中國城市社區治理的機制研究

摘 要：城鄉社區治理事關黨和國家大政方針貫徹落實，事關居民群眾切身利益，事關城鄉基層和諧穩定。隨著國家的發展和城市社會結構的轉型，城市社區治理面臨諸多困境和挑戰。本文分析了城市社區治理過程中存在的問題，并闡釋了中國城市社區治理的機制，以期推動社區治理體系和治理能力現代化。

關鍵詞：城市社區；治理；機制；現代化

城鄉社區是社會治理的基本單元，扮演著越來越重要的作用。治理的核心是政府及其相關部門的“賦權”和“放權”，良好的治理就是“善治”，即政府與社會組織有效合作，還政于民，實現公共利益最大化的社會管理過程。為實現黨領導下的政府治理和社會調節、居民自治良性互動，全面提升城鄉社區治理法治化、科學化、精細化水平和組織化程度，促進城鄉社區治理體系和治理能力現代化，民政部先后確定了83個全國社區治理和服務創新實驗區，探索符合我國特色的城市社區治理模式。去年6月份，《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》正式發布。各實驗區先行先試，形成了一批理論創新、實踐創新、制度創新成果，充分發揮了示范引領作用，獲得了良好的社會反響。

1 問題提出：城市社區治理成為社會建設與社會管理創新的突破口

1.1 從實踐維度看，城市社區社會生活在社會和政治兩個層面日漸活躍，孕育了社區治理的現實土壤

豐富多彩的城市社區生活為社區治理實踐提供了現實土壤，使社區治理實踐在兩個層面展開。

1.1.1 社會層面的社區治理實踐。居民在物質層面的公共服務需求和精神層面的公共文化生活需求多數要在社區里得到滿足，并隨著時代的發展而變化、增長。這些社會組織多數以社區為載體，以社區居民為對象開展活動或服務，形成自己獨特的服務內容和品牌。社區網絡的興起則是另一頗具時代特色的社區治理新現象。

1.1.2 政治層面的社區治理實踐。政治層面的社區治理也表現在兩個方面。一方面，代表國家的政府將權力、信息和資源通過讓權、還權、授權等方式向社區傾斜，這是社區治理結構發生微妙變化的“第一推動力”。另一方面，自下而上涌現的城市社區業主維權等各類社區參與行動，在社區這個特定場域中展開權力博弈，對現有政治秩序和管理體制形成強有力的沖擊。

1.2 從理論維度看，人們對社區本質及“國家-社會”關系認知的變化，拓寬了社區管理思路，打開了社區治理的理論視野

隨著社會的變遷，社區也從原初的自給自足的靜態模式演變成現在強調分工合作的動態模式。在本質上，社區是一個生活共同體，與政治共同體有些根本區別，它不是依附于政治系統的附屬性子系統，而是有著獨立地位與內在秩序 的社會子系統。轉型期，中國城市社區治理實踐中的各種現象與問題都與人們對社區本質認識偏差有關。

2 城市社區治理面臨的問題

現階段社區往往責大權小，辦事能力不足，“上面千條線，下面一根針”成為社區治理工作的真實寫照，社區工作疲于應付，難以發揮社會治理的真正作用。

2.1 社區治理主體單一

社區治理多以行政化的手段集中各種人力、物力、財力處理各種公共事務，社會生活的各個方面被“全能型政府”控制，導致了政府越權或缺位或錯位，辦事效率不高，權力過度集中，權力濫用甚至腐敗的現象產生，出現了“該管的不管，不該管的管，管了又管不好”的現象。“自治缺位”，政府與居民也很少互動，供需出現矛盾。

2.2 社區自治意識不足

街道辦事處將事務中的一部分強制性地安排給居委會，使居委會治理主體地位喪失，導致了其自治功能的弱化。事實上，居委會成了政府機構的延伸，居委會被政府與街道辦行政化，使政府與居民 的互動越來越弱化，對居民真實的需求了解不充分，不能對社區提供有效的公共服務供給。

2.3 社區資金投入有限

社區建設和管理的資金資金來源渠道較為單一，社區并沒有形成一個多元化資金投入機制。資金使用方面沒有專項化，都是零碎的資金補貼，缺乏穩定的資金來源。

2.4 社區居民參與度不高

社區事務大部分由居委會進行管理，大部分居民認為社區居委會不是實現民主權利的社區自治機關，而是政府的行政機關，這使我國城市社區居民參與意識不強烈，對社區缺乏歸屬感和認同感。同時居民自治參與缺乏相應的平臺和程序規范，很難參與到治理中。

3 中國城市社區治理的新機制探索

3.1 調整社區治理主體結構，構建多元社區治理格局

社區的有效治理單靠政府是無法完成的，需要政府、社會組織、居民的協同工作，共同構建多元社區治理格局。

3.1.1 向服務型政府轉變。

政府只有轉變對社區治理的包攬模式，將更多的自主權交給社會，簡政放權，更多地提供指導與服務，這樣才能緩解之前產生的“塔西陀效應”，獲取民眾的信任。

3.1.2 發揮社會組織的力量。

社會組織對政府和市場在公共資源配置方面起著很好的補充作用，所以應加強社會組織在社區治理方面的參與程度。①要加強社會組織的人才隊伍建設，加強人才教育培養，提高其社區治理能力。② 要增強社會組織的自主性，政府通過向社會組織購買服務的方式為社會組織提供經濟支持。其中樞紐型社會組織的治理效果尤為顯著，它是連結政府與其他社會組織的橋梁和紐帶，是未來我國社會組織進入社區治理方面的一個很好的發展方向。

3.2 提高社區治理現代化水平

3.2.1 網格化社區治理。

社區可以通過網格化管理將社區再細分為數個小區域，并在區域范圍內開展小型民主評議會，對當前階段的社區工作及問題進行分析討論，記錄與居民切身利益相關信息，及時向上級部門反饋；在此期間居民間的交流更加頻繁，更容易產生價值認同，增進居民間的合作，提高居民社區自治的能力及效率。

3.2.2 提高社區治理現代化程度

在“互聯網+”時代，社區治理環境日益開放，治理方式也更加具有創新性，社會治理可以將部分管理與服務由線下治理轉向線上治理。未來線上社區治理可以引導社會生活智能化、網絡化，提供社會個人服務，如生活服務購買、教育教學課程學習、醫療健康等。

總之，應從多方著手，持續推動城鄉社區治理體系和治理能力建設。一是健全城鄉社區治理體系。二是增強城鄉社區治理能力。三是補齊城鄉社區治理短板。四是強化城鄉社區治理組織保障。

本文是2017年度河南省政府決策研究招標一般課題“河南城市社區治理的四微機制研究”（立項編號：2017B418）的階段性成果。

作者簡介：

劉曉麗（1986-），女，漢族，河南許昌人，博士，講師，河南科技大學馬克思主義學院，主要從事社會發展和城市社區治理研究。