保障制度正式建立。但最低生活保障制度并不等同于社會(huì)救助制度，最低生活保障制度只是構(gòu)成社會(huì)救助制度的一個(gè)部分。社會(huì)救助法要加強(qiáng)法律規(guī)范本身的強(qiáng)制性，建立相關(guān)的法律責(zé)任制度，對(duì)不依法實(shí)施社會(huì)救助，挪用、侵占、貪污社會(huì)救助金等行為，依法追究行為人的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，強(qiáng)化社會(huì)救助權(quán)的司法救濟(jì)制度。同時(shí)，社會(huì)救助法制建設(shè)要與我國(guó)的國(guó)情相符合，不能照搬西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)救助法律經(jīng)驗(yàn)，避免陷入“福利陷井”。

3.2 增強(qiáng)城市低保邊緣戶的脫貧能力

一是積極就業(yè) 。在救助范圍來(lái)看，城市低保邊緣群體中部分人是具有一定勞動(dòng)能力和有部分收入的人，除了某些特定的人群，比如退休老年人由于疾病生活困難外，這與低保對(duì)象有些不同。對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困群體來(lái)說(shuō)，通過(guò)其他方面來(lái)增強(qiáng)其發(fā)展能力和解決困難的能力，才能從根本上解決其貧困問(wèn)題。首先注重培養(yǎng)其職業(yè)技能。這個(gè)對(duì)許多城市低保邊緣家庭都是迫切需要的，他們中很多致貧就是因?yàn)槠浼彝コ蓡T的職業(yè)技能較低或者職業(yè)技能已經(jīng)脫離時(shí)代的發(fā)展，所以很難到勞動(dòng)力市場(chǎng)上得到一份很體面的工作。所以為他們提供免費(fèi)的技術(shù)培訓(xùn)，提供其職業(yè)技能，使他們能通過(guò)自己的努力擺脫貧困。第二，為其提供就業(yè)方面的信息咨詢。這部分人群大多對(duì)信息的敏感度不高，需要社會(huì)救助的工作人員能夠免費(fèi)為其提供一些工作方面的咨詢工作，指導(dǎo)他們有效的就業(yè)。第三，鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)或就業(yè)，政府可以為其提供便利的創(chuàng)業(yè)條件和機(jī)會(huì)，調(diào)動(dòng)一些社會(huì)力量，比如街道、社區(qū)等，鼓勵(lì)為貧困人群提供更便利的就業(yè)環(huán)境。

二是發(fā)揮社會(huì)作用。以現(xiàn)有的發(fā)展水平而言，許多國(guó)家在實(shí)施救助時(shí)，國(guó)家仍然將作為實(shí)施救助的主體，負(fù)有主要的責(zé)任，但是近幾年來(lái)政府的職能在發(fā)生著變化，起到的更多的是引導(dǎo)作用，開(kāi)始吸引并鼓勵(lì)更多社會(huì)團(tuán)體加入進(jìn)來(lái)。因此，形成了以政府救助為主，社會(huì)救助為輔，二者共同參與的救助方式，政府要充分調(diào)動(dòng)一些社會(huì)救助組織加入到救助的隊(duì)伍中來(lái)，如民間組織、社會(huì)團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)和非盈利性等機(jī)構(gòu)發(fā)揮其積極的作用，加速社會(huì)救助事業(yè)的發(fā)展步伐。

3.3 充實(shí)專業(yè)救助工作人員

社會(huì)救助的實(shí)施過(guò)程是關(guān)系社會(huì)救助制度成功與否的關(guān)鍵，應(yīng)該由專業(yè)工作人員進(jìn)行。目前基層的社會(huì)救助工作人員主要是低保工作人員，而他們一般都是身兼數(shù)職，工作壓力巨大，無(wú)法負(fù)擔(dān)低保邊緣群體的救助工作。首先，解決專業(yè)救助工作人員的崗位設(shè)置和辦公經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。其次，充實(shí)專業(yè)救助工作人員。可以通過(guò)公開(kāi)考試招聘的方式，吸收社會(huì)保障或社會(huì)工作專業(yè)的學(xué)生充實(shí)工作人員隊(duì)伍。最后，培訓(xùn)現(xiàn)有的救助工作人員。中國(guó)低保制度的發(fā)展時(shí)間不長(zhǎng)，低保邊緣群體的社會(huì)救助工作更是剛剛起步，現(xiàn)有從事救助工作的人員，缺乏專業(yè)知識(shí)，需要加強(qiáng)其培訓(xùn)。可以考慮通過(guò)社會(huì)保障部門(mén)的集中培訓(xùn)、短期培訓(xùn)班及進(jìn)修的方式提高工作人員的素質(zhì)和工作能力。

（作者單位：中共南京市鼓樓區(qū)委黨校）