論環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實應用

楊艷 范姣艷

摘 要：隨著公益訴訟制度的出現(xiàn)，環(huán)境公益訴訟憑借其特殊的公益性質在環(huán)境治理中的作用愈發(fā)重要，但由于是新興制度，在現(xiàn)實應用中存在訴訟主體不明確、舉證制度不完備、訴訟費用繳納方式不科學等問題，阻礙著環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。環(huán)境公益訴訟對宜昌市河流污染治理具有較大可行性，但目前這一制度運用甚少，如何全面推行這一制度成為宜昌市河流污染防治的重要步驟。

關鍵詞：環(huán)境公益訴訟制度；現(xiàn)實應用；宜昌市河流污染

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1332（2018）05-0103-05

一、環(huán)境公益訴訟概述

（一）環(huán)境公益訴訟的概念和特征

1.環(huán)境公益訴訟的概念

環(huán)境公益訴訟即有關環(huán)境保護方面的公益性訴訟，是指由于自然人、法人、或其他組織的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時，法律允許其他的法人、自然人或社會團體為維護公共利益而向人民法院提起的訴訟。[1]

想要弄清環(huán)境公益訴訟的概念必須抓住幾個關鍵詞，分別是：公益、訴訟、環(huán)境。所謂公益，一方面即社會公共利益，以此可以看出環(huán)境公益訴訟的出發(fā)點是為了維護和保障公共利益，必須是公共利益受到或者可能受到損害時才能進行環(huán)境公益訴訟；另一方面即公益性質，說明起訴人可以是自然人、法人或者公益組織，它不以盈利為目的，這就說明起訴人不會得到個人報酬，故在訴訟費的承擔方面就需要考慮到起訴人的利益使其不至于在維護公共利益的同時卻損失了自己的權益，即保證起訴人的利益與社會公共利益處于一致狀態(tài)，至少也應不是相互矛盾的狀態(tài)。所謂訴訟，即說明環(huán)境公益訴訟是訴訟活動，要求環(huán)境公益訴訟需要根據(jù)訴訟程序進行，必須有明確的起訴人、起訴對象及起訴事由，并具有相關證據(jù)以及明確的證明責任歸屬。所謂環(huán)境，即公共自然環(huán)境，說明環(huán)境公益訴訟是為維護公共自然環(huán)境提起的訴訟，保護的對象是社會公共自然環(huán)境，而不是為了某個個人或者法人團體的利益。

2.環(huán)境公益訴訟的特征

環(huán)境公益訴訟包括環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟[2]，縱觀環(huán)境問題案件可以得出環(huán)境公益訴訟既可以涉及民事訴訟也可以涉及行政訴訟，但與傳統(tǒng)的、一般的民事訴訟、行政訴訟相比，它的訴訟主體、訴訟目的及訴訟對象均具有其特殊性；就案件發(fā)生的事前預防、事中治理及事后處理的三個階段來看，環(huán)境公益訴訟還具有一定預防性。

（1）環(huán)境公益訴訟的訴訟主體和訴訟對象具有特殊性。訴訟主體即可以作為原告、被告或者第三人參與訴訟的自然人、法人或者其他組織，在一般民事訴訟和行政訴訟中規(guī)定了訴訟主體必須與案件有直接利害關系，故在一般民事訴訟和行政訴訟中，訴訟主體必須是與案件有直接利害關系的自然人、法人或者其他組織；但是在環(huán)境公益訴訟中，因為有了公益的性質，所以并不要求訴訟主體與案件有直接利害關系[3]，它可以是與案件有間接利害關系的自然人、法人或者其他組織，最具代表性的起訴方有檢察院及專門的環(huán)境公益組織；環(huán)境公益訴訟是涉及民事訴訟與行政訴訟兩方面的訴訟，所以它的訴訟對象即被告也具有復雜性和多樣性，可以是對環(huán)境有實施破壞行為或有可能損害公共環(huán)境利益的自然人和法人，也可以是對環(huán)境治理沒盡到義務或者進行不顧公共環(huán)境利益的規(guī)劃的行政機關和政府部門。

（2）環(huán)境公益訴訟的訴訟目的具有特殊性。環(huán)境公益訴訟的目的顯而易見是保護公共環(huán)境，溯其根本即保護的是社會公眾的利益，自然環(huán)境是人類的生存場所，對人類賴以生存的環(huán)境的破壞其實是危及到每個人的根本利益，所以每個人都有權利進行環(huán)境公益訴訟來維護人類共同的根本利益。故環(huán)境公益訴訟并不同于一般民事訴訟和行政訴訟單純維護訴訟主體的私人利益的訴訟目的，具有公益的特殊性。

（3）環(huán)境公益訴訟具有一定預防性[4]。環(huán)境公益訴訟的預防性體現(xiàn)在環(huán)境公益訴訟可以在環(huán)境遭到破壞后進行，也可以在環(huán)境遭到破壞前進行，只要將發(fā)生的行為可能對環(huán)境造成破壞就可以提起環(huán)境公益訴訟。

（二）環(huán)境公益訴訟的應用現(xiàn)狀

1.環(huán)境公益訴訟發(fā)展迅速

公益訴訟發(fā)源于歐美國家，環(huán)境公益訴訟在我國萌芽是2003年。該發(fā)生了兩件典型的環(huán)境公益訴訟案件：一是2003年5月9日樂陵市人民檢察院訴范某通過非法渠道非法加工銷售石油制品，損害國有資源，造成環(huán)境污染，威脅人民健康，影響社會穩(wěn)定一案；二是 2003年11月，閬中市人民檢察院訴群發(fā)骨粉廠排放污染物損害周圍居民生活環(huán)境一案。這兩起案件都是以檢察院的名義進行的環(huán)境公益訴訟，訴求均得到了人民法院的支持，對環(huán)境實施侵害行為的范某和群發(fā)骨粉廠均受到了法律的制裁，為我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展奠定了較好的基礎。但環(huán)境公益訴訟仍然缺少明確的法律指引，直至2014年12月8日最高人民法院審判委員會第1631次會議通過《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，該解釋對訴訟主體及范圍作了較為明確的規(guī)定，是環(huán)境公益訴訟有了參考法律，為環(huán)境公益訴訟的進行提供了很大便利。2017年3月7日最高人民法院專門開發(fā)布會公布了環(huán)境公益訴訟十個典型案例。據(jù)統(tǒng)計，2015年1月至2016年12月31日，全國法院共受理社會組織和試點地區(qū)檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟一審案件189件、審結73件，受理二審案件11件、全部審結。其中，環(huán)境民事公益訴訟一審案件137件，環(huán)境行政公益訴訟一審案件51件，行政附帶民事公益訴訟一審案件1件[5]。如今，環(huán)境公益訴訟已成為環(huán)境保護的重要方式，受關注度日益提高。

2.目前環(huán)境公益訴訟存在不足

雖然環(huán)境公益訴訟發(fā)展迅速，但也正因為其是新興訴訟制度，它在實施的過程中也逐漸暴露出不足。縱觀近年來的環(huán)境公益訴訟案件，雖有大量通過環(huán)境公益訴訟使環(huán)境得到保護和改善的成功案例，但也不乏因制度本身缺陷而敗訴甚至被裁定不予受理的失敗案例。總結其敗訴和不予起訴的原因大概有：起訴人主體不適格；被告不明確；起訴人缺少能證明被告損害公共環(huán)境的相應證據(jù)及環(huán)境損害衡量標準難以確定導致無法判定是否發(fā)生損害環(huán)境事實。除此之外，環(huán)境公益訴訟的訴訟費用承擔問題也是阻礙環(huán)境公益訴訟發(fā)展的一大原因，訴訟費用由誰承擔直接影響著人們運用環(huán)境公益訴訟的積極性，在鼓勵人們積極運用環(huán)境公益訴訟保護環(huán)境利益的同時也要控制濫訴的問題。

關于訴訟主體不適格的問題，根據(jù)最高人民法院發(fā)布的對環(huán)境公益訴訟的司法解釋，《環(huán)境保護法》第五十八條和《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定的依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記和專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織以及法律規(guī)定的機關和有關組織可以就環(huán)境污染向人民法院提起訴訟[6]。簡而言之，目前可以就環(huán)境污染提起環(huán)境公益訴訟的主體有檢察院、環(huán)境行政機關以及環(huán)境組織，也就是在當前法律中，自然人是無法以自己的名義提起環(huán)境公益訴訟的，但往往在一定環(huán)境范圍內，當這一范圍的環(huán)境遭到破壞時受到最大最直接影響的必然是長期生活在這一環(huán)境中的居民，可以說是有直接利害關系的人，雖說他們可以提起環(huán)境侵權訴訟，這都不足以成為將個人排除在訴訟主體之外的理由，與環(huán)境侵權訴訟相比環(huán)境公益訴訟顯然會更實惠，他們應當有權提起環(huán)境公益訴訟；再者，當自然人擁有提起環(huán)境公益訴訟的權力時能夠使環(huán)境得到最廣泛的保護，但也易導致環(huán)境公益訴訟的濫用，所以對于訴訟主體的規(guī)定還需細化并作出具體標準[7]。

關于舉證的問題，主要是證明標準以及鑒定機構的問題。在訴訟實踐中，環(huán)境問題涉及的主體多且復雜，如果自然人對公司法人或者政府部門提起環(huán)境公益訴訟要求其舉出被告對環(huán)境有破壞或對居民生活有影響的證據(jù)顯然是有很大困難的，有些證據(jù)是憑自然人的力量無法拿到的，故在環(huán)境公益訴訟中證明責任采用的是舉證責任倒置。縱觀近些年的環(huán)境侵權案件，有相當多的敗訴原因是做環(huán)境污染鑒定報告的機構不具有鑒定資格，還有個很常見的爭議焦點就是各類環(huán)境標準的劃分。近些年為進一步明確各類環(huán)境劃分標準，我國出臺了大量的規(guī)范，但在適用上是比較復雜的，既涉及到法律溯及力的問題，也涉及到有的環(huán)境難以準確劃分的問題。

二、宜昌市河流污染現(xiàn)狀

（一）河流污染程度

宜昌市瀕臨長江，擁有眾多大大小小的河流，據(jù)統(tǒng)計，全市長度大于5公里的河流有432條，同時擁有455座水庫，百分之八十的河流均有程度大小不一的污染現(xiàn)象。在2015年12月16日被鳳凰網(wǎng)曝光宜昌污染物排放嚴重污染長江，同年因河流總磷嚴重超標被省政府狠批。所以，近幾年宜昌一直致力于防治河流污染。

（二）河流污染主要來源

宜昌是一個磷礦豐富，且以磷化工為支柱型發(fā)展產(chǎn)業(yè)的城市，故磷礦是河流污染的一個主要且難以治理的污染源，除了總磷超標，宜昌居住人口眾多，人們的日常生活垃圾及農(nóng)業(yè)垃圾也是宜昌市河流污染的主要來源。

（三）河流污染防治現(xiàn)狀

近幾年，宜昌市一直致力于河流污染的防治，除了采取技術性手段治理河流污染以外也采取了運用地方立法權為河流專門立法的預防手段。宜昌市河流污染物處理的重難點主要在于磷石膏的處理。大量磷石膏的堆放，會隨著地表水的流動進入河流，它不易于沉淀，即使沉淀，河流的底泥在雨季也非常容易被掀起使磷繼續(xù)污染河流。在對磷石膏的回收利用研究中發(fā)現(xiàn)，磷石膏回收利用的處理成本非常高，而創(chuàng)造出來的產(chǎn)品的價值卻非常低，這樣高成本低收入的產(chǎn)品自然沒有企業(yè)愿意主動處理磷石膏。所以，在污染治理的技術方面至今仍未取得令人滿意的成果。在立法方面，2017年宜昌人大組織地方立法研究院制定了第一部專門為河流立法的法律——《宜昌市黃柏河流域保護條例》，這個條例主要致力于飲用水源的保護，提出了很多符合宜昌當?shù)靥攸c的防治條款，也為宜昌市河流污染防治提供了法律依據(jù)，但因為剛出臺，所以效果還需等待。最后，宜昌市政府部門對河流污染治理的分工雖然很細，但存在交叉的情況，有很多處于交叉地帶的數(shù)據(jù)方面的資料是容易被忽視的，河流污染數(shù)據(jù)有待完善。

三、環(huán)境公益訴訟在宜昌市河流污染中的應用

（一）推進環(huán)境公益訴訟在宜昌市河流污染中應用的必要性

十九大將生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義建設的重要內容，并將國家建設的目標關鍵詞新加入了“美麗”一詞，習總書記還強調過綠水青山就是金山銀山，這足以說明生態(tài)環(huán)境在當今社會主義建設中的重要性，所以環(huán)境公益訴訟是順應時代而生，是人們日益重視環(huán)境的成果，是現(xiàn)在及將來不可缺少的訴訟方式。宜昌市作為一個磷化工業(yè)及旅游業(yè)發(fā)展迅速的城市，其發(fā)展應順著國策發(fā)展，自然得高度重視生態(tài)環(huán)境，故環(huán)境公益訴訟的適當應用必定會促進宜昌更好發(fā)展。

1.環(huán)境公益訴訟的產(chǎn)生符合時代要求

隨著全球氣候變暖、霧霾等重大環(huán)境問題的出現(xiàn)，給人類的生存發(fā)展敲響警鐘，注重生態(tài)環(huán)境建設成為世界人民共同的時代要求，人們環(huán)保意識的增強使環(huán)境公益訴訟孕育而生，在保護生態(tài)環(huán)境方面發(fā)揮著愈來愈重要的作用。

2.環(huán)境公益訴訟有助于宜昌市河流污染的治理

一方面，宜昌市河流眾多且污染嚴重的現(xiàn)狀亟待尋求新的有效的治理方法，政府環(huán)境部門雖已加強監(jiān)管力度，但在這個上有政策下有對策的年代，政府監(jiān)管即使再嚴格也會被有心的勢利者制造的一些盲區(qū)蒙蔽，再加上本來環(huán)境部門人力就有限，全市需要管理的環(huán)境種類眾多，河流污染得不到徹底治理也是有原因的。而環(huán)境公益訴訟的出現(xiàn)正好彌補了這個監(jiān)督不力的空缺[8]，環(huán)境公益訴訟可以充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督力量及檢察院的公訴權力，既可以減輕政府負擔也可以更好的監(jiān)督河流不受污染。另一方面，政府環(huán)境部門對河流污染的治理多是事后處理，也就是河流受到污染后再去懲罰造成污染的主體，其實有的水體受到污染后是無法彌補和修復的，這樣即使懲罰肇事者也無法使河流恢復到受污染前。而環(huán)境公益訴訟的預防性正好彌補了政府治理的滯后性，如果在污染事實發(fā)生前能證明行為是會造成較大污染的，進行環(huán)境公益訴訟就可以阻止污染事實的發(fā)生，這完全可以節(jié)約資源以及促進宜昌的可持續(xù)發(fā)展。

3.宜昌市有關河流污染方面的環(huán)境公益訴訟較少

宜昌市暫時還是實行的環(huán)境部門主管模式，有關環(huán)境公益訴訟方面的案件為數(shù)不多，河流方面的更是少之又少，宜昌也沒有比較出名、為市民大眾所知道的環(huán)境公益組織，環(huán)境公益訴訟在宜昌市的發(fā)展還非常不成熟。正因為不成熟，所以才需要大力促進其發(fā)展，使其發(fā)揮應有的作用，從而促進宜昌市處理河流污染的途徑更新和創(chuàng)新。

（二）對環(huán)境公益訴訟在宜昌市河流污染中應用的構想

1.關于宜昌市河流污染環(huán)境公益訴訟的訴訟主體問題

明確訴訟主體是環(huán)境公益訴訟順利進行的第一步，如何明確宜昌市河流污染環(huán)境公益訴訟的訴訟主體首先得從現(xiàn)有法律中找依據(jù)。只要是對河流造成污染的主體都可以作為環(huán)境公益訴訟的被告，確定被告沒什么難度，所以此處敘述的訴訟主體主要指可以提起訴訟的訴訟主體。首先最毫無疑問的有起訴權的主體必定是擁有公訴權的宜昌市人民檢察院以及河流流經(jīng)縣、區(qū)的人民檢察院；然后就是環(huán)保法和民事訴訟法所規(guī)定的擁有起訴權的環(huán)境組織和社會組織；那么根據(jù)前文敘述的目前環(huán)境公益訴訟的缺點，在此還應增加自然人主體，對于宜昌市河流污染來說，直接受影響的就是沿河的居民，故在沿河有經(jīng)常居住住所的居民也可以作為環(huán)境公益訴訟的訴訟主體。但是，由于環(huán)境公益訴訟中起訴方敗訴一般不用承擔訴訟費的特殊性，如果自然人加入訴訟主體將必然面臨一個如何防止濫訴的問題，故只能將自然人可以成為訴訟主體作為一個特殊兜底條款。這三個主體我認為是不可缺少的，檢察院是最具權威性的，在證據(jù)的搜集方面擁有很大的優(yōu)勢；社會公益組織和環(huán)境組織具有公益性質，他們能完全站在保護河流的角度，對于河流污染方面的專業(yè)知識比較完備；而沿河的居民能直接觀察到河流的變化，對于河流周圍的活動也會比較了解，在事實認定方面有巨大作用。綜上，三個訴訟主體各有優(yōu)點，都可以有訴訟權，但是要想達到最優(yōu)的效果還需三方合力，居民發(fā)現(xiàn)問題，環(huán)境組織分析問題而后上報給檢察院，最后檢察院負責核實、收集證據(jù)及起訴到法院，這樣既能保證訴訟有序進行又能全面了解事實。

2.關于宜昌市河流污染環(huán)境公益訴訟的舉證責任問題

證據(jù)是確定事實的重要依據(jù)，那么怎么能保證證據(jù)齊全而且可信，舉證責任的劃分顯得尤其重要。我國舉證責任一般是誰主張誰舉證，在環(huán)境公益訴訟中實行的是舉證責任倒置，那么就會不可避免地出現(xiàn)被告為了逃避責任而拒絕提供證據(jù)或者提供假證，會歪曲事實，使保護環(huán)境的目的無法達到。因為河流污染數(shù)據(jù)是由環(huán)保部門監(jiān)測的，所以可以引進一個客觀的第三方，對被告舉出的證據(jù)進行驗證，舉證責任不應該單純歸于被告方，依據(jù)法律的公平正義精神，也不能把舉證責任完全交于起訴方，必須有個客觀的第三方，筆者設想的第三方包括環(huán)保部門以及由雙方當事人申請法院指定的擁有鑒定資格的鑒定機構，可以保證證據(jù)客觀可信，三方證據(jù)綜合后再來判定事實會更準確。

3.關于宜昌市河流污染環(huán)境公益訴訟的訴訟費用承擔問題

因為環(huán)境公益訴訟是具有完全公益性質的訴訟，所以原告方是完全秉著為維護社會公眾利益的目的不帶任何盈利性質的提起的訴訟，為使其伸張正義而不損失個人利益，應在訴訟費承擔方面多考慮原告方的利益，故原告方不應承擔訴訟費用，勝訴后應由被告承擔，而敗訴后應由地方政府或者環(huán)保部門承擔，畢竟這是有益于地方發(fā)展的訴訟。在筆者的構想中，政府應該備有一定數(shù)量的環(huán)保資金，那么環(huán)境公益訴訟的訴訟費用就可以包含在這個環(huán)保資金里面。

4.關于推進宜昌市河流污染環(huán)境公益訴訟發(fā)展的問題

推進宜昌市河流污染公益訴訟應從個人、社會及政府三個方面入手，全面促進其發(fā)展。政府在各種活動中扮演的總是指導者和主心骨的作用，推進宜昌市河流污染環(huán)境公益訴訟必定離不開政府的組織和權威，具體需要政府做的工作有：加強環(huán)境公益訴訟知識的普及和宣傳，鼓勵人們?yōu)榱吮Ｗo環(huán)境有序的進行環(huán)境公益訴訟和成立環(huán)境公益組織；針對宜昌市河流污染環(huán)境公益訴訟出臺指導規(guī)范。社會力量是強大的，是環(huán)境公益訴訟普及的重要途徑[9]，具體需要做的工作：協(xié)助政府普及環(huán)境公益訴訟有關知識；成立為大眾所接受的科學的環(huán)境公益組織。宜昌市河流污染的治理自然離不開宜昌市的居民，應增強主人翁意識及生態(tài)環(huán)境意識，在河流遭到或者可能遭到污染時勇于拿起法律武器保護其利益，而環(huán)境公益訴訟就是他們實現(xiàn)權益的重要途徑。經(jīng)過這三方的通力合作，宜昌市河流污染環(huán)境公益訴訟必定會上一個新的臺階。

總結

在這個“綠水青山就是金山銀山”的時代，保護環(huán)境是當代最偉大的公益事業(yè)之一，是當代人共同的歷史使命，只有公眾一起行動，環(huán)境問題才能得到徹底的治理，而環(huán)境公益訴訟制度就是一個讓人們團結起來的制度，它以其特殊性在環(huán)境治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。宜昌居于長江岸邊，人口眾多，河流是宜昌人生活生產(chǎn)的重要資源，但河流污染也是宜昌最大的環(huán)境問題之一，只有合理有效地運用環(huán)境公益訴訟制度將人們的力量結合起來才能找到治理河流污染的新的突破口。

注 釋：

[1] 張丁懿：《論中國環(huán)境公益訴訟制度的完善》，《中國高新區(qū)》，2018年第3期。

[2] 劉超：《環(huán)境行政公益訴訟受案范圍之實踐考察與體系展開》，《政府論叢》，2017年第4期。

[3] 耿靜雯：《中國環(huán)境公益訴訟制度初探》，《法制博覽》，2015年第5期。

[4] 任昕琪：《論環(huán)保公益訴訟相關規(guī)定存在的問題及解決之道》，《理論觀察》，2018年第4期。

[5] 林艷梅：《中美環(huán)境公益訴訟的實踐比較》，《社會治理》，2018年第2期。

[6] 時軍：《建立我國環(huán)境公益訴訟制度的訴訟法解釋路徑》，《法學論壇》，2013年第6期。

[7] 羅麗：《我國環(huán)境公益訴訟制度的建構問題與解決對策》，《中國法學》，2017第3期。

[8] 張鋒：《我國公民個人提起環(huán)境公益訴訟的法律制度構建》，《法學論壇》，2015年第6期。

[9] 劉芳：《我國環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀分析與完善建議》，《學習與實踐》，2016年第1期。