農村土地經營權研究

摘要：農村土地“三權分置”的重點是經營權。經營權是一項由權利主體依照法律規(guī)定或合同約定對農村土地實行占有、使用和收益的民事權利。經營權具有平等性、開放性、自主性和獨立性等特點。在堅持農村土地集體所有權的前提下，實行“三權分置”，有利于穩(wěn)定承包關系，放活經營權。經營權與所有權、承包權之間的運行模式是兩權競合、三權分離、三權鼎立。“三權分置”后的經營權，主體多元、方式多樣、效益顯著。“三權分置”符合法理邏輯，符合中國特色社會主義市場經濟的發(fā)展方向。

關鍵詞：農村土地；三權分置；經營權；特征；區(qū)別；運行模式

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：CN61-1487-（2018）07-0060-05

一、引言：“農戶”是承包權主體還是經營權主體

早在上世紀90年代，已有學者沿襲農村土地集體所有權與經營權的分離思路，提出農村土地集體所有權、承包權和經營權的“三權分置”構想。[1]2013年7月，習近平總書記在湖北考察時指出“深化農村改革，完善農村基本經營制度，要好好研究土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系。”為落實習總書記重要指示，經濟學界、法學界、社會學界等領域的專家學者掀起了一輪研究農村土地“三權分置”的熱潮。學界對農村土地“三權”較為一致的表達是“農地集體所有權、農戶承包權和經營權”，其中“農戶承包權”表述可謂是“三權分置”的焦點。[2]

但“農戶承包權說”造成了承包權主體確認的困境，[3] 引起了法學理論界認識的混亂。當前法學界普遍認為承包經營權分置成承包權和經營權違反了法理邏輯。[4]筆者也以為，“農戶承包經營權”是無法分置成“農戶承包權”和“經營權”的。首先“農戶承包經營權”是個值得商榷的概念，它是否是一個完整法律概念還應進一步探討。從歷史角度看，經營權就先于承包權產生和獨立。上世紀80年代實行的家庭聯產承包責任制，核心是在本集體內實行所有權與經營權分離，在堅持農村土地等生產資料集體所有的前提下，由集體統一經營轉變?yōu)檗r戶分散經營，形成集體與農戶兩級統分結合經營體制。因此，原由生產隊承擔的生產、核算和分配等功能轉變?yōu)椴糠钟赊r戶承擔，農戶成為了經營主體。在本集體內的所有農戶只分大小、不辨內外。90年代后，城鎮(zhèn)化進程使進城務工的農民越來越多，農村土地流轉現象也越來越頻繁。農村土地經營權突破了本集體的限制，如何保護原有集體成員的基本權益問題日益突出。為了區(qū)別本集體內農戶與本集體外農戶、本集體內農民與本集體外農民，承包權在此時應運而生。從權利構造看，承包權與經營權的主體不同，權利屬性不同。承包權是一項標簽性權利，用于區(qū)別和保障集體成員的權益。區(qū)別本集體內與外的標準是看農民是否具有本集體的成員資格，有資格即有權利。因此，承包權是一項屬于集體成員的特別權。而經營權主體是農戶，是數個農民組合而成的生產單位，具有可組合性，因而農戶實質是一個或數個承包權組合而成的生產單元。農民是個體，農戶是組合體，兩者分屬不同范疇。也有學者將農戶也列為集體成員，把農民與農戶放在一個層面進行探討，[5]這顯然是缺乏基層工作經驗的做法。其次，“農戶承包權”是一個無法科學、準確界定的概念。享有承包權資格的是本集體經濟組織成員，是不可再分的自然個體，“農戶承包權”也就成了偽概念，它混淆了承包權與經營權的主體界限。“農戶承包權”無法解釋上世紀80年代初始承包以來的“半邊戶”。所謂“半邊戶”就是夫妻一方帶著幾個孩子在農村，另一方則有公職的家庭。這樣家庭在初始承包時大量存在，現在也依然存在著，將來還會發(fā)展壯大。“半邊戶”是農戶嗎？大多數家庭成員從事農村土地經營，主要生活開支依賴于農業(yè)收入，回答肯定是農戶；該農戶是集體經濟成員嗎？資格問題就難以回答了。只能說有公職的家庭成員不是集體經濟組織成員，沒有公職的則必定是集體成員。隨著時代進步，社會越來越包容，農村的家庭組成也越來越復雜，必將出現越來越多的“半邊戶”為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做貢獻。在此，筆者贊同申惠文先生部分觀點，“農村承包戶”已漸漸成為城鄉(xiāng)一體化改革的阻礙因素，[6]應將“農村承包經營戶”進行革新、修正或重新界定。其理由是：第一，雖然農戶自營是目前經營的主流形式，但農戶自營所釋放的生產力能量已接近枯竭。廣袤農村，特別是偏遠農村，留守人員基本是老人和婦孺，撂荒棄耕現象十分普遍，另一面有意返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的“農二代、農三代”卻被擋在村口外，出現了“有地不想種，想種苦無地”現象。第二，“農村承包經營戶”阻礙了“大農業(yè)”發(fā)展趨勢。農戶自營模式雖然靈活、可適性強，但其規(guī)模小、同質化、粗放化、盲目化問題日益嚴重，已經不適應規(guī)模化、集約化和信息化的時代潮流。農村經濟急需新的經營方式為農業(yè)注入活力，并帶動現有經營方式進行更新換代。

由此可見，期望將“農戶承包經營權”分置成農戶承包權和經營權的分置思路暴露出學界對“三權分置”的“三權”界定不準、表達不清的現狀，造成人們認知混亂也就無可避免了。因此，筆者同意孔祥志教授“三權分置的重點是強化經營權”的部分觀點，[7]認為以經營權主體為切入口，深入研究經營權很有現實意義。

二、農村土地經營權概述

（一）農村土地經營權的含義

農村土地經營權是指權利主體依照法律規(guī)定或合同約定對農村土地實行占有、使用、收益和部分處分的系列權利。

深度解讀農村土地經營權，可從如下幾點入手：

1.經營權主體

經營權主體是依法獲得或依授權獲得經營權的人，包括法人和依法獲得民事主體資格的組織，具體類型有農戶、農民專業(yè)合作社和農業(yè)公司等。首先，目前數量最多的經營權主體是農戶。農戶是最原始、最微型的經營單元。上世紀80年代初實行家庭聯產承包責任制時，不管農戶大小，都是以人口數量為標準分配承包地，每人名下的土地數量相等，人口多的農戶承包土地數量就多，人口少的農戶承包土地就少。所以，農戶本質上是數個承包權的組合單元。這個單元隨著時間推移不斷發(fā)生變化，有的農戶一直存續(xù)著，但農戶成員變更了；有的農戶隨著人口增加裂變成幾個分支戶，戶主也變更了；有的農戶則消亡了，承包地也被集體收回了。在動、靜兩方面考量后，農地承包態(tài)勢發(fā)展成“大穩(wěn)定小調整”格局。其次是農民專業(yè)合作社。自1982年安徽天長縣17戶農民創(chuàng)辦了改革開放以來第一個農民合作組織——水產研究會以后，各類型農民合作組織不斷涌現。2006年10月《農民專業(yè)合作社法》頒布后，農民專業(yè)合作社獲得了法人資格。凡符合《農民專業(yè)合作社法》第十四、第十五條要求的農民，就可依法成立農民專業(yè)合作社，經登記后獲得法人資格。第三種主體是農業(yè)公司。依照《公司法》成立的商事組織也可以進入農地市場，成為農業(yè)公司。隨著近四十年的改革開放，農村家庭聯產承包責任制的能量隨著農村人口紅利減少已近乎釋放完畢。合作社和農業(yè)公司進入農地市場，為農村建設注入了新鮮血液，它們既能盤活存量土地，還可以通過規(guī)模化、集約化、信息化手段提高生產效率，解放更多勞動力，為鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略掃清障礙。

2.農村土地經營權的客體

經營權的客體是農村土地，包括耕地、山林、草原、灘涂、水面、宅基地等。家庭聯產承包責任制初期，經營權客體只限于耕地、山林、草原等，經營范圍只限于糧食生產、家禽家畜養(yǎng)殖、水果蔬菜種植等，農業(yè)產能和效益都有限。農村土地“三權分置”催生“大農業(yè)”理念，經營權客體需要擴大范圍，2018年中央一號文件將農村宅基地也納入了客體范圍。于是在確保糧食安全前提下，經營主體可以利用集體宅基地使用權開建農產品加工廠、農產品展臺；可以在集體宅基地上建農民工安置宿舍、公寓等等，可以采用多種手段整合農地資源，聯動第一、二、三產業(yè)，帶動“農民+農戶+公司”一起拓展經濟面、延伸產業(yè)鏈。農村土地經營權客體范圍的擴大，為“庭院經濟、適度農業(yè)”向規(guī)模化、集約化、信息化“大農業(yè)”跨越式發(fā)展提供了空間和可能。

3.農村土地經營權內容

經營權內容是經營主體對農村土地占有、使用、收益和部分處分等權利，是由所有權派生出來的部分權能組合體。集體土地所有權主體作為法人組織不能直接行使系列權利，必須借助經營權主體依法行使權利來完成。因此，經營權主體通過直接占有、直接使用獲得收益，所有權主體則獲得間接占有、間接使用來分享部分收益，所以，經營權本質上是農村土地用益權。[8]由于經營權客體的特殊性，經營權與其他用益物權有不同的程序要求。依照法定承包而來的農村土地經營權，筆者稱之為農戶自營權，應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府主管部門頒證確認；依據流轉合同約定獲得經營權的，應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府主管部門審查流轉合同，如查看合同締結是否意思自由、主要條款是否在最低標準線上等等，并備案公示。農村土地流轉合同審查是實質性審查，實質性審查可有效避免農村大宗族勢力、黑惡勢力欺壓、霸凌現象發(fā)生，以免危及弱者的基本生存權；同時，合同備案便于民眾查詢，備案公示具有對抗力，有助于保護流轉合同雙方權益。

4.農村土地經營權的救濟

與承包權糾紛不同，經營權糾紛屬民事糾紛，救濟渠道靈活便捷，不再以行政調解和行政復議為前置條件，當事人雙方均可以接受民事調解，也可以不接受調解而直接向有管轄權的人民法院提起以合同糾紛或經營權糾紛為案由的民事訴訟。

（二）農村土地經營權的特性

農村土地經營權是一項新型權利，與其他權利相比，有如下特點。

1.主體地位具有平等性

農村土地經營權主體是按《民法總則》《公司法》等相關法律規(guī)定的條件成立，并經確認獲得主體資格的組織。經營權主體與所有權主體、承包權主體及其他經營權主體之間是平等關系。依照私法成立的民事主體一律平等，這是私法領域無需明文規(guī)定的公理性原則。其平等性體現在三方面：首先，經營權主體的意思能力和締約能力由《民法總則》等私法規(guī)定，不受其他權利主體的任何限制；其次，經營權主體與其他權利主體之間不是上下級隸屬關系，也不是領導與被領導的關系，排除了行政法律關系的可能；其三，經營權主體與其他民事主體一樣平等接受民事法律調整，其權利受到侵害時受到平等保護，有不法行為時受到同等制裁。

2.權利主體開放性

與所有權主體的恒定性和承包權主體的封閉性相比，農村土地經營權主體的另一顯著特點是開放性。經營權主體可以是本集體的農戶，也可以是本集體以外的農戶；可以是本集體數個有承包權的農民抱團成立的農業(yè)合作社，也可以是以數個承包權為股本整合了其他資源而依法成立的農業(yè)公司。農村土地經營權主體的開放性可以培育和激發(fā)農民“承包權+”思維，幫助農民適應市場需求，有效整合農地、勞動力、農業(yè)資本、農技等資源，以“大農業(yè)”理念促進第一、二、三產業(yè)聯動，實現農業(yè)經營規(guī)模化、集約化、信息化。

3.經營行為自主性

農村土地經營權主體依法成立自己的意思機關，具備完全意思表達能力，在規(guī)定經營范圍內，有權自主決定經營策略、經營方式、產品定價等經營行為；有權獨立核算、自主決定收益分配和使用。經營行為的自主性是商品經濟和法治經濟的內在需求，符合中國特色社會主義市場經濟發(fā)展的內在規(guī)律性。

4.法律后果獨立性

農村土地經營權主體獨立承擔自主經營所帶來的所有法律后果，不會無因性牽連到所有權主體和承包權主體，也不會牽連其他經營權主體。積極的法律后果由經營權主體獨享，消極的法律后果也由經營權主體獨立承擔，并以自己全部財產承擔無限責任。

5.對價調整市場性

農業(yè)投資項目具有周期長、環(huán)節(jié)多、見效慢、利益糾紛多的特點，而且個體利益與集體利益、局部利益與整體利益、短期利益與中長期利益協調難度大。因此與上世紀80年代初家庭聯產承包責任制的“大包干”相比，經營對價不應“一口價管三十年”，而要隨著農地市場的變化形勢作適當調整。具體措施是可以向經營企業(yè)先優(yōu)惠收取流轉費作為對企業(yè)的前期扶持，然后再隨著效益逐步增加；也可以是先要求企業(yè)多付一點，給進城務工的農民一筆創(chuàng)業(yè)資金，然后再適當減少；還可以在經營效益好的年份適當增加，在經營效益差的年份適當減少，等等。對價市場化符合各方利益平衡的需要，既有利于經營方的長期發(fā)展，也有利于穩(wěn)定承包關系，更有利于維護農村安定團結和繁榮穩(wěn)定的局面。

三、經營權與承包權的區(qū)別

（一）權利主體不同

經營權主體是由《民法總則》《公司法》等確定的具有法人資格的民事組織。承包權主體是由《憲法》《農村土地承包法》等公法確定的集體經濟組織成員，是農民（自然人）個體。雖然兩權主體可能競合，如農戶僅有一位成員時，看似承包權和經營權的主體是同一的，實則兩者分屬不同范疇，承包權是在農民集體內相對其他成員權而言的，經營權是在農民集體之外相對所有權及其他經營權而言的。

（二）權利基礎不同

承包權建立在社會主義生產資料公有制基礎之上，既有中國特色社會主義農業(yè)改造的歷史依據，[9]也有體現社會主義優(yōu)越性的現實依據。經營權則建立在承包權基礎上，當一份或幾份承包權組合成一個新單元體從集體中派生出來時，所有權作為一項自物權、完全物權、母權[10]所具備的占有、使用、收益、處分等權能也附條件地再組合，形成了一項獨立的民事權利——經營權。經營權是包含了農地使用權的綜合性權利，經營權雖是從所有權派生出來的，但可以依法獲得，也可從合意授予取得。合意取得方式也為經營權流轉提供了法律可能。

（三）法律調整手段不同

經營權是民事權利，受《民法總則》《物權法》《合同法》等私法調整，遵循私權意思自治原則。承包權主要受《憲法》《農村土地承包法》等公法調整，調整手段以行政主動介入和干預為主。因此，兩者的救濟方式和渠道也隨之不同，承包權糾紛需要以行政調解、裁決為前置條件，經營權糾紛則不需要。

（四）權利內容不同

農村土地經營權是從所有權派生出來的，主要內容與所有權相似，也包含著占有、使用、收益和部分處分權，是所有權部分權能再次組合的一項附條件、附期限的權利。權利內容具有無差別性，不管本集體內與外，經營權內容都是一樣的。而承包權的主要內容是承包請求權、公共財產管理權、監(jiān)督權、集體收益分配請求權，具有明顯的公權性質。

四、經營權與所有權、承包權的運行模式

在農村土地“三權分置”框架下，經營權是下游權利，必然與上游的所有權、承包權交互式運行。“三權分置”后，經營權與所有權、承包權的交互運行模式有三種。

（一）兩權競合

經營權與承包權發(fā)生競合，結合成農戶自營權。這是當前主流運行形態(tài)，也是上世紀80年代初實行家庭承包責任制沿襲下來的成功模式。家庭聯產承包責任制的實行取消了人民公社，沒有走土地私有化的回頭路，而是實行以家庭成員為勞動單元、統分結合的雙層經營體制，既發(fā)揮集體統一經營的優(yōu)越性，又調動農民積極性，是適應我國社會主義初級階段和生產力發(fā)展水平的一種創(chuàng)新形式。兩權競合時，經營權與承包權、所有權的關系圖譜是：

農地集體所有權→承包權+經營權

多數學者稱兩權競合為農戶承包經營權，但筆者認為，稱之為農戶自營權更準確（理由在引言部分已述），自營權可與流轉后的他營權相區(qū)別。例如在南嶺山區(qū)，有農戶為了方便孩子教育舉家搬遷至教學點附近農村，耕種他人流轉的農地，是為他營權。農戶自營是農村土地改革的成功模式，也是目前主流經營方式，并在社會主義初級階段長期存在。但隨著近四十年的改革開放，農村人口紅利日趨見緊，兩權競合運行模式所釋放的能量正在逐步衰減，農戶經營分散化、盲目化、同質化等問題日趨嚴重。在農村城鎮(zhèn)化進程中，亟待一種新的運行模式打破僵局，以適應新時代中國特色社會主義市場經濟發(fā)展的需要。

（二）三權分置

三權分置是指所有權、承包權與經營權呈分離狀態(tài)。承包權與經營權競合是80年代家庭聯產承包責任制的實踐成果，而三權分置是兩權競合發(fā)展到一定階段后的必然延續(xù)，是又一次革命性創(chuàng)舉。三權分置的核心和關鍵是承包權與經營權分離，包括含義有：首先是權利主體分離，承包權主體與經營權主體不是同一的，承包權主體是集體經濟組織成員，是有生命特征的公民（自然人），經營權主體是依法成立或認可的具有法人資格的組織，具體表現為農戶、農民專業(yè)合作社、農業(yè)公司等；其次是權利內容分離，承包權是一種身份權，具備成員資格才有權享有，權利屬性是公權，而經營權是從所有權派生出來的一項獨立民事權利，權利性質屬私權，具體表現為用益物權。[11]經營權與承包權、所有權的關系圖譜是：

農地集體所有權→承包權+→經營權

經營權不再與承包權硬性捆綁在一起，突破了農民集體的限制后，與承包權、所有權一起形成了三權分離格局。“三權分置”后，經營權打破了身份、地域、規(guī)模等諸多限制，也打破了利益保護壁壘，突破了權利瓶頸。在堅持農村土地集體所有權的前提下，承包權實行均等化、標準化，農民能夠在“大農業(yè)”理念指引下，以“承包權+”思維整合存量土地和勞動力資源，引入專業(yè)合作社、農業(yè)公司等新型經營主體，撬動場外農業(yè)資本，實現從“適度經營”向規(guī)模化、集約化、信息化經營的發(fā)展目標轉化。所謂“承包權+”思維，就是利用承包權的可組合性，以承包權為基礎、籌碼，鏈接或疊加除農地之外的其他生產資料組成新型經營權的思維或做法。

（三）三權鼎立

三權鼎立是指，經營權與承包權之間不發(fā)生聯系，兩者互不產生權利義務關系，但卻分別與所有權發(fā)生權利義務關系：一方面，承包權主體只與所有權主體產生發(fā)包與承包、管理與被管理等法律關系；另一面，經營權主體也只與所有權主體產生經營權流轉關系。經營權與承包權完全沒有交集，成并立或并行狀態(tài)，所有權則成了橋梁和紐帶。因此，經營權與承包權、所有權的互動關系圖譜是：

圖示含義：1為發(fā)包、承包行為；2為交回、收回承包地行為；3為農地經營權流轉；4為收益上繳、流轉終止。

三權鼎立是“三權分置”的另一種運行模式，是三權分離的高級形態(tài)，而且很可能是未來農村的主流經營形態(tài)。當前有兩種表現：第一種是部分流轉。目前農村人口老齡化嚴重，喪失勞動能力卻占有承包地的老人越來越多。為了避免棄耕、撂荒等農地閑置現象，農民集體有權也有義務收回這部分承包地，通過統一整理、置換等措施，以農民集體名義將經營權流轉給有經營能力的農業(yè)主體，收取的流轉金給承包權人作承包收益。在整個經營權流轉和經營過程中，經營權主體與承包權主體都不發(fā)生法律關聯。第二種情況是經營權整體性流轉。農民集體在經營權流轉和經營過程中發(fā)揮主導作用，將全部或大部分集體土地統一整理后，把經營權“整體打包”流轉給專業(yè)合作社、農業(yè)公司等農地經營企業(yè)，集體組織只在相關法律規(guī)定范圍內監(jiān)督經營行為，并按期收取流轉費；承包權人從農民集體組織領取承包收益，不與經營主體發(fā)生法律關系。在三權鼎立模式下，農村土地承包權已經弱化成份額化收益權，而經營權則獲得了極大解放，首先是經營企業(yè)降低了簽約成本、保障了經營規(guī)模，經營企業(yè)不必與農戶逐個簽訂流轉合同，還減少了地權地界糾紛，降低了消耗；其次是經營主體有可能全面規(guī)劃、建設經營設施，提高土地利用效率；再次，經營權主體可有條件以經營權為抵押標的申請農業(yè)專項貸款，撬動和引入大額農業(yè)資本進行農地經營信息化、集約化改造和升級。這種運行模式在中心城鎮(zhèn)附近的地勢平坦地區(qū)有明顯優(yōu)勢，可利用其優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢聯動發(fā)展旅游、餐飲、農產品加工等多種經營。當然在其他地區(qū)也有推行的空間和可能。例如在南嶺山區(qū)“非宜居”村莊的搬遷安置過程中，農民集體建設好集中連片安置點后，將原先集體土地全部打包流轉給特色種植或養(yǎng)殖公司去經營，本集體農民全部在附近城鎮(zhèn)務工。異地搬遷安置后，農民有流轉收益作兜底保障，不但沒有損失，進城務工的還有一份收入。

三權鼎立格局，使農民集體恢復了所有權主體的應有功能，彰顯了生產資料社會主義公有制的特色和優(yōu)勢，弱化了承包權，最大限度釋放了經營權，讓經營權真正活起來：首先是主體活起來，經營主體不再限于本集體農戶，符合條件的其他集體組織的農戶、合伙農戶、專業(yè)合作社、農業(yè)公司等經營主體都可以進入本集體農地市場；其次是經營方式活起來，經營主體獲得完全自主經營權，經營什么、怎么經營都由經營主體自主決策；第三是經營規(guī)模活起來，多元化經營主體可以因地制宜、因人而異控制經營規(guī)模，不會盲目求大求快無序擴張，透支土地肥力和利用率。

綜上，三權分置是兩權（承包權與經營權）競合發(fā)展到一定階段后的一次巨大飛躍，三權鼎立則是三權分置后的又一次質變和深化，共同點都是堅持農村土地集體所有權的前提下，搞活經營權。

五、結語

農村土地經營權是“三權分置”的重點和落腳點，對其進行深入研究可以幫助我們清楚界定經營權范圍、清晰厘定經營權與承包權、所有權的關系，理順所有權、承包權、經營權的運行邏輯。經營權是一項由權利主體依照法律規(guī)定或合同約定對農村土地實行占有、使用和收益的民事權利。經營權的平等性、開放性、自主性和獨立性，使經營權與所有權、承包權的互動關系存在著內在規(guī)律性的運行模式。在堅持農村土地集體所有權的前提下，實行“三權分置”，有利于科學、合理地穩(wěn)定承包關系，而且經營權將又一次獲得新生。主體多元、方式多樣、效益顯著的經營權與其他權利主體產生了兩權（承包權與經營權）競合、三權分置、三權鼎立的有序運行模式，符合法理邏輯，符合中國特色社會主義發(fā)展方向。

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作者簡介：王超，男，湖南郴州人，中共郴州市委黨校理論教員，碩士，主要研究領域為物權理論和農村土地法學。

（責任編輯：李直）