新形勢下用途管制在土地利用總體規劃中的應用與創新

于書倫 楊永波 段娟莉

摘 要：研究目的：剖析現行土地用途管制運行機制并對全域全類型用途管制機制的構建思路進行研究。研究方法：采用基于對政策制度、技術規程和規劃編制實際等的比較分析的方法。研究結果：（1）圖斑主體功能的空間唯一性是用途管制運行機制的根基。（2）現行土地用途管制機制是由“鎖定位置和面積”為特點的空間管制、“自上而下指標約束”的規模管控和以“用途轉用”為核心的制度約束等三個方面有機組成。（3）提出了“核心區與緩沖區、土地用途分區與空間管制分區”的規劃空間雙層多級管制結構構建思路。（4）提出了圖斑的生態功能字段確定的原則、做法以及在保證規劃用途分類內涵一致和規劃調控指標體系完善上的重要作用。研究結論：新一輪規劃應在現行土地用途管制機制的基礎上著重明確規劃用途分類原則、主要控制性指標的選取目的以及空間管制結構等。

關鍵詞：用途管制；土地利用總體規劃；空間管制；規模管控

中圖分類號：F301.23；文獻標識碼：A

The application and Innovation of the Land usage regulation in the next overall plan for land utilization under new situation

YUShu-lun，YANGYong-bo，DUANJuan-li

（Zhong-ceInformation Technology Limited Liability Company in Xian，Xian710065，China）

Abstract：The purpose of this study is to dissectthe operating mechanism of land usage regulation in China，and to get its ideas which can help in establishing the one in the whole space and all object classification instead of the above one for into shape.Methods of comparative analysis based on relevant policy，institutional system，technical regulations and practical case of the overall plan for land utilization were employed.The results indicate that（1）the operating mechanism of land usage regulation is based on the spatial uniqueness of the pattern spots main function；（2）its operating mechanism is composed of the spatial regulation，the dominating planning control index，the rules of land utilization control and change；（3）it is clear and definite about the thinking and methods for establishing the two-tier structure betweenthe land use zoning and the spatial control zoning，andclassifying the multilevel structureon the above basis；（4）the assessment principle and practical methods is applied to determine the field of the pattern spots ecological functionto assure the connotation consistency of the classification between the land-use status and the planning use，and optimize the planning control index.In conclusion，the next overall plan for land utilization should determine the principle of the planning use classification，the planning target for selecting the control index and the structure of spatial control etc.

Keywords：Land usage regulation；overall plan for land utilization；spatial regulation；control index

隨著我國“四化”建設進程不斷深入，生態安全、糧食安全形勢日益嚴峻，迫切需要我們重新審視保護與發展的關系，促進人與自然和諧共生。十九大以來，統一國土空間用途管制和生態保護修復成為國土研究的新熱點?？臻g規劃、“三線”劃定、自然生態空間管制、自然資源資產負債表等試點工作的陸續開展，我國生態文明建設進入了全面實施階段[1]。2018年3月17日自然資源部的成立，標志著“山水林田湖草”等全民所有自然資源資產統一管理的體制初步確立。新形勢下，以生態保護促全域全類型用途管制[2]的空間規劃思路已十分明確；以“農用地保護與建設用地控制”為核心的土地利用總體規劃（以下簡稱“規劃”）將迎來新的機遇與挑戰。本文擬從現行土地用途管制運行機制分析入手，分析全域全類型用途管制的內在邏輯與技術要求，并提出新一輪土地利用總體規劃編制的調整思路及建議。

1 土地用途管制的內涵

“用途”，從使用對象上看，體現了使用對象的功能；使用方式不同，功能各異，故使用對象一般具有多種功能。從可行性和效益上看，使用對象在某一時空條件下存在一個主體功能。土地是一切人類活動和生態系統的空間載體。對土地用途的確定，由于土地資源承載的功能的多樣性、土地利用自然、經濟或綜合屬性的參照側重點不同、評價時點及目的差異等，導致同一地塊在不同目的下的主體功能、名稱、內涵等的差異，比如我國有關土地及自然資源用途的分類有：土地利用現狀分類[3a]、土地規劃用途分類[4a]、城鄉用地分類[5]、林地分類[6]、濕地分類[7]等標準。從功能劃分上看，土地資源一般可分為生產功能（特指承載人類一切生產生活活動）和生態功能。工業、耕作、育林等生產功能在空間上一般不重疊，最多存在用途臨時變換；生態功能與人類活動的干擾程度強弱密切相關，在空間上與生產功能多有重疊，比如耕地的“生態與生產”雙重功能。從用途轉化方向上看，側重生產功能的土地向經濟效益高的用途轉化，市場機制是其內在驅動；而側重生態功能的土地向生態效益高的用途轉化，行政干預是其內在驅動。從功能的強化上看，同用途內生產功能的提升多通過“產能”提升來實現，比如高標準農田建設；不同用途間的則通過人工改造來實現，比如補充耕地。同用途內生態功能的提升多通過生態修復來實現，比如濕地保護；不同用途間的則通過生態保護政策引導其轉化，比如生態退耕退建退濕。

管制是政府等為維護公共利益而對市場行為進行干預的一種調控手段。管制的主體一般有：政府及行政主管部門、行業協會等。管制制度一般通過法律、地方法規或部門規章等加以落實，故具有法律性和強制性的特點。管制手段則因管制對象的差異而不同。我國實行土地用途管制制度[8a]。從管制主體上看，自然資源部及其下屬主管部門是現行土地用途管制的主體。從管制手段上看，現行土地用途管制機制是由“鎖定位置和面積”為特點的空間管制、“自上而下指標約束”的規模管控和以“用途轉用”為核心的制度約束等三個方面有機組成。從管制目的上看，其是以協調農用地保護與建設用地控制為目的，以調控全域土地利用結構與空間布局為手段的用途管制制度。從制度構成上看，土地利用總體規劃及相關專項規劃、耕地占補平衡制度、永久基本農田保護制度、土地利用年度計劃、土地征收與補償制度、農用地轉用審批制度等都是現行土地用途管制制度的核心內容。

2 土地用途管制機制

現行土地用途管制機制是建立在全域任一“圖斑主體功能”（即圖斑的地類名稱）的空間唯一性之上的管制技術?！皥D斑主體功能”的空間唯一性是借助土地的空間排他性而產生，是以生產功能為主要劃分依據而對土地主體功能進行調查與評價的結果。在此基礎上設定的規劃用途和現狀用途又從兩個層面上并行予以管制。規劃從技術上，是將某一地塊的用途從“基期現狀用途”轉化為“期間規劃用途”的過程，并表現為空間布局、規模結構上的變化，特別是空間分層管制設計（即以圖斑的規劃用途為紐帶，分別歸并形成全域覆蓋但未全域管制的土地用途分區和劃定全域建設用地空間管制分區）；這一過程僅為規劃預設階段。在現狀層面上，土地利用年度變更、規劃局部修改等涉及土地用途轉用的制度設計則將規劃預設的土地用途逐步變為現實?，F行土地用途管制機制一般劃分為農用地、建設用地和其他土地，故用途管制機制可分為農用地保護機制、建設用地管制機制和生態用地保護機制等。

農用地保護機制一般可分為基本農田保護與一般農用地保護等兩層。其中，（1）永久基本農田保護采取了最嚴格的“空間管制、規模與用途轉用管控”的用途管制；空間上，要求規劃優先將行政區內集中連片、質量較高的耕地劃入永久基本農田，劃區定界，保護責任落實到人；規模上，則采取自上而下指標逐級分解的方式，保護面積占耕地面積達到80%以上，如全國永久基本農田保護面積達83%以上[9]。此外，永久基本農田整備區的劃定則為規劃落實“面積不減少”目標提供了保障。制度上，現狀用途轉用則須經國務院審批，并在規模上從嚴控制。（2）一般農用地保護則采取“規模和用途轉用”雙管制的方式，具體分為永久基本農田保護范圍外的耕地和除耕地外的所有農用地兩類，多以前者為重。規模管控上，其是以規劃確定的新增建設用地占耕地規模為約束，并逐年分解到土地利用年度計劃中，以確保期末規劃各類主要控制性指標的落實。從現狀用途轉用上，項目用地報批、規劃修改、耕地占補平衡等的審批權限都在省、自治區、直轄市人民政府，并在規模上適度控制。

建設用地管制則為解決其用地在空間上的精確落位和規模上的節約集約兩大核心問題而采用了“空間管制和規模管控”的雙重管制機制?？臻g上，規劃優先劃定生態用地、耕地和永久基本農田等非建設空間，即禁止建設區和部分限制建設區；在此基礎上劃定允許建設區，將規劃的規模管控指標落到具體空間上，并預留了一定比例的發展彈性空間，即有條件建設區；從而在實現全域建設用地空間管制的同時，強化了土地用途分區管制機制，形成獨特的空間分層管制的疊加效果。城鎮開發邊界的劃定則可被視為對空間分層管制機制的進一步優化。規模上，則采取嚴格“總量與增量”的雙層規模管控?？偭恐笜耸峭ㄟ^建設用地總規模、城鄉建設用地規模等進行約束；增量指標則是通過新增建設占用耕地面積等來約束。減量規劃理念則讓流量指標成為主角，個別地區甚至有取代增量指標的趨勢。從現狀用途轉用上看，建設用地管制機制具有“重規模管控、輕空間管制”的特點。土地利用年度指標控制、建設用地項目預審和土地利用年度變更等用地供給制度約束，則構成了現狀與規劃間的聯動管制機制。

生態用地保護機制采取了以空間管制為主的管制機制。為了解決現行土地利用現狀分類對圖斑的生態屬性界定不準的問題，規劃編制中多參照自然保護區、風景保護區等功能區劃或相關規劃確定的核心保護區范圍，并落到具體空間位置上。空間上，采取禁止建設區與限制建設區分類管制的手段。禁止建設區嚴格禁止一切與生態保護無關的土地開發活動；限制建設區則主要從建設占用方面予以限制。生態保護紅線的劃定則有望將上述分散地生態保護范圍統一到一個“參照系”。規模上，生態用地并無明確對應地類，因此規劃一般以期間禁止建設區面積不減少為約束。此外，大遺址保護面臨著與生態用地保護相同的窘境。

綜上，現行土地用途管制機制的設計考慮了剛性與彈性的動態平衡。空間上分層管制，規模上嚴守底線，現狀用途轉用上政策張弛有度，保證國家宏觀調控目標落實的同時又兼顧了地方調配資源的自由度。既保證了永久基本農田面積和耕地保有量面積不減少，又保障了地方發展的建設用地需求，充分體現了務實求真的空間治理理念。此外，對于自然生態資源中各類用地類型的用途界定方法不完備、管制機制不健全等問題則突顯了現行管制機制過分側重耕地保護和建設用地管制，而對全域空間和所有用途類型用地的統一管制關注力度不夠。

3 全域全類型用途管制對規劃的新要求

根據道格拉斯·諾斯的“路徑依賴”理論[10]推測，全域全類型用途管制必將是在現行土地用途管制機制基礎上的再完善。從字面上看，全域涉及“地表、地上、地下”豎向空間和“陸海”平面空間；全類型則涉及國土空間范圍內所有土地功能類型。因此，全域全類型用途管制可視為將國土空間內所有土地功能類型都落到具體圖斑上，并使其在平面或立體空間上具有唯一性。從管制目的上看，對關系區域生態安全、糧食安全、環境安全、經濟安全和文化傳承等國土空間進行統一管制則間接指明了必須要被納入的用途類型及其所在空間區域，進而對新一輪規劃編制提出了若干新的要求。

3.1 規劃思路的轉變

對全域、全類型進行用途管制的新要求將規劃從“耕地保護與發展用地供給”的生產功能維度中解放出來，并促進“未利用地-農用地-建設用地”的單流向土地利用方式向“生態用地-生產用地”雙流向轉變，最終將形成“生態空間-生產空間-生活空間[11]”等內用地的用途管制“閉合鏈”。全新的規劃尺度帶來的空間張力遠非“多規”的簡單相加可比。對空間作用的反思將使規劃的著眼點從空間布局升格為空間格局，其變化的關鍵在于從被動供給到主動調整的變化，如土地供給側改革的提出。進而“以空間格局定規?！钡囊巹澦悸分饾u清晰，如：“三線劃定[12-14]”。規劃的重點將轉向對“重點生態用地、永久基本農田和城鎮建設用地”等關系到區域空間格局穩定的土地的管制制度完善上。同一圖斑的“生態與生產功能”在技術上的有機統一將成為全域全類型用途管制的根基。生態保護紅線的劃定則有望通過范圍的劃定間接地將生態屬性字段加到圖斑屬性中，以支撐生態保護范疇內同一現狀地類的分級管控機制，并促進在空間管制基礎上的規模管控機制的建立。圖斑的地類名稱圖斑的生態功能字段的確定（即其主體功能）宜采取“應保盡?！痹瓌t，簡化流程或前置評價環節至現狀調查階段，確保規劃用途分類內涵一致且易于實施。規劃在保留土地用途分區與空間管制分區雙層空間管制結構的基礎上，細化用途分區與調整空間管制分區名稱、內涵及規則，比如：將以建設用地為核心的空間管制分區調整為以自然生態空間用途管制為中心。

3.2 管制對象的細化

用途管制的對象擴大到所有生態空間，必將對自然生態資源與耕地、全域尺度上的保護與發展提出了更高要求，如：“山水林田湖草”整體保護、系統修復、綜合治理?？臻g數據疊加等分析手段在大數據平臺支持下將使圖斑尺度上的用途轉用管制成為可能，規劃將在多個空間尺度上落實規劃的調控方向和規模。顯然，僅“鎖定”生態用地的空間位置和對接城鄉建設用地分類是無法達到全域全類型用途管制的要求。生態空間方面，需要明確期初期末生態用地保育區的范圍、規模和質量。生產和生活空間方面，則需要對建成區中的各類用地規模與布局進行優化。為此，管制對象的用途分區將進一步細分，甚至形成用途子區。管制對象的規模指標管控則有從規劃用途二級類向三級類直接設定控制性指標和在現狀用途基礎上按生態、生活、生產等不同功能進行多重歸類等趨勢。從“底數、底盤、底線”的定位上看，規劃必將綜合考慮城鄉控制性規劃、國民經濟發展規劃、環境保護規劃等對基礎數據的需求，因此對接并細化管制對象十分必要，比如：第三次全國土地調查[15]的新要求和《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2017）[3b]的新變化。

3.3 管制機制的完善

從構成上看，現行土地用途管制一般可分為“空間管制、規模管控和制度約束”三個方面，彼此間借助土地用途得以“串聯”?？臻g管制的基本要義是同一類型用途的管制規則必須單一又明確，且與其規模為大于或等于的關系。既為便于監管，規劃先明確了生態保護的底線，相應就明確了生態保護紅線范圍內用地的規模與管制規則。這將導致用途管制被限定在空間管制范疇內，且余地很小，也不利于規模調控和制度約束等管制手段的全面展開。因此，空間管制上，構建“核心區與緩沖區”的規劃空間分級管制結構顯得十分必要?，F狀上，緩沖區將成為用途轉用許可制度完善的重點“試驗場”；規劃上，以緩沖區范圍內用地規模為依據增設生態保護增量約束指標，從而形成“現狀與規劃”雙層用途管制機制。同時，其將為土地用途在“建設用地-農用地-生態用地”等核心用途上的多方向轉用評價、不動產產權制度完備后的市場機制引入、政府和行業協會聯動管制機制的形成等創造“適宜地土壤”。綜合來看，空間雙層多級的管制機制是實施自然生態大系統整體保護的內在要求，也將極大改變規模調控指標體系，并將農用地轉用審批制度擴大到全類型用途轉用許可制度，全類型自然生態資源占補平衡機制必將得到落實。

3.4 整治目標的系統化

國土空間綜合整治是規劃梳理“保護與發展”之間關系的重點內容之一。在國土空間全域全類型用途管制的背景下，規劃中的土地整治目標將從“耕地保護與流量指標”演化為“生態保護、耕地保護和流量指標”三位一體的目標，以生態退耕退建退濕為核心的新要求將在規劃中得以更多體現，比如：耕地“數量、質量、生態”三位一體保護。自然資源與環境的保護是一項系統工程，同一圖斑的生產功能提升，必要對該地塊的生態功能產生影響，比如：農田滴灌技術對區域水資源的節約。今后的土地整治工程將更加注重對工程生態效益的量化評價，以促進規劃有關生態保護目標的量化管控。同時，基于圖斑的生態屬性或建設開發強度評價的國土空間綜合整治在落實“地表”土地用途管制的同時，將逐步向地上地下空間擴展。水資源、林草資源等各類自然生態資源與耕地、建設用地等用途間的關聯程度將大大加強，地下水資源、空氣資源等將成為衡量國土空間綜合整治成效的重要“標尺”之一。

4 規劃對全域全類型用途管制的思考

規劃是以落實國土空間用途管制為核心內容的。用途管制的擴大必引起從規劃目標、指標體系、分區管制等一系列規劃內容的調整。新一輪規劃在戰略上，將借鑒“藍綠空間”和國土開發強度等方法，確定全域空間格局，進而在規模和空間上進行規劃安排。

4.1 規劃用途分類的調整

現行規劃用途分類是基于“生產功能”而劃定的。在同一空間尺度上，將生態功能進行量化處理，一般有兩種思路：（1）“直接并入法”。將農用地中具有較高生態功能的現狀二級類圖斑，從生產功能調整為生態功能，將其并入現行規劃用途分類中的“其他土地”，并將其更名為“生態用地”。具體做法上，可以生態保護紅線范圍內主要現狀地類為參照標準，運用比較分析法，將規劃范圍內同地類或同等級的地塊全部歸并到規劃用途的生態用地中。也可引入圖斑生態功能評價體系，以確定圖斑中的生態屬性字段值，比如生態系統服務價值法[16]。不論怎樣，必須保證某一時空條件下同一圖斑主體功能的唯一性。（2）“生態并行法”。沿用現行規劃用途分類，并在此之上，對特定生態功能進行重新歸并，并嚴格用途管控，比如：濕地保護。這一做法在保證規劃用途分類標準一致性的同時，建立生態保護用地獨立評價體系，并與現行土地利用現狀分類的二級類進行掛接（即以現狀二級類為評價對象），在研究制定某類用地的生態功能評價標準的基礎上，篩選出某類現狀用途二級類中符合生態功能評價標準的用地，確定生態用地基期現狀規模，進而將該類現狀用途二級類全部圖斑或部分確定為規劃用途，并對其進行規模管控。

4.2 主要控制性指標的完善

基于上述分析，規劃主要控制性指標的完善也將出現截然不同的兩種做法。（1）濕地法。相比GB/T21010-2007，《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2017）的分類思路與上文“生態并行法”基本一致，即沿用了《土地管理法》[8b]中的三大類規劃用途分類方法，并從現狀二級類中獨立歸并出濕地。在此思路指引下，規劃可以根據各地實際，自行增設生態用地指標，并在細化后的土地利用現狀分類基礎上，確定規劃生態用途分類，并構建生態用地總量和增量指標進行雙重約束。比如：牧區中的天然牧草地和沼澤草地、林區中喬木林地和森林沼澤等。在規程中，根據生態功能區劃等，確定各類縣級區域生態保護主要控制性指標的類型，按指標內涵一致性原則，歸并形成全國生態保護指標體系。（2）生態保護紅線法。按經批準確定的生態紅線范圍[12b]內用地確定基期生態用地規模；同時采用與保護紅線范圍內用地同用途則直接判為生態保育用地的方法，按一定比例要求設定期末生態用地規模，并要求生態保育區與生態斑塊、廊道和功能區在空間布局上的協調一致。這一思路與上文“直接并入法”相同，所有以生態功能為主體功能的”圖斑”都在其名稱和內涵上與原有地類進行區分。

建設用地方面，建設用地現狀二級類的功能細化將為建成區用途空間布局優化與評價提供了基礎。規劃增量指標的確定方法，將在預測區域流量指標規模、建設用地結構或功能復合潛力評價等的基礎上綜合確定。主要控制性指標上，可增設建設用地占用生態用地（濕地等）規模之類的約束性指標。

4.3 空間分級管制的優化

現行規劃采取的雙層空間管制結構中，土地用途分區重在用途的空間布局，是用途管制的基礎；建設用地空間管制分區則側重發展的空間分級管制。筆者認為全域全類型用途管制機制應在上述雙層結構的基礎上進一步分級細化。

4.3.1土地用途分區。以分區內涵清晰、用途分級轉化為原則，將用地按用途類型歸并，覆蓋全域空間。在用途分區上設置子區，以落實生態保護和存量建設用地精細化管制的目標。其中，在建設用地方面，將城鎮開發邊界范圍內建成區按一定功能進行分級細化，重點劃分出產業用地子區和生活及公共服務設施用地子區；對于其范圍外重點劃分出交通運輸用地子區；在生態用地方面，將生態保護紅線范圍內用地按用途分別歸入生態安全控制區、林業用地區[4b]等，并在用途區內設立子區；將生態保護紅線范圍外的生態保育用地也做同樣操作，最終形成生態用途分級管制，比如：林業用地區將形成核心區、緩沖區及一般用途區三級。

4.3.2國土空間管制分區。在“三線”劃定成果基礎上，形成“三線三區”的空間管制結構。其中，“三線”中城鎮開發邊界應大于等于允許建設區、生態保護紅線和永久基本農田保護紅線則分別等于禁止建設區和現行規劃土地用途分區中永久基本農田保護區（用途區中則歸并新設農業用地區）；“三區”則為建設用地規劃留白區、基本農田整備區和生態用地保育區。其中，規劃留白區范圍劃定，采取資源環境承載力和國土適宜性評價成果確定的城鎮適宜建設范圍中扣除城鎮開發邊界面積后的范圍，按一定比例劃定。同時，在管制規則上，必須明確區域發展方向、用地規模及時序等，對已批準項目可落實用地指標。生態用地保育區范圍劃定可采用上文“生態保護紅線法”或“濕地法”確定的用地類型，并扣除生態保護紅線區面積后確定。并根據其對應的核心區的功能類型（如重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸生態穩定等生態功能，或水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態環境敏感脆弱區）劃分子區，并設定相應管制規則。同理，禁止建設區也可將重點生態功能區和生態環境敏感脆弱區分別設立子區。

5 結語

全域全類型用途管制對規劃的影響是全方位的。但現行規劃用途分類及土地用途管制機制中蘊含了很多控制性規劃的基本思路和技術手段，應辯證地予以保留或完善，如用途分類標準一致性和地塊用途的空間唯一性。規劃之于用途管制主要體現在空間管制和指標規模管控上。新一輪規劃則著力強化生態保護用地規模管控機制的建立、建設用地用途空間管制的細化等方面，并在主要控制性指標和規劃用途分類上予以調整或創新。規劃只是全域全類型用途管制機制建立的一方面，在現狀和規劃雙層管制的土地用途管制制度中，土地利用的生態功能評價和全域全用途轉用許可制度等的完善上，用途管制還有很多問題尚待研究。單就規劃方面，主要控制性指標的有效性評價、空間分級管制協同機制與全類型用途轉用許可制度完善、國土空間綜合整治技術的融合等方面都是近期值得深究的內容。

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作者簡介：

于書倫（1967-），男，陜西扈邑人，高級工程師。主要研究方向為土地規劃、城市規劃、地理信息系統。