特色田園鄉村旅游經濟發展的思考與對策

摘 要：建設特色田園鄉村是發展鄉村旅游業重要的載體。鄉村的美主要體現在鄉村的田園特色，要發展鄉村旅游業，就要遵循發展規律，尊重鄉村習俗，充分發掘和利用好鄉村自身的特色資源，走多元化的旅游發展之路。

關鍵詞：鄉村旅游；特色田園；經濟發展

隨著社會經濟和旅游產業的飛速發展，全國各地都大力發展旅游產業，諸如民俗旅游、特色村寨、觀光農園、農業主題樂園、郊野田園度假村、度假區等鄉村旅游形式，形成了良好的發展勢態，尤其是對于旅游資源豐富，經濟相對不發達的廣大農村地區，大力發展鄉村旅游業不失為一條脫貧致富的捷徑。在《桃花源記》中，陶淵明為世人描述了一副優美的田園畫卷，闡述了人們對于田園生活的向往。土地，承載萬物，也是推進鄉村旅游的基礎。對土地的精準把握是鄉村旅游成功與否的關鍵。如何最大限度的發揮土地政策作用，更好地促進特色田園鄉村發展，成為當前迫切需要解決的問題。

1 從土地利用角度正確理解鄉村旅游

鄉村旅游用地是一種新的土地利用方式，即合理的開發利用鄉村旅游資源和土地資源，以所開發的鄉村旅游休閑項目、鄉村配套商業項目、鄉村休閑地產為核心功能構架，整體服務品質較高的鄉村旅游休閑用地。

2 鄉村旅游用地現行政策

《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》推進農業產業結構戰略性調整中提到“因地制宜發展特色產業和鄉村旅游業”，健全嚴格規范的農村土地管理制度中提到“土地承包經營權的流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。”

《土地管理法》里規定“集體土地轉為建設用地的，要按規定辦理農地轉用和征用手續。因而在農村集體土地開發旅游景點，要改變土地用途和土地利用方向，有些還需改變土地性質，因而要辦農地轉用和征用手續。

國務院2016年中央一號文件：大力發展休閑農業和鄉村旅游，文件強調，大力發展休閑農業和鄉村旅游。強化規劃引導，采取以獎代補、先建后補、財政貼息、設立產業投資基金等方式扶持休閑農業與鄉村旅游業發展。

3 推進鄉村旅游急需解決的土地問題

從目前的情況來看，灌云縣鄉村旅游發展基本實現了既保耕地又保發展的目標，但這項工作涉及面廣、政策性強，不同于以往任何一項城鄉建設和“三農”工作，而是把過去一系列行之有效的抓手和載體融入進來，在推進過程中還存在一些不容忽視的問題，需引起重視，才能確保灌云縣鄉村旅游建設按照既定方向科學推進。

3.1 如何對農民居住點及各類用地進行合理布局，并保持鄉村的原生態

鄉村旅游發展，應該是鄉村本身文化的挖掘和傳承，不應該是全新重建、大拆大建。讓鄉村重歸美好，推倒重建既沒有必要，還會帶來巨大的資金和資源浪費。據統計，全縣僅完成9個鄉鎮總體規劃、10個控制性詳細規劃和13個村莊建設規劃，還有1個鄉鎮、289個村未完成規劃編制工作。鄉村旅游發展，一定要尊重鄉村特有的田園景觀、傳統建筑，特別要注重鄉土文化的挖掘和傳承，注重鄉村本身的提升和復興，盡可能在原有村莊形態上改善居民生活條件和鄉村環境，不能用推翻重建的方式塑造鄉村，更不能因大量新建而造成“建設性破壞”。

3.2 不改變現有農村土地集體所有制前提下，如何更好解決農村土地流轉問題

在新時期，農村土地有發展農村經濟，推動農村產業結構調整和升級的使命。只有當集體農民有自主權利，將自己的土地朝最高最佳使用原則方向去使用。據調查，目前灌云縣鄉鎮現有自然村莊1538個，農村常住人口60.28萬，農村居民點用地20.3萬畝，人均居住用地224.5m2，是國家標準（人均不超過150m2）的1.5倍，是省標準（人均不超過200m2）的1.1倍。農村集體土地只用作于農民住房建設和農業生產，不能用于旅游業開發建設，這是沒有效益的表現。農村土地流轉只是規模上的流轉，而并不是真正的產業升級或者產業結構調整。

3.3 如何保持鄉村旅游發展的可持續性，避免出現鄉村空心化

發展鄉村旅游，關鍵在于鄉村，鄉村要宜居要有活力，才能保證鄉村旅游發展進程中全面協調可持續。現在，一些地方在推進城鎮化進程中，存在著一種“大魚吃小魚”的現象，鄉村被小城鎮掏空，小城鎮又被中小城市邊緣化，中小城市則在大城市面前失去了聚集優勢資源的能力。我們一定要避免出現城鎮和鄉村之間的失衡現象，保持鄉村的吸引力、動力和活力。

3.4 鄉村旅游發展需要資金，但不能單純的依靠社會資金，淪為商業開發項目

鄉村旅游發展，需要政府主導，需要發揮村集體組織和村民的主體作用，也需要社會各方力量共同參與。如果我們的鄉村旅游發展完全依靠商業市場主體來開發，是不現實的，也是沒有示范性和生命力的。要眼光長遠、強化統籌，既形成資金合力，又通過發展農業特色產業，增強鄉村自身造血功能，形成增長動力機制，避免簡單依靠市場主體開發，避免過度依賴市場資金投入。

4 對于灌云縣發展鄉村旅游的對策和建議

去年以來，灌云縣堅持把加快旅游業發展作為推進轉型升級、建設小康社會的重中之重，圍繞“伊山伊水伊甸園，真情真意真灌云”工作主題，實施“一年破題、兩年成形、三年出彩、五年成名”行動計劃，按照全國一流的標準，率先啟動打造了伊甸園、伊蘆山、潮河灣三大示范景區，今年4月份成功試開園，伊山鎮川星村、同興鎮伊蘆村、楊集鎮小劉圩村顯現四星級美麗鄉村雛形，旅游業正在成為灌云富民增收的支柱產業。因此，要從全局和戰略的高度來充分認清發展鄉村旅游的重要意義，采取有針對性的措施，有力有序有效地加快推進。當務之急，要從以下幾個方面入手予以重點突破。

4.1 管控源頭，加強規劃引領

當前，灌云縣各部門、各單位的規劃自成一家，如土地利用總體規劃、鄉村建設規劃、生態規劃等等，沒有整合形成合力，相互之間沒有銜接甚至有沖突、矛盾。所以，灌云縣當務之急的工作是統籌安排規劃，科學編制各類規劃，積極探索“多規合一”，以“一本規劃、一張藍圖”為目標，結合鄉村旅游建設規劃，構建協作、均衡、和諧的規劃管理體系。充分發揮規劃的管控和引領作用，以“控制總量、用好增量、盤活存量、提高質量”為原則，對列入市縣重點的美麗鄉村，足額安排用地計劃指標，在控制新增建設用地總量的同時，充分考慮美麗鄉村發展合理用地需求，優化建設用地布局。從實際出發，通過精心的規劃設計，切實提高村莊布局水平、村落規劃水平和民居設計水平，避免把村莊建成“夾皮溝”，把村落建成“軍營式”，把民居建成“火柴盒”。

4.2 轉變方式，盤活存量土地

農村土地不單單只是承擔著土地安全和糧食生產的責任，更需要促使農村土地資源變資產、資產變資本，日益凸顯土地的增值收益，讓廣大農民群眾更好地享受改革紅利。根據灌云縣龐大的農村存量土地現狀，我們必須通過調整優化土地資源利用結構、盤活利用好這些存量建設用地，以轉變土地利用和管理方式來推動鄉村旅游發展。例如閑置的農村宅基地，可在政府的統籌引導下，進行整體改造，在統一規劃下保護村落原貌，建設住宿、餐飲等設施，適度進行溫室改造，反季節創造產品，增加效益。縣鄉政府鼓勵和引導農村集體經濟組織，在符合土地利用總體規劃、城鄉建設規劃、風景名勝區規劃等相關規劃的前提下，依法使用建設用地自辦或以土地使用權入股、聯營等方式與其他單位和個人共同舉辦住宿、餐飲、停車場等旅游接待服務企業。據調查，灌云縣伊甸園景區所在地的川星村村民潘井亮通過投入7萬余元，搞起了民宿農家樂，曾經最火的時候接待了近百人。目前，潘井亮最期待的事就是“伊甸園早日建成迎客，能有持續的客源”。

4.3 突破理念，創新發展模式

當前灌云縣的鄉村旅游業用地開發都是一些農業經營性用地，著重強調農村土地生態安全，目前情況下，鄉村旅游業用地開發如何擺脫現有成見，就得在用地開發理念和開發模式上實現創新。我國正在修改的土地管理法將著力于建立農村集體經營性用地入市制度，基本思路是將集體經營性建設用地與國有建設用地市場交易制度相銜接，實現同地同權。新的土地管理法對集體經營性建設用地入市的范圍、條件等進行原則規定，明確符合土地利用總體規劃的集體經營性建設用地，土地所有權人可以采取出讓、租賃、作價出資或者入股等方式由單位或者個人使用，同時取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、出租、抵押。灌云縣今后的鄉村旅游發展模式，必須試點實現農村集體土地招、拍、掛，實現集體土地經營性化，同時考慮農村集體經濟組織的開發權利，最終實現鄉村旅游的經濟效益最大化。

4.4 拓寬渠道，引導資金集聚

近年來，在推進旅游業發展過程中，為了解決資金難題，灌云縣創新投融資機制，用好政府啟動資金，聚合全縣項目資金，激活民間建設資金，構建起政府主導、市場運作、多元投入的旅游產業發展投融資體系。先后成立了連云港弘大旅游發展有限公司、灌云恒利旅游開發有限公司兩大縣級旅游產業發展投融資平臺，景區所在的伊山鎮、楊集鎮、同興鎮和大伊山景區分別成立了連云港百果園旅游開發有限公司、連云港潮河灣旅游開發有限公司、連云港信天游旅游開發有限公司、江蘇大伊山投資發展有限公司等投融資平臺，通過融資渠道籌措旅游產業發展建設資金，為旅游項目建設提供必要的資金支持。在此基礎上，這些融資平臺要繼續拓寬渠道，創新擔保機制和信貸模式，擴大對休閑農業和鄉村旅游經營主體的信貸支持；鼓勵社會資本依法合規利用PPP模式、眾籌模式、“互聯網+”模式、發行債券等新型融資模式投資休閑農業。

4.5 綠色發展，強化環境保護

十八大以來，從生態文明到綠色發展，一場全新的理念風暴，正席卷中國大地。作為五大發展理念之一，綠色發展是對傳統發展模式的反思與創新，涉及經濟、政治、文化、社會的方方面面，堪稱是一場全方位、系統性的深刻變革。從中央到地方，各級政府貫徹落實習近平總書記重要講話精神，牢固樹立新發展理念，堅持生態優先、綠色發展。灌云縣的鄉村旅游發展，不但要金山銀山，更要留住綠水青山，持續強化環境保護。在一些地方的農村，環境污染久治不愈，致使生態越來越脆弱。我們要清醒認識到加強農村環境治理、保護綠水青山的緊迫性和艱巨性，尊重自然、順應自然、守護自然，加強監管、保持高壓、嚴格執法，下大力氣把農村生態環境建設好。要按照建設資源節約型、環境友好型社會的要求，在大力發展鄉村旅游的同時，開展環境保護、治理污染和節約資源活動，使青山常在、綠水長流、空氣常新；加強生態文明宣傳教育，增強群眾節約意識、環保意識、生態意識，形成人人崇尚生態文明的社會新風。

5 結束語

建設特色田園鄉村，大力推進鄉村旅游，關系著鄉村的發展和復興，關系灌云縣的長遠和未來，是促進農村綠色發展、改善農村生態環境、提高農民生活水平的有力措施。我們要按照縣委十二屆二次全會提出的工作思路，勇挑重擔，敢于擔當，擼起袖子加油干，為灌云縣鄉村旅游發展大計添磚加瓦！

參考文獻

[1] 張琳琳.肥城市鄉村旅游發展問題研究[D].山東大學：山東大學，2010.

[2] 馬忠玉.關于鄉村旅游業及其可持續發展的探索[J].財經資訊網.2006-05-18.

作者簡介：

封士明（1965-），男，籍貫：江蘇連云港，民族：漢族，職稱：土地專業工程師、經濟師、土地登記代理人、土地招標拍賣掛牌主持人，學歷：大學，研究方向：土地利用管理及城鄉規劃。